低空經濟的監管難題、國際經驗與中國協同治理路徑

中圖分類號：F56；F20 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（2025）04-0031-15

（《比較》雜志社研究部，北京100029）

在全球科技革命和產業變革加速的背景下，低空經濟作為一種融合航空、信息和現代服務的新興經濟形態，以其創新性、高成長性和強輻射力成為全球經濟競爭的新焦點[1]。近年來，隨著無人機、電動垂直起降飛行器（electric Vertical Take-off and Landing，eVTOL）和城市空中交通（UrbanAirMobility，UAM）等技術的突破及其商業化應用的深化，低空經濟已從學術概念上升為國家戰略層面的重要議題。如同其他新興經濟，低空經濟的迅速發展同樣需要一個適配的監管框架作為支撐。該領域特有的空域安全與運行風險、隱私侵權與社會信任、數據主權與國家安全、法律空白與監管滯后等問題，對傳統的治理體系提出了全方位的挑戰。如何在“激活市場活力”與“加強有效監管”之間找到動態平衡點，既充分釋放低空空域資源的經濟價值，又確保安全與法治底線不被逾越，成為世界各國共同面對的監管難題。

在此背景下，系統梳理低空經濟監管中的核心問題，并借鑒國際經驗進行比較分析，對于構建符合中國國情的低空經濟協同治理路徑具有重要的現實意義。首先，本文簡要回顧低空經濟的相關概念和發展現狀，深人剖析該領域面臨的監管難題。其次，本文詳細對比目前低空經濟監管的兩種主要模式——歐盟模式和美國模式，分析各自的優勢和局限性。最后，基于上述分析，本文提出一系列構建中國低空經濟協同治理路徑的建議，旨在為中國低空經濟的健康發展提供參考。

一、低空經濟：從概念到國家戰略

（一）低空經濟：從學術概念到政策焦點

早在2010年，《民航十二五規劃前期研究項目“通用航空發展研究”報告》中便已出現低空經濟的提法[2。同年4月，《安陽日報》在一篇報道中引用了該術語，標志著低空經濟這一概念首次公開見諸媒體[3]。2011年，覃睿等[4系統探討了低空經濟的產業屬性和構成，并提出了一個較為完整的理論分析框架。此后，陸續有學者和相關人士從不同角度對低空經濟的發展路徑、產業形態及其政策需求進行了初步探討[5-7]。然而，總體來看，這一階段關于低空經濟的討論主要局限于學術界及部分地區實踐中，尚未形成廣泛的社會共識，其政策影響力亦相對有限。

隨著新能源航空動力技術、無人駕駛航空技術、先進航空制造技術和新一代信息技術等先進科技與航空領域的深度融合，低空經濟相關領域的實踐進程顯著加快，產業形態日趨多元和成熟。與此同時，低空經濟這一概念的影響力也日益增強，逐漸進入國家政策視野。2020年6月，中央空中交通管理委員會委托國家發展和改革委員會國際合作中心設立了專門智庫機構——國家低空經濟融合創新研究中心，并創辦了《低空經濟內參》，旨在系統開展與低空經濟發展相關的政策研究和決策支持工作。在政府相關部門和社會各界的積極推動下，低空經濟的概念在全國范圍內廣泛傳播，其戰略意義和發展潛力日益受到重視，為后續政策體系的構建奠定了基礎。

2021年2月，“發展低空經濟”首次被納入國家級規劃——《國家綜合立體交通網規劃綱要》，該規劃明確提出“發展交通運輸平臺經濟、樞紐經濟、通道經濟、低空經濟”。這標志著低空經濟正式上升為國家戰略。2023年，中央經濟工作會議進一步將低空經濟列為戰略性新興產業，并強調其在培育新質生產力方面的重要作用。2024年，低空經濟出現在《政府工作報告》中，并被定位為新增長引擎的關鍵組成部分。同年，工業和信息化部等四部門聯合發布了《通用航空裝備創新應用實施方案（2024—2030年）》，設定了到2030年形成萬億級市場規模的目標。此外，多地出臺了地方性政策，共有29個省（自治區、直轄市）將低空經濟納入了各自的發展規劃中。黨的二十屆三中全會進一步明確了發展通用航空和低空經濟的具體要求。2024年12月，國家發展和改革委員會設立了低空經濟發展司，以強化政府對低空經濟發展的支持力度。這一系列舉措不僅體現了國家層面對低空經濟的高度重視，也展示了國家通過系統性規劃和專項機構設置來促進低空經濟健康有序發展的決心，為未來低空經濟的蓬勃發展奠定了堅實的制度基礎。

（二）低空經濟概念的演變

在長達十余年的傳播與發展過程中，低空經濟的理論內涵和實踐外延經歷了一個演變過程。總體來看，其概念演變大致可以劃分為三個階段。

第一階段為2009—2010年。在此階段，低空經濟的理論內涵主要圍繞通用航空及其應用展開，更加強調低空空域資源的開放和經濟價值的開發，聚焦航空器飛行及相關服務活動。低空經濟的實踐外延則主要集中于通用航空器（如小型飛機、直升機）的飛行培訓、航空攝影和農林噴灑等傳統應用場景，整體發展場景單一。在這一階段，低空經濟的理論內涵被界定為一種依托通用航空機場設備、低空空域資源和運營服務體系，通過通用航空服務行為或航空制造活動，利用通用航空產業園區的集聚效應，引導資本、信息、技術、人口等生產要素向園區集中，從而形成以產業園區為中心、具有不同程度通用航空關聯性的產業集群的新興經濟形態[2。低空經濟主要包括三個核心要素：低空空域、通用航空機場和產業園區。低空經濟涵蓋航空制造、航空運營、航空物流、國際商務會展、康體娛樂與休閑餐飲、金融保險等六大產業領域。

第二階段為2010—2020年。在此階段，低空經濟作為一個相對邊緣的概念，被直接提及的頻率較低。然而，在涉及低空空域開發與利用的相關討論中，其理論內涵已逐步擴展，開始涵蓋以低空空域為依托、多元化發展的航空經濟活動，并強調技術進步和創新驅動下的產業融合。無人機技術的快速發展推動了其在多個領域的應用，標志著低空經濟正從傳統通用航空向更加廣泛的技術融合型經濟形態演進。在實踐外延方面，低空經濟的范圍已不再局限于通用航空的傳統領域，而是進一步涵蓋了無人機制造、飛控系統研發、物流配送和環境監測等多個新興領域，應用場景也由單一的公務飛行拓展至消費級和工業級無人機的廣泛應用。例如，2016年，國務院辦公廳發布的《關于促進通用航空業發展的指導意見》明確將無人機納入通用航空產業發展規劃，提出優化低空空域管理機制。這一政策舉措標志著無人機產業正式進入低空經濟的發展范疇，成為推動低空經濟理論內涵演變的重要節點。

第三階段為2020年至今。隨著國家戰略層面對低空經濟的明確定位，中國將低空經濟列為經濟發展新的增長點，社會各界對低空經濟的認知水平顯著提升，低空經濟的理論內涵和實踐外延也進一步深化和拓展。在理論內涵方面，低空經濟被重新界定為以低空空域為平臺的綜合性經濟形態，融合了航空運輸、制造業、服務業和數字經濟等多個領域，強調以新質生產力為核心驅動力，并突出低空空域資源的戰略性與稀缺性價值，更關注多要素協同與技術創新的深度融合。例如，賽迪研究院在2024年發布的《中國低空經濟發展研究報告（2024）》將低空經濟的理論內涵確定為：以低空飛行活動為核心，以無人駕駛、低空智聯網等技術構成的新質生產力與空域、市場等要素相互作用，帶動低空基礎設施、低空飛行器制造、低空運營服務和低空飛行保障等領域協同發展的綜合性經濟形態[8]。這一理論內涵系統概括了當前階段低空經濟的核心特征與發展路徑，為后續政策制定與學術研究提供了重要參考。在實踐外延方面，低空經濟的應用范圍顯著擴展，不僅涵蓋eVTOL、UAM、低空旅游和應急救援等新興業態，還將低空空域管理平臺、5G導航等數字化基礎設施納入其中，體現出對技術支撐體系和智能化發展的高度重視。

低空經濟作為一個在實踐中逐步提煉和發展的概念，其理論內涵演變與技術進步及實踐深化密切相關。最初，低空經濟主要涵蓋與通用航空相關的產業和活動，其理論內涵較為狹窄，聚焦傳統低空飛行服務與資源利用。然而，隨著無人機、eVTOL和UAM等新興技術的不斷成熟，以及低空旅游、應急救援等新型應用場景的拓展，相關實踐成果不斷涌現，低空經濟的實踐外延持續擴展，理論內涵也在不斷豐富完善。可以預見，隨著新一輪科技革命和產業變革的深人推進，低空經濟所涵蓋的技術體系、產業形態和商業模式將進一步豐富，其概念邊界也將在動態演變中不斷調整與拓展。未來，低空經濟有望在融合更多前沿技術與跨領域資源的基礎上，形成更加多元、綜合的發展格局，成為推動經濟高質量發展的重要增長極。

（三）低空經濟的發展現狀

從全球視角來看，目前低空經濟仍處于培育和發展階段。然而，隨著相關技術的日益成熟和應用場景的不斷擴展，其發展前景極為可觀。根據前瞻研究院的估計，2024年，全球低空經濟核心產業市場規模已達到2.3萬億元，預計在未來五年內將增長至約4萬億元。預計2024—2029年的復合年增長率（CAGR）為 12% 。在地域分布上，北美地區占據全球低空經濟市場的最大份額，占比超過 40% ；亞太地區緊隨其后，市場份額約為 32% ；歐洲則以大約 18% 的市場份額位列第三；拉丁美洲和非洲地區的市場份額分別為 5% 和 3% [9]。

聚焦中國市場，根據賽迪研究院的估計，2023年，中國低空經濟市場規模約為5059.5億元，2024年增長至約6702.5億元，其中低空航空器制造與低空運營服務占據了市場總規模的大約55% ，間接帶動產生的其他領域經濟活動貢獻接近 40% [10]。隨著基礎設施建設的完善、研發投入的增長和政策支持的加強，2025年，低空企業的商業化進程將進一步加速，產業鏈也將更加完善，整個低空經濟的市場規模有望達到8591.7億元。這表明無論是在促進經濟高質量發展方面，還是在帶動相關產業發展方面，低空經濟都將發揮越來越重要的作用。

二、低空經濟的監管難題

盡管低空經濟潛力巨大，但其發展仍受制于基礎設施滯后、應用場景有限和服務成本高昂等現實難題，其中監管體系的滯后問題尤為突出。低空經濟具有技術密集、跨領域融合和環境復雜等特征，對現有監管體制構成多維挑戰。若現行制度無法契合其發展特性，未能在“放管結合”的原則下建立有效的激勵與約束機制，則可能引發安全風險與信任危機。因此，應增強制度供給的前瞻性與系統性，構建科學高效的治理體系，保障低空經濟健康有序發展。

（一）空域安全與運行風險

隨著低空經濟的迅速發展，無人機等低空飛行器的活動日益頻繁，由此帶來的空域安全與運行風險問題逐漸成為社會關注焦點。一方面，由于這些飛行器的密集使用，空中碰撞和墜機等事故的發生次數顯著增加。根據歐洲航空安全局的數據，2024年，歐盟共記錄了12起相關事故，其中兩次涉及載人飛機，并導致一名人員死亡[11]。2015—2020年，美國發生了4250起與無人機相關的傷害事件[12]。盡管國內缺乏明確的統計數據，但多起無人機墜毀傷人的事故報道引起了社會廣泛關注。另一方面，未經授權的“黑飛”行為和無人機侵入機場空域等事件頻發，對航空安全構成了直接威脅。美國聯邦航空管理局的報告指出，幾乎每個月都會發生上百起無人機非法進入機場或限制空域的事件，其中相當一部分涉及“黑飛”行為[13]。在國內，雖然沒有專門統計“黑飛”的數據，但關于低空飛行器在禁飛區飛行、禁飛時間飛行和未經批準飛行等情況的報道屢見不鮮，“黑飛”顯然對航空安全造成了重大威脅。此外，傳統上由軍方主導的低空空域，在開放民用的過程中如何實現協同管理，避免安全事故，也成為低空經濟治理的關鍵議題之一。在這種背景下，設計出能夠維護空域安全、降低運行風險的相關制度，已成為監管者面臨的難題。這不僅需要跨部門的合作與協調，還需要制定全面的政策框架來確保低空經濟的健康有序發展。

（二）隱私侵權與社會信任

低空經濟的發展在帶來經濟增長與技術進步的同時，也可能引發更為復雜的隱私侵權問題。當無人機搭載高清攝像設備在城市上空飛行時，極有可能捕捉到個人住所、活動軌跡等敏感信息。如果缺乏明確的隱私保護法規和有效的監管機制，公眾的隱私權將面臨較大風險。已有不少學術研究將無人機的廣泛應用稱為無人機人侵[14]，并將“被無人機監視或跟蹤”列為一種新型的隱私侵權行為。圍繞此類侵權行為，已發生多起糾紛，反映出公眾對此類問題的高度關注。例如，在美國肯塔基州的伯格斯訴梅雷迪思案中，當地居民梅雷迪思發現一架無人機在其住宅后院上空盤旋，飛行高度低于400英尺。梅雷迪思懷疑該無人機正在對其家人進行偷拍，遂使用獵槍將其擊落。隨后，無人機所有者伯格斯以侵犯私人財產權為由提起訴訟。法院最終認定，伯格斯的無人機雖未違反美國聯邦航空管理局規定的最低飛行高度限制，但其飛越私人領地的行為侵犯了梅雷迪思合理的隱私預期，因而擊落無人機屬于正當防衛，駁回了原告的賠償請求。在國內，雖然尚未出現如此激烈沖突的案件，但涉及無人機偷拍和非法跟蹤等侵犯隱私的行為也屢見不鮮，這些情況表明，公眾和社會各界對相關法律制度建設有著迫切需求。

值得注意的是，在無人機侵犯隱私的案例中，部分事件涉及公權力機構的使用問題，進一步引發了公眾對政府監控行為的質疑，產生了社會信任危機。例如，2025年，在美國加利福尼亞州索諾瑪縣的一起案件中，當地執法部門用于住宅違法監督的無人機在過去六年中執行了超過700次飛行任務，累計拍攝了5600多張民宅圖像，其中包括大量游泳池、浴室等私密區域的畫面，且未獲得授權[15]。此類公權力機構利用無人機侵入私人空間的行為，不僅挑戰了個體隱私權，也極易引發社會對政府濫用技術手段的擔憂，進而削弱了公眾對政府的信任。

綜上所述，隨著低空經濟的發展，如何在促進技術創新與保障公民基本權利之間實現平衡，已成為政策制定者和監管機構必須面對的重要課題。建立完善的隱私保護機制，特別是對公共部門使用無人機的規范與監督，是確保低空經濟可持續發展的關鍵前提之一。

（三）數據主權與國家安全

低空經濟的發展不僅為經濟增長提供了新的機遇，也引發了關于數據主權與國家安全的重要討論。近年來，全球范圍內頻繁出現無人機飛越關鍵敏感地點、軍事目標區域或重要設施，并進行地理影像采集、測繪及其他敏感信息搜集的現象，引起了各國政府的高度警覺。值得注意的是，部分低空飛行器的攝像服務由境外供應商提供，這意味著其所收集的數據可能在第一時間被傳送至境外服務器。相較于傳統的間諜活動，這種新型的信息搜集方式可能導致更大規模的數據泄露風險，其潛在后果也更為嚴重。

為應對此類新型安全威脅，世界各國紛紛通過立法手段加強對低空飛行器的監管。在中國，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第三十四條規定，禁止利用無人駕駛航空器進行違法拍攝軍事設施、軍工設施或者其他涉密場所。《中華人民共和國數據安全法》第三十一條規定，關鍵信息基礎設施的運營者在中華人民共和國境內運營中收集和產生的重要數據如果要出境，需要符合《中華人民共和國網絡安全法》的規定。然而，即便有了上述法律框架，相關的安全隱患仍未完全消除。由此可見，在促進低空經濟發展的同時，如何有效平衡數據流動的便利性與維護國家安全之間的關系，成為未來低空經濟監管亟待解決的核心問題之一。

（四）法律空白與監管滯后

低空經濟作為一個新興領域，其發展仍處于探索階段，現行航空法律體系與空域管理體制對其規范相對滯后，專門針對低空經濟的法律法規亦不健全，由此在一定程度上形成了法律空白。當前，多數國家對低空飛行活動的監管仍沿用適用于有人駕駛航空器的模式，審批流程繁瑣、周期長，難以適應無人機數量龐大、分布廣泛和機動性強等特點。此外，在超低空空域權屬界定、無人機飛越他人土地的合法性等基礎性法律問題上，現有法律體系亦缺乏明確規定，導致在相關糾紛發生時存在“無法可依”的困境。以美國為例，在2016年之前，聯邦層面尚未出臺針對小型無人機的系統性法規。雖然此后通過一系列司法判例和政策調整逐步建立起監管框架，但面對快速發展的低空經濟形態，現行規則在靈活性與前瞻性方面仍顯不足，難以有效應對日益復雜的技術和應用場景。

在中國，低空經濟相關法律制度同樣面臨標準缺失的問題。例如，無人機空域分類標準、飛行許可條件和飛行數據監管規則等關鍵制度尚未建立，嚴重制約了低空經濟的規范化發展。與此同時，中國的低空經濟監管還存在“多頭管理”現象，國家層面主要由中國民用航空局負責，而在地方層面，則可能涉及公安、空軍和應急管理等多個部門。缺乏統一的協調機制會導致跨區域飛行審批流程繁瑣、行政效率低下。如何在“多頭管理”的體制下實現有效的協同治理，目前尚缺乏清晰的制度安排。

低空經濟的監管者不僅需要應對飛行安全、隱私保護和數據安全等多重挑戰，還需面對法律制度供給不足所帶來的現實障礙。這要求監管機構在堅持底線思維的同時，解放思想、實事求是，積極探索監管理念與工具的創新路徑，依據低空經濟的發展特征與運行規律，構建一套兼具前瞻性、適應性和可操作性的監管體系，為低空經濟的健康有序發展提供堅實的制度保障。

三、歐美低空經濟監管模式的比較

在探索適合中國的低空經濟監管模式時，其他國家或地區的監管經驗無疑能夠提供諸多有益啟示。本文主要介紹歐盟和美國在低空經濟領域的監管實踐，并對歐美監管模式的異同進行對比分析。

（一）歐盟的低空經濟監管實踐

歐盟在低空經濟領域采取了一種自上而下、前瞻性的監管模式，其核心特征在于統一立法和統籌各個機構的作用，特別強調事前規則制定和全面風險管理。該監管體系由歐盟統一立法，歐洲航空安全局主導實施，以U-space空中交通管理系統為主要框架，并通過《通用數據保護條例》等法律保障隱私和數據安全，體現出高度的一致性。

1.歐盟統一立法與歐洲航空安全局主導

在構建低空經濟的基本規制體系方面，歐盟采用了統一立法的方式，確立了各成員國一致遵循的無人機運行規則。2018年，根據更新后的《航空安全基本條例》，歐盟已將幾乎所有類型的民用無人機納入歐洲航空安全局的監管框架內，此舉標志著對原先分散于各成員國管理之下的小型無人機實施了系統化的集中管控。隨后，歐盟委員會發布了《無人機操作規則》《無人機產品技術標準》等法規，2020年7月在全歐盟范圍內生效。這些努力共同構成了一個統一的無人機規則體系。根據《無人機操作規則》，無人機操作被劃分為開放、特定和認證三類，針對不同風險等級設定了相應的操作要求和審批程序。統一的法規確保了歐盟各成員國對無人機的監管標準一致，消除了之前各國標準不一的局面。歐洲航空安全局作為歐盟層面的航空監管機構，負責制定無人機和城市空中交通的安全標準和認證規范，并協調各國民航主管部門執行。

歐盟采用的前置立法、統一監管模式為產業創新提供了穩定且清晰的規則環境。對于企業而言，這種模式顯著降低了因各國不同規則而產生的合規成本，促進了新技術的跨國應用和市場規模化的形成。這不僅有助于推動技術創新，也為低空經濟的健康有序發展奠定了堅實的制度基礎。

2.U-space前沿空中交通管理系統

所謂U-space，是歐盟為確保無人機、eVTOL等低空飛行器在低空空域內的安全與高效運行而專門設計的空中交通管理系統。2017年，《U-space藍圖》正式發布，該藍圖詳細闡述了U-space愿景、架構和服務的分階段實施計劃。根據該藍圖，U-space的實施分為U1至U4四個階段[16]。U1階段旨在提供基礎服務，重點包括電子注冊、電子識別和電子圍欄等基本功能；U2階段側重于提供初始服務，主要支持無人機運營管理，如飛行規劃、追蹤，以及與傳統空中交通管理系統的交互；U3階段致力于提供高級服務，針對交通密集區域提供復雜操作的支持，如沖突監測、自動監控和避障功能；U4階段的目標是實現全面服務，旨在使無人機和U-space系統實現高度自動化、互聯化和數字化。2018年7月，歐盟通過了《歐盟第2018/1139號條例》，為無人機監管奠定了基礎，該條例將歐洲航空安全局的監管權限擴展至所有民用無人機。2021年，歐盟進一步通過了一系列關于U-space的法規。歐洲航空安全局不僅牽頭制定了U-space的實施框架和技術指導文件，還與超過30個國家的航空主管機構和業界專家合作，共同制定了詳細的合規程序和指導文件。自2023年起，歐洲航空安全局開始認證首批U-space服務提供商，并指定U-space空域，為歐盟各成員國推廣U-space運營做好準備。

截至目前， ??U -space藍圖》中的U1階段和U2階段已在多個歐盟成員國成功實施。U3階段在2025年逐步展開，到2035年，預計歐盟將全面實現U4階段的目標。U-space的成功實踐體現了歐盟“安全第一、服務配套”的監管理念，為全球其他國家探索無人機交通管理提供了寶貴的范例。

3.隱私和數據安全納入監管重點

與歐盟重視數據隱私保護的法律環境一致，歐盟在低空經濟領域的監管也非常強調個人隱私和數據安全問題。在歐盟，任何低空飛行器在運行過程中若涉及個人數據的收集和處理，均需嚴格遵守《通用數據保護條例》的規定。自2018年起實施的《通用數據保護條例》為無人機運營者設定了嚴格的義務，包括但不限于合法獲取被拍攝者的同意、限定數據使用目的、采取技術措施減少對無關人員的拍攝，并在特定情況下進行數據保護影響評估等方面。為了幫助相關方遵守法律法規，歐洲航空安全局發布了專門的無人機隱私守則和數據保護影響評估指南，指導無人機用戶如何落實“隱私設計”“最小數據收集”等原則。例如，歐洲航空安全局建議無人機制造商在產品設計階段就考慮安裝隱私濾鏡或限制攝像范圍等功能，以降低潛在的隱私風險。

歐盟將隱私保護和安全監管并列為無人機治理的重點，體現了其監管模式的綜合性。在低空經濟發展中，歐盟不僅關注空域安全和產業發展，也強調對公民權利的保護。這種平衡有助于提升公眾對無人機應用的信任度，從而為產業的長期健康發展奠定基礎。

4.前瞻性政策與創新支持

歐盟以其嚴格的監管著稱，同時在促進產業創新方面給予了大力支持，這一點在低空經濟的監管實踐中尤為明顯。從戰略層面來看，2022年，歐盟委員會發布了《無人機戰略 2.0? ，其描繪了歐盟的無人機發展愿景。為實現這一戰略目標，歐盟積極推動相關立法，爭取法律和資金的支持，促進了低空經濟的發展。在研發支持方面，通過“地平線歐洲”計劃，歐盟資助了多個無人機項目和UAM項目，極大地推動了這些技術的發展。在規則制定方面，歐洲航空安全局與產業界合作開展試點項目，根據實際操作情況及時調整監管規則，確保監管政策能夠適應產業發展需求。

綜上所述，歐盟在低空經濟監管中更注重通過完善的立法來引導產業的規范化發展，同時強調在保障安全和隱私的前提下營造良好的創新環境。這種統一的監管模式不僅提升了產業發展的明確性和穩定性，還有效促進了技術創新和市場競爭。通過這種方式，歐盟在保障公共利益的同時，為低空經濟的蓬勃發展創造了有利條件。這一經驗對中國及其他國家探索低空經濟的協同治理路徑具有重要的參考價值。

（二）美國的低空經濟監管實踐

美國低空經濟的監管采取了與歐盟截然不同的模式。這種模式的主要特征可以概括為聯邦主導、訴訟驅動和漸進調整。總體來看，美國的監管模式體現出一定的被動性和碎片化，在鼓勵創新與維護安全之間尋求平衡，其“后置”調整的特點尤為顯著。

1.聯邦航空管理局主導的安全規制與漸進立法

聯邦航空管理局是美國航空領域的核心監管機構，對低空經濟的管理重點在于保障航空安全。長期以來，美國遵循了“先發展、后規范”的思路。在低空經濟發展的早期階段，聯邦航空管理局對小型無人機等飛行器主要采取豁免政策。2016年，美國首次制定了針對小型無人機商業飛行的通用規則——《聯邦航空條例第107部分》（FederalAviationRegulations Part107 ，以下簡稱Part107）。Part107的規定相對寬松，僅要求無人機重量不超過55磅（約25公斤）、視距內飛行、晝間運行等基本條件，并未強制要求無人機注冊或飛行員執照。顯然，這一規則的主要目的是降低準入門檻，促進創新和發展。

隨著 Part107 的實施，美國無人機應用迅速普及，許多問題也隨之顯現，暴露出該規則的滯后性。例如， Part107 禁止超視距飛行和夜間飛行，但這些能力正是產業界所迫切需要的。因此，企業不得不逐案向聯邦航空管理局申請豁免或參與試點項目。為了回應這些需求，聯邦航空管理局采取了漸進修補的策略，通過一系列試點項目收集數據，并根據實際情況逐步調整政策。2019年和2021年，聯邦航空管理局兩次更新了相關規則，放寬了一些限制。直到2021年，聯邦航空管理局才開始著手制定超視距飛行的新規草案，整體進度相比歐盟明顯滯后。美國的這種監管措施調整策略很好地體現了其立法上的后置性特點，即先讓市場進行試錯，通過實踐和試點積累經驗，再由監管機構根據實際情況事后制定或修改規則。這種方法為產業發展留下了足夠的空間，使規則更符合實際需求。然而，這也導致了規則更新往往滯后于技術進步，增加了企業的不確定性。

2.聯邦與州之間的監管權協調及其困境

美國作為一個聯邦制國家，其航空管理權主要由聯邦政府通過聯邦航空管理局行使，但州和地方政府也在無人機監管中積極嘗試發揮其作用，從而在一定程度上引發了聯邦與州之間在監管權限上的沖突。聯邦航空管理局一貫主張“從地面到太空的整個空域均屬于聯邦管轄范圍”，并在2015年明確表示，州和地方政府不得制定影響空域使用的無人機相關法規。然而，出于對隱私、公共安全等方面的考量，多個州已相繼出臺了上百項涉及無人機管理的地方性法律法規，內容涵蓋對特定敏感區域的禁飛規定、禁止騷擾野生動物、要求執法部門使用無人機前必須獲得許可等。這些地方性法律法規有時與聯邦航空管理局的政策存在不一致，從而引發法律爭議。一個具有代表性的案例是辛格訴牛頓市案。該案中，馬薩諸塞州牛頓市出臺了一項無人機管理條例，包括要求本地注冊和禁止無人機飛越私人領地等內容。聯邦法院最終裁定，這些條款與聯邦航空管理局的聯邦法規沖突，因而無效。此案確立了聯邦法規在無人機監管中的優先地位，但也未完全厘清州和地方政府是否可以在隱私等非空域管理領域制定額外規則，留下了立法上的模糊地帶。

為緩解聯邦與州之間在無人機監管上的分歧，2023年，聯邦航空管理局發布了更新版《州和地方無人機法規指南》（以下簡稱《指南》），試圖進一步明確聯邦與州在低空經濟管理中的職責劃分。《指南》指出，凡涉及空域使用和飛行操作的立法，原則上歸聯邦政府統一管轄，同時也承認，州和地方政府可在不影響空域運行的前提下，依據現有權力管理本地事務。然而，這一指導文件并未從根本上解決聯邦與州之間的監管體系不協調問題。這種制度上的安排意味著，企業在不同州開展無人機運營時，可能面臨差異化的監管要求，并在實際操作中受到聯邦與州博弈的影響。由此產生的合規復雜性不僅增加了企業的運營成本，也可能帶來較高的法律風險。因此，如何在保障聯邦統一監管的基礎上，合理界定州和地方政府的監管邊界，仍是美國低空經濟治理中亟待解決的重要問題。

3.缺失的隱私和數據法律框架

在美國聯邦層面，目前尚未制定專門針對無人機隱私和數據安全的立法，這在低空經濟監管中留下了空白。盡管聯邦航空管理局負責航空安全，但其授權范圍并不涵蓋隱私保護。2015年，在聯邦航空管理局制定無人機規則時，包括電子隱私信息中心等在內的多個民間團體呼呼聯邦航空管理局納入隱私條款，但這一提議未被采納。由于聯邦層面缺乏專門的無人機隱私保護法律，美國的無人機隱私監管主要依賴各州的立法。美國已有多個州針對無人機隱私問題出臺了相關法律。例如，加利福尼亞州禁止使用無人機拍攝他人的私密活動，弗吉尼亞州則規定執法部門必須取得司法令狀后方可使用無人機。這些地方法律在一定程度上彌補了聯邦法律的不足。此外，一些通用的侵權法也可適用于涉及無人機的惡意行為，如侵犯隱私權等。然而，總體來看，美國在低空經濟領域的隱私保護規定仍呈現碎片化狀態，缺乏類似于歐盟《通用數據保護條例》那樣的統一規范。這種狀況不僅可能損害公眾對無人機技術的信任，也使得企業在跨州運營時面臨復雜的合規挑戰。

在數據安全方面，美國對無人機數據外泄風險高度警惕，特別是來自所謂“敵對國家”的無人機。近年來，聯邦政府已陸續發布行政禁令，禁止政府機構從“敵對國家”采購無人機。部分州也通過立法，禁止使用公共資金購買“敵對國家”生產的無人機。這些措施反映了美國對無人機數據主權的高度關注。然而，截至目前，美國尚未形成一套系統化的法律框架來約束無人機的數據安全管理。美國在隱私和數據治理方面的缺位與其強調市場自主的理念密切相關。然而，隨著社會對無人機隱私事件關注度的上升，以及國家層面對數據風險重視程度的提高，未來美國可能會制定聯邦層面的規則。這一趨勢不僅有助于提升公眾信任，也將為低空經濟的健康有序發展提供更加堅實的法律基礎。這也意味著美國需要在保障創新與維護公共利益之間找到新的平衡點，以應對不斷變化的技術和社會需求。

4.訴訟推動的監管完善與競爭治理

美國監管模式的一個突出特點是訴訟在規則形成中扮演重要角色。在美國，由于立法更新滯后，各利益相關方常常通過訴訟來解決糾紛。特別是在低空經濟領域，當聯邦與地方權限發生沖突或遇到法律空白時，訴訟成為解決問題的主要途徑。在涉及聯邦與地方權限沖突的案件中，當事人通常訴諸法院尋求解決方案；當涉及隱私等問題時，訴訟也成為主要的爭議解決機制。尤其值得注意的是，隨著低空經濟領域技術的快速發展，市場競爭環境發生了顯著變化，由此引發了大量的競爭、反壟斷及知識產權問題。在美國，這些問題大多通過訴訟來解決。以大疆與歐特爾之間的多起訴訟為例，相關案件涵蓋了專利侵權、商業秘密和市場監管等多個法律維度，許多爭議問題暴露出當前監管體系在制度設計上仍存在缺失與不足。該系列案件的判決結果，為今后類似糾紛的處理提供了重要的司法參考，亦為企業應對相關法律問題提供了實踐指導。

此外，訴訟除了直接解決具體糾紛外，還在推動相關法規的完善方面發揮了重要作用。《2018年聯邦航空管理局重新授權法》中的若干條款正是受到先前案例的啟發而制定的。授權執法部門反制“黑飛”無人機的相關規定也源于之前的案例。這反映出美國在低空經濟監管領域存在一個顯著特點：相關法律往往在糾紛焦點顯現之后才得以出臺。客觀來看，這種訴訟驅動型的監管模式使得監管者能夠更好地平衡各方利益，從而制定出更為有效的法規。然而，這種方式也可能導致監管缺乏穩定性和前瞻性，增加了企業的不確定性。企業可能面臨不斷變化的法律環境，這對其長期規劃和投資決策構成了挑戰。

綜上所述，美國在低空經濟領域的監管模式體現出聯邦政策指導性較弱、地方監管標準不一、制度建設總體上落后于實踐進程的特點。盡管這種模式在產業發展初期降低了監管門檻，激發了創新活力，但也帶來了法規碎片化和不確定性等問題。相比之下，歐盟采取了統一、穩定和創新導向的監管模式，兩者形成了鮮明對比。理解這兩種不同的監管模式及其各自的優勢和局限性，對于探索適合中國國情的低空經濟監管模式具有重要意義。

（三）歐美監管模式的比較

歐盟和美國在低空經濟監管模式上的顯著差異不僅反映了兩者在監管哲學上的不同取向，也受到各自制度環境的影響。通過對歐美低空經濟監管模式的比較分析，可以總結出三個關鍵差異。

1.立法方式：前置立法與后置調整

在低空經濟相關立法方面，歐盟采取了“自上而下、前置規制”的立法方式。早在無人機大規模商業化應用尚未普及之時，歐盟就通過歐洲委員會和歐洲航空安全局制定了詳盡的法規體系，為產業發展設定了清晰的規則框架。這種前置立法確保了各利益相關方在創新探索時有明確的邊

界和標準，降低了試錯成本。

美國更傾向于“先發展、后規范”的做法。美國的無人機規則往往是在產業應用已經廣泛推廣甚至出現具體問題和法律訴訟之后才逐步完善。例如，美國的 Part107 直到技術成熟多年后才正式出臺，而關于超視距飛行的規定至今仍未完全明確。這種后置調整盡管在產業初期提供了較大的自由度，但當問題暴露時，監管機構往往難以迅速作出反應，從而影響了政策的有效性和及時性。歐盟由歐洲航空安全局統一制定并監督，確保各成員國執法標準一致；在美國，聯邦與州級立法權的分散導致了規則的多樣性及潛在的沖突。此類問題通常需要借助司法程序來明確和解決。因此，歐盟模式具有更高的穩定性和明確性，美國模式則表現出靈活性與滯后性并存的特點。簡而言之，歐盟是“立法先行，嚴控風險”，而美國則是“寬松試驗，問題倒逼”。

2.監管重點：綜合治理與安全優先

歐盟將無人機監管視為一個綜合治理課題，涵蓋安全、隱私保護、數據主權與安全、競爭等方面。在安全方面，歐盟建立了嚴格的分類和認證制度，以確保無人機運行與其風險水平相匹配；在隱私保護方面，歐盟通過《通用數據保護條例》等一般法規和歐洲航空安全局發布的系列指南，將數據保護納入日常監管；在數據主權與安全方面，歐盟的法律規定，數據必須在歐盟境內處理，并限制數據自由流動，以保護隱私；在競爭方面，歐盟通過統一市場規則降低進入壁壘，鼓勵各國企業公平競爭，對于可能的反競爭行為，歐盟有明確的統一規則，采取事先預防為主、事后矯正為輔的策略。

相反，美國的監管重點明顯偏向于安全。聯邦航空管理局投人大量精力制定空域規則、飛行許可和技術標準，但對隱私保護幾乎未加介入，將其視為非本職事務而留白。在涉及隱私保護的問題上，美國更多依賴各州立法和訴訟驅動的事后調整。不同的制度安排產生的差異性結果是：歐盟公民在無人機使用過程中享有相對完善的隱私權利保護；在美國，由于相關監管體系尚不健全，公眾往往對隱私風險表現出更高的擔憂。在數據主權與安全方面，美國更多地從國家安全角度出發采取行政禁令，但缺乏系統性的數據法規。在競爭方面，美國沒有采用類似的事前預防策略，而是更為強調事后矯正，只有當壟斷或不正當競爭問題出現時，反壟斷機構或法院才會介入。

對比來看，歐盟的監管重點更加多元化和均衡，體現了“安全與創新、隱私、安全共舉”的理念，而美國則是“安全優先，其他方面逐步跟上”，在隱私等社會價值方面顯得滯后。

3.歐美在政策態度上的差異及其對低空經濟發展的影響（1）歐盟：審慎監管下的積極鼓勵

歐盟通過嚴密的規則體系來控制風險，同時積極投入資源支持試點和技術研發，在規則框架內盡可能為新技術、新模式提供發展空間。例如，歐盟允許成員國基于統一規則發放特許豁免，開展城市無人機配送和空中出租車試驗，并計劃到2030年在多個城市實現常規運營。這些舉措釋放了明確的鼓勵創新信號。歐盟官員多次重申，避免因監管過度而阻礙無人機產業的創新發展，并指出將依托《適航手冊》等軟性規制工具，根據技術演進動態調整現行限制性規定。

（2）美國：市場驅動下的被動審慎

在低空經濟發展的早期，美國盡量讓市場自由發展。當低空經濟規模擴大后，政策逐漸趨于謹慎，并經常以安全或安保為由暫緩某些創新的落地。例如，亞馬遜早在2013年就提出了無人機送貨計劃，但由于監管審批緩慢，一直未能大范圍推行，反而在英國等國家率先試點。此外，聯邦航空管理局至今尚未全面放開城市空域的無人機商業運營，多數新創項目只能在試點或豁免下小規模運行。這表明美國監管者對低空新業態采取了觀望和個案評估的態度，短期內更傾向于穩定發展而非大膽創新。這是因為美國監管機構肩負的法律責任使其傾向于保守。相反，歐盟憑借其統一的政治意志與廣泛的公眾共識，推動監管機構在可控范圍內承擔適度風險，從而在新興技術的發展與規制中掌握先發優勢。

（3）對產業發展速度和格局的影響

歐美在監管政策導向上的差異對低空經濟的產業發展速度和格局產生了顯著影響。截至2025年，歐盟已出現多起無人機配送商業服務和空中出租車演示。相比之下，美國的低空經濟實踐雖然起步較早，但相關項目因受制于法規仍進展緩慢。這似乎印證了Portuese[17]的觀點：歐盟統一并以創新為導向的監管模式推動了無人機市場的活躍和競爭，而美國監管體系中存在的持續分歧與碎片化傾向則增加了產業發展的不確定性和障礙。

歐美低空經濟監管模式對比如表1所示。歐盟模式表現為統一、全面、前瞻、鼓勵，通過嚴密監管贏得安全和公眾信任，但規則嚴明也意味著企業必須投人較高的合規成本。從長期看，這種模式能夠更好地促進產業的有序創新。美國模式則表現為分散、局部、滯后、謹慎，給予創新更大的初始自由度，但缺乏統一規則導致后期協調困難、公眾顧慮增加。盡管這種模式初期能更快地推動技術創新和應用普及，但可能在某些方面延誤了新技術的大規模應用。

表1歐美低空經濟監管模式對比

注：表格內容由作者整理。

四、構建中國低空經濟協同治理路徑的政策建議

當前，中國正積極推進低空空域管理改革，并加快推動通用航空、無人機等相關產業的發展。在此過程中，所面臨的一系列制度性、法律性和協調性問題，與歐美國家在低空經濟發展中遇到的問題具有高度相似性。因此，有必要在充分吸收國際經驗的基礎上，結合中國國情，在制度設計、法律法規、監管協調、數據治理和產業發展等方面提出系統性的政策建議。

（一）完善制度設計，明確職責分工

中國應建立一個統籌高效、權責明晰的低空經濟治理體制，以有效解決當前存在的多頭管理、協調不暢等問題。建議由國務院層面牽頭制定全國低空經濟發展戰略規劃，明確各部門職能分工及協同機制。其一，在國家層面，應考慮設立跨部門的低空經濟協調機構，統籌推進空域改革、產業發展和安全監管等核心任務。2024年，國家發展和改革委員會成立低空經濟發展處是一個積極的開端，但該機構仍需被賦予更高的權威性，以協調軍方空管、民航、工業和信息化、公安等相關部門之間的行動。其二，在地方層面，應統一明確省市一級的低空經濟牽頭管理部門，避免目前不同地區分別由發展和改革委員會、公安或科技局主導所帶來的管理混亂。在這一過程中，可借鑒歐洲航空安全局的做法，構建“中央制定規則、地方具體執行”的垂直管理體系，同時允許地方在中央框架下開展先行先試。通過建立健全軍地聯合協調機制，加快推進低空空域分類管理改革，科學制定各類空域的準入條件和使用規則。其三，應進一步健全軍民航空域協同管理機制，在確保國家安全和空防安全的前提下，釋放更多低空空域資源用于民用經濟活動。最終目標是形成“全國一盤棋”的低空治理體系，實現各地區政策統一、標準一致、信息互通，防止各自為政和資源配置效率低下。其四，應建立低空經濟發展評估與督導機制，對各地區改革進展和安全績效進行動態監測與考核，確保制度設計的有效落實。

（二）健全法律法規，填補監管空白

針對當前低空經濟法律體系尚不完善的問題，中國應加快專門立法和技術標準的制定進程，為產業發展提供堅實的法律基礎和制度保障。其一，應考慮制定《低空經濟促進法》或《低空飛行器管理條例》等上位法，全面規范無人機及載人低空飛行器的生產、運行、空域使用、監測管理和責任認定等關鍵環節，明確各方主體的權利義務關系。在立法結構上，可借鑒歐盟《無人機操作規則》（EU2019/947）的經驗，依據風險等級對無人機飛行活動進行分類管理，并設定相應的許可或報告制度。與此同時，應通過立法形式將簡化審批、“一站式服務”等改革措施制度化，從根本上破除現有繁瑣的飛行計劃申報與審批流程。其二，應加快出臺相關技術標準和產業規范。具體而言，應盡快制定低空空域劃設標準、無人機識別與追蹤標準、地空通信協議標準等國家標準，解決當前低空運營技術規范缺失的問題。在此過程中，應鼓勵科研機構、龍頭企業積極參與標準研制工作，推動國產設備、系統的技術指標納入標準體系，提升中國在國際標準制定中的話語權。其三，應明確法律責任體系和保險機制。加快完善無人機事故責任認定規則，探索將無人機納人強制第三者責任保險范圍，提高事故賠付能力，完善風險分擔機制，增強公眾信心。其四，應梳理、修訂或解釋現行法律中涉及無人機的相關條款，如《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國民法典》，明確無人機侵權、公共安全危害及空域物權糾紛等法律依據，構建系統完備的低空經濟法律體系。鑒于該領域發展迅速、問題難以預見，貿然立法可能抑制創新。對此，應采取審慎態度，借鑒美國經驗，通過典型案件和司法實踐推動立法完善，實現法律體系的動態演進與制度適應性。

（三）加強監管協調，強化執法能力

為確保低空經濟的健康有序發展，除了完善的制度和法規外，還需建立高效的監管執行機制。其一，建立低空飛行動態監測平臺。整合空管、公安和通信等部門的數據資源，實現對無人機飛行活動的實時監控與風險預警。一旦發現違規飛行或空域入侵行為，相關部門能夠迅速聯動處置，提高應急響應效率。其二，推進“一窗式”審批和信息服務。借鑒歐盟U-space服務中的數字授權功能，開發全國統一的低空飛行計劃申報和空域查詢系統，使運營者可以在線提交申請，并實時獲取批復或反饋，從而大幅提高合法飛行審批效率。其三，加強執法隊伍和手段建設。培養專業的低空巡查執法隊伍，并配備必要的無人機管制設備，以及時干預非法飛行行為。應依法賦予公安機關在特定情況下干擾、捕獲違規無人機的權力，以維護公共安全。其四，完善處罰機制。對違規飛行、非法改裝等違法行為設定嚴厲的處罰措施，提升法律震懾力。各地區應建立低空飛行事故調查機制，就事故原因及責任進行權威認定并公開發布，提高執法透明度和公眾信任度。其五，推動多方協同共治。積極發揮行業協會的自律作用，制定行業行為準則；鼓勵公眾舉報違法飛行行為；加強宣傳教育，提高消費者的安全意識和守法意識。利用最新技術如AI視頻分析、電子圍欄等，對重點區域實行智能監管，擴大覆蓋面，提高監管效率。

（四）注重數據治理，推進隱私保護

在發展低空經濟的同時，必須同步加強數據治理和隱私保護，避免因忽視公眾權益而引發阻力。其一，明確無人機收集數據的屬性和歸屬。對于無人機航拍影像、測繪數據，默認由數據采集主體所有，但涉及公共安全或重要敏感地理信息的數據，應上報或接入政府相關平臺統一管理。建立數據分類分級制度，明確哪些低空數據屬于重要數據或核心數據，并遵守《中華人民共和國數據安全法》的管理要求。其二，落實個人信息保護的法律規定。無人機運營者如果獲取人臉、車牌等可識別個人的信息，必須遵守《中華人民共和國個人信息保護法》，履行告知同意等義務，防止濫用。借鑒歐盟《通用數據保護條例》經驗，制定無人機數據處理指南，要求運營企業遵循最小化原則，僅采集達成任務所需的數據，并采取技術措施模糊不相關人員影像。對于公共安全部門使用無人機的行為，應完善監督機制，防止侵犯公民隱私。其三，確保數據主權和安全可控。所有在華運營的無人機都應符合網絡安全和數據本地存儲要求，特別是涉及測繪和地理信息的無人機數據需存儲在境內服務器，并在嚴格評估后方可對外提供。建立無人機及其數據產品的安全審查制度，如采購國外無人機設備需經過網絡安全審查認證，確保不存在數據后門或網絡風險。大力支持國產無人機數據鏈路和通信系統的研發，減少對海外衛星或通信網絡的依賴，從根本上提高數據主權掌控力。其四，加強公眾參與和信任建設。推動企業在無人機上安裝識別燈或廣播模塊，使公眾能夠識別無人機的身份和所屬，提高透明度。建立公開的飛行活動查詢平臺，讓公眾了解本地區的合法飛行動態，緩解因信息不對稱導致的安全和隱私焦慮。通過上述措施，將數據治理和隱私保護嵌入低空經濟發展的全過程，力求做到“發展與安全并重”。

（五）促進產業發展，深化國際合作

在加強監管的同時，中國應積極借鑒歐盟在審慎監管基礎上鼓勵創新的發展理念，采取系統性政策措施，推動低空經濟領域新業態、新模式的培育與壯大。其一，應加大對低空經濟關鍵核心技術的研發支持力度。重點支持飛控芯片、導航定位系統、避碰感知技術等領域的科技創新，構建產學研協同平臺，集中力量突破技術瓶頸，提升自主可控能力。其二，應鼓勵地方政府因地制宜地建設低空經濟產業園區和示范試點城市，打造具有區域特色的產業集群，扶持一批具備國際競爭力的龍頭企業和獨角獸企業，形成集聚效應和生態優勢。其三，在應用場景拓展方面，政府應發揮“首位用戶”作用，優先采購無人機服務用于交通巡檢、環境監測和應急救援等公共管理和服務領域，從而帶動市場需求增長，推動商業模式逐步成熟。與此同時，在金融政策層面，應探索設立專項保險補貼機制，優化融資便利措施，以降低無人機運營企業的風險水平和運營成本，增強其市場活力和發展可持續性。其四，中國應積極參與全球低空經濟規則制定，充分利用自身龐大的市場規模和技術應用優勢，在國際民航組織及其他多邊合作框架下主動提出中國方案。此外，還應加強與歐盟、美國等主要經濟體在政策協調、法規對接和技術標準互認方面的交流合作，共同提升全球低空安全治理的能力與水平。

五、結語

作為新興產業，低空經濟正在引領航空領域的又一次深刻變革。然而，在其發展過程中，監管體系尚不完善，存在一系列制度性和協調性問題，這些問題可能成為低空經濟進一步發展的障礙。在這一背景下，借鑒其他國家的監管經驗顯得尤為必要。

在實踐中，歐盟和美國在低空經濟監管方面采取了兩種截然不同的模式。歐盟以統一立法和主動監管為核心，構建了一個兼顧安全、隱私保護和市場創新的綜合治理框架。該模式通過前瞻性的規則設計，為產業發展提供了穩定、透明和可預期的制度環境，體現了“強監管、促創新”的治理理念。相比之下，美國則在聯邦與州權責分立和司法推動的背景下，形成了以市場驅動為主、漸進調整為特征的監管路徑。該模式在初期賦予企業較大的創新空間，但也因立法滯后、規則碎片化而帶來一定的不確定性，甚至引發監管沖突。兩種模式各有成效，也各具挑戰。歐盟的統一監管體系有效保障了低空經濟在安全可控前提下的有序發展，其系統性治理經驗具有較強的可復制性；美國模式則在激發市場活力和技術創新方面展現出優勢，但其監管滯后性和制度不穩定性也可能制約產業的長期健康發展。

中國在推進低空經濟發展的過程中，應注重對國際經驗的甄別與吸收。中國應在制度設計中融合歐盟模式的統籌規劃優勢與美國模式的市場活力機制，既要通過堅實的監管體系守住安全底線，也要以包容審慎的態度鼓勵技術突破和商業模式創新。必須避免簡單照搬某一國家或地區現成模式的做法，而是立足中國國情，探索一條兼具安全性、開放性和創新性的中國特色低空經濟協同治理路徑。唯有如此，中國才能建立起一個既能釋放市場活力、又能實施有效監管、還能實現安全有序發展的低空經濟治理體系，從而實現低空空域資源的有效釋放與高質量發展，助力其成為未來經濟增長的新引擎。

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Regulatory Challenges， International Experiences，and China's Collaborative Governance Pathway for the Low-Altitude Economy

CHEN Yongwei

（Research Department，Journal of Comparative Studies，Beijing 1Ooo29，China）

Summary：Asaburgeoningstrategic industry，thelow-altitude economy（LAE）has evolvedfromanacademic conceptinto afocal pointof global economiccompetition.However，laggingregulationhas emergedasacriticalbotleneckhinderingits sustained development.This paper systematicall examines theconceptual evolution and current status ofLAE，dissects coreregulatorychalengesincludingaispacesafetyrisks，privacyviolations，datasovereigntyconcerns，andlegal gaps，and comparesthecharacteristicsandoutcomesofregulatory modelsintheEUandthe U.S.，namelytheEU’s“unified legislation + forward-looking governance”approach versus the U.S.'s“federal-state decentralization + litigation-driven\" framework.

The study traces LAE'sconceptualdevelopment through four stages：from itsorigin in general aviation （Oo9-2010）to itsexpansion into UAVapplications （2O10-2020），and further to itscurrent form asan integratedeconomic ecosystem incorporatingelectricvertical take-ofandlanding（eVTOL），urbanairmobility （UAM），anddigitalinfrastructure （post-2020）.Globall，LAEisstillinthecultivationphase，withaprojectedmarketsizeofCNY4trilionby209ata compound annual growth rate of 12%

Keyregulatorychallengesidentified include：rising risksof mid-aircollsionsandunauthorized flights（\"black flights\"）;privacyinfringementsfromunmannedaerialvehicle（UAV）surveilance，exemplifiedbycross-bordercases involvingpropertyrightsandgovernmentaloverrach;datasecuritythreats fromuncontrolleddata flows，particularlyin sensitiveareas;and fragmented legal frameworksandmulti-agencycoordination isues.Acomparative analysisreveals distinctregulatory philosophies.TheEU adoptsatop-down model with unified legislation （e.g.，Commision Implementing Regulation （EU）2019/947）andtheU-space air traffic management framework，prioritizing pre-emptiverisk management， privacy protectionundertheGeneral DataProtection Regulation，and innovationsupport hrough pilotprojets.Incontrast， theU.S.reliesonreactiverulemaking bytheFederalAviation Administration，with federal-stateconflictsoverregulatory authorityandgapsinprivacylaws，leading tolegaluncertainties.WhiletheEU modelensuresstabilityandscalability，the U.S.approach fosters initial innovation but struggles with delayed policy adaptation.

This paper proposes a hybrid regulatory framework that integrates EU-style systemic planning and U.S.-inspired marketflexibility.Recommendations include：establishingacrossdepartmentalcoordinationmechanismunderthe State Council to resolve multi-agency govermance issues; enactingspecializedlawsand technical standards toclarifyoperational rules;developing a dynamic monitoring platform and“one-stop” approval systems to enhance enforcement effciency; strengtheningdatalocalizationrequirementsandprivacysafeguardsinlinewiththePersonal InformationProtectionLaw; and promoting industrial clusters and international cooperation to drive technological breakthroughs.

KeyWords：low-altitudeeconomy;regulatorysystem;unmannedaerialvehicles;datasecurity;privacyprotection

（責任編輯：鄧菁）