巴塞爾協議框架的爭議與挑戰

巴塞爾協議作為全球銀行業監管的基石，經過30余年的發展，已由單一的規則發展為多方位、全覆蓋的監管體系。然而，該框架實施效果仍受資本質量、監管執行等關鍵因素的制約。我國《商業銀行資本管理辦法》在兼顧國內銀行實踐與國際準則接軌的過程中，須全面考量國際準則中可能存在的爭議及挑戰，在商業銀行風險管理與發展支持間尋求動態平衡。

回顧歷史，每一次金融危機的發生，都暴露出監管可能存在的盲區與制度韌性的短板，進而推動監管當局對于監管政策的反思和監管范式的迭代。經過30余年的發展，巴塞爾協議已由單一的規則發展為多方位、全覆蓋的監管體系，其復雜性及實施難度也在多輪的修訂中愈發顯現。作為全球金融監管的基準框架，巴塞爾協議在增強銀行體系韌性、維護金融系統穩定性方面功不可沒，但該目標的實現很大程度上仍受資本質量、監管執行等因素制約，也正因為此，業界對巴塞爾實施的爭議也從未間斷。我國《商業銀行資本管理辦法》（以下簡稱《資本新規》）在兼顧國內銀行實踐與國際準則接軌的過程中，須全面考量國際準則中可能存在的爭議及挑戰，在商業銀行風險管理與發展支持間尋求動態平衡。

商業銀行資本監管框架的形成與演進

1971年布雷頓森林體系瓦解后，國際貨幣體系的動蕩和不平衡促使各國開始加強金融監管合作，共同應對金融危機。巴塞爾委員會的成立，為國際銀行業構建更加有效和穩定的國際金融監管體系提供了一個可供討論的場所與談判合作的舞臺。

巴塞爾I：大國主導下的國際金融監管博弈

20世紀70年代的跨國銀行危機暴露了資本不足的問題，推動了以英美為代表的西方國家監管理念的轉變。為統一各國監管標準，同時消除不公平競爭，美聯儲于1983年向巴塞爾委員會提議統一國際銀行業最低資本充足率。該提議提出后遭到了日本、歐洲國家的強烈反對，有數據統計1986年日本銀行業平均資本充足率為 12.5% ，而法國以國有銀行為主導，資本補充主要依賴政府的注資。美國遂于1987年與英國形成雙邊協議約定 8% 的資本充足率紅線，并以市場準人限制為籌碼對日本進行施壓，最終撬動歐洲國家也加入談判，于1988年7月正式出臺了《巴塞爾I》。

1988年的《巴塞爾I》是大國博弈的結果，既緩解了美國國內銀行監管壓力，又通過風險權重設計（如OECD主權債零風險權重）平衡了歐洲國家利益，其 .8% 的最低資本充足率要求實際上是發達國家妥協得出的經驗值，埋下了監管套利與新興市場邊緣化的隱患。隨著20世紀90年代以金融衍生品為代表的表外金融創新業務的蓬勃發展，尚不成熟的外部監管措施日漸乏力，直接推動了巴塞爾Ⅱ的出臺。

巴塞爾ⅡI：信用風險管理向全面風險管理的轉變

《巴塞爾I》僅對信用風險提出了資本要求，2006年巴塞爾委員會出臺《巴塞爾Ⅱ》，確立“三大支柱”的監管框架，提出了以信用、市場和操作風險為基礎的風險計量框架，標志著巴塞爾委員會全面風險管理理念的建立。

與巴塞爾I相比，巴塞爾Ⅱ創新性地提出激勵相容的監管理念，鼓勵商業銀行積極推行更高要求的風險管理模型來提升自身的風險管理水平，但內部評級法間接降低了大型銀行的最低資本要求，進一步加劇了行業壟斷，“天而不能倒”現象固化，同時資本計量工具的復雜性也進一步催生了監管套利。此外，資本監管的順周期性加劇了信貸的波動，為次貸危機的爆發埋下了隱患。

巴塞爾Ⅲ（2010）：金發姑娘原則的挑戰

金發姑娘原則（GoldilocksPrinciple），在經濟學中被用來形容一種理想型的經濟狀態，強調在極端選擇之間尋找最優平衡點，從而達到“恰到好處”的狀態。在二十國集團（G20）主導的新型國際金融治理模式下，《巴塞爾Ⅲ（2010）》代表了從危機沖擊之后逐步步人經濟復蘇期的金融監管框架調整的階段性成果。面對多重監管目標的平衡時，金發姑娘原則貫穿巴塞爾Ⅲ的改革，需要在簡單性、風險敏感性和可比性尋找到最優解。

促進經濟復蘇與維持銀行安全

基于對2008年金融危機的反思，巴塞爾委員會認為全球銀行業的資本質量和數量不足以支撐銀行面臨的風險是導致本次危機的直接原因，因此提高“分子”（資本）的“量”與“質”是巴塞爾Ⅲ（2010）修訂的主要內容。然而，在資本監管框架下，銀行的信貸供給在一定程度上受制于銀行的資本水平要求，金融危機后，全球主要經濟體的經濟活動均有所減弱，一些國家采取了前所未有的政策舉措以支持經濟復蘇，而巴塞爾ⅢI（2010）對資本要求的趨嚴在短期內卻會帶來信貸增長的放緩，進而影響實體經濟的發展。因此，盡可能避免商業銀行資本要求過高而抑制其信貸供給與經濟增長，同時保證銀行資本充足率達標成為危機后巴塞爾委員會的又一重要改革方向。

風險敏感性與監管標準簡單化

巴塞爾III（2010）對于風險加權資產的計量仍沿用了巴塞Ⅱ的框架下激勵相容的機制，在監管當局的批準下仍可以使用更為準確的內部模型法衡量風險，以提高風險敏感性。然而，風險敏感性的提升必然帶來參數的增加和模型復雜性的提升，并在很大程度上影響了監管指標和標準的可比性。

一是復雜性的提高對風險管理帶來的挑戰。就監管指標而言，巴塞爾III在設計上比巴塞爾II更為復雜，而監管框架的過度復雜化不僅可能會削弱銀行董事會和高級管理層充分了解其銀行風險狀況的能力，導致公司治理的弱化，同時還意味著金融機構要投人專業的人力和IT資源就新的監管實施標準進行制度、系統的修訂和優化，導致商業銀行合規成本的上升和資源的占用。

二是可比性降低導致的監管不公平性。在危機后開展的多輪定量測算中，巴塞爾委員會和監管當局發現，相同的資產，根據不同銀行使用的內部模型計算出來的風險和資本要求相差很遠。換言之，在銀行對監管套利和追逐利潤的目標的推動下，風險敏感性的提升，伴隨著模型可比性的下降。阻礙監管當局有效評估銀行體系的韌性，同時加大銀行的套利空間。

標準一致性與自由裁量權

巴塞爾Ⅲ（2010）作為國際活躍銀行監管標準，是國際通用的準則，須由各國監管當局結合本國法律體系、銀行業特征及監管現狀，將協議文本轉化為國內的監管規則和實施辦法。由于各國的差異，巴塞爾委員會為各國監管當局保留了一定的自由裁量權。然而，部分國家可能出于保護本國銀行業或受行業游說影響，導致規則落地的不一致，影響巴塞爾協議試圖打造的國際公平競爭環境。

雖然監管規則一致性評估項目（RCAP）有助于縮小各國監管差異，但巴塞爾協議本身不僅要滿足全球國際活躍銀行在跨境業務競爭的公平性，還要兼顧非國際活躍銀行實施的可行性，確保各成員國可以在統一的監管框架與本土的差異化自由裁量權之間實現平衡。

巴塞爾Ⅲ終局爭議：全面性、及時性和一致性

2017年12月，巴塞爾委員會發布《巴塞爾Ⅲ：后危機改革的最終方案》（簡稱巴塞爾Ⅲ），對“分母”風險加權資產的計量方法進行了優化和完善。如今，金融危機已過去十余年，受新冠疫情、2023年銀行業動蕩及地緣政治的影響，金融市場的發展持續向巴塞爾Ⅲ提出新的挑戰。

從避免標準的“逐底競爭”到避免實施的“逐底競爭”

2008年金融危機前，部分國家為提升本國銀行業的競爭力，通過設置低資本緩沖等形成監管洼地。為促進國際銀行業達成相對公平的競爭環境，巴塞爾委員會設定了全球統一的資本監管最低要求、流動性指標等，壓縮各國自行降低監管標準的空間，防止各國在金融監管上陷人“逐底競爭（Racetothebottom）”。然而，在全球經濟不確定性增加時，即使是全球統一的最低標準，各國在資本定義、風險加權資產計量、過渡期安排等方面仍可能受自身及其他成員國影響，通過自由裁量權放松自身監管，這一挑戰從標準制定階段的“逐底競爭”已轉為落地實施階段的“逐底競爭”。以美國為例，考慮到巴塞爾Ⅲ的實施可能會削弱美國銀行的國際競爭力，2024年9月，美聯儲發布新提案，取消部分嚴于國際要求的“鍍金”標準，同時不僅在實施時間上大幅延后（正式實施時間為2025年1月1日，同時設置3年過渡期），且對于資產規模在1000億～2500億美元的銀行，維持更簡單的資本要求。延遲及放松實施標準的行為無疑對銀行業國際公平競爭環境產生了影響，甚至改變其他成員國的實施計劃，最終引發實施的“逐底競爭”。例如歐盟已推遲于2026年實施巴塞爾Ⅱ，英國則推遲至2027年，同時強調為“公平的競爭環境”將修訂后對銀行資本的影響控制在不高于 1% 。

從全球化背景下的國際標準到逆全球化背景下的各行其是

2008年的全球金融危機，是一次經濟全球化進程中的金融危機。巴塞爾協議作為統一的國際監管標準誕生于以英美為首、西方發達國家引領的全球化“黃金時代”，其有效性深度依賴各國的協調合作和統一執行。金融危機后，國際貿易和國際投資持續放緩，全球經濟的“逆全球化”在國際金融體系中呈現抬頭趨勢。英國脫歐、美國在國際組織頻頻“退群”以及地緣政治沖突，已成為當前跨境金融合作、金融監管中不可忽視的外部沖擊。

在逆全球化和多邊主義退潮的背景下，全球銀行業在巴塞爾資本協議框架下即使滿足資本充足率、流動性等監管指標的最低要求，也仍存在自身的脆弱性：其一，逆全球化使得成員國不同立場之間變得難以妥協，對抗而非談判將成為解決分歧的主要方式。各國名義上實施巴塞爾Ⅲ，但實際則通過自由裁量權、本土化規則及延長過渡期等方式“選擇性執行”。其二，受地緣政治干擾，原本旨在維護國際金融市場穩定的金融監管正在逐漸成為部分國家制裁、遏制甚至打擊對手的“經濟武器”，而相應的其他成員國也可能以維護國家利益之名各行其是，通過豁免部分規則實現監管的協調讓位。其三，巴塞爾資本協議作為全球化的產物，一直受西方發達國家主導，相關規則也更多向發達國家利益傾斜。21世紀以來，世界經濟格局在發達國家和新興市場間不斷重構和平衡，而這種趨勢也加劇了二者在國際跨境合作上的矛盾，進一步削弱國際監管機構的影響力。

從影子銀行的監管缺失到非銀行金融機構的風險關聯

對沖基金、私募基金等“影子銀行體系”的監管空白是2008年金融危機暴露出的另一個監管缺陷。危機前，影子銀行復雜的金融衍生品迅速擴張其規模，而傳統的資本充足率約束等監管手段難以對這些形式不同、業務種類各異的金融服務進行監管，導致風險通過影子銀行與傳統銀行的關聯傳導，引發更大規模的系統性風險。2018年，金融穩定理事會（FSB）用“非銀行金融機構（non-bankfinancialintermediary，簡稱NBFI）”替代“影子銀行”，將其定義為游離于傳統銀行體系之外的信用中介。銀行常見的NBFI交易對手包括投資基金、養老基金、保險公司及經紀商等，對NBFI的風險敞口既覆蓋傳統信貸工具，同時也涉及更復雜的金融工具，如衍生品與證券融資交易等。這些復雜工具可能引發交易對手信用風險和流動性風險，導致更加復雜的系統性風險。雖然目前對于金融衍生品的監管已經被逐步納入巴塞爾資本協議的框架體系，但非銀行金融機構經營活動在未來仍舊面臨缺乏有效的監管工具的問題。

國內商業銀行實施《資本新規》的挑戰

從1988年巴塞爾I的出臺到2017年巴塞爾Ⅱ最終修訂完成，商業銀行資本監管理念在全球銀行業風險管理中得到了廣泛的推廣和應用，各國監管當局對商業銀行的資本要求也日益規范和嚴格。我國根據巴塞爾委員會相繼發布的四版巴塞爾資本協議，于1994年首次將巴塞爾資本協議的資本監管理念引入國內商業銀行的監管實踐。2024年1月1日起正式施行的《資本新規》將深刻重塑國內商業銀行的業務經營結構和風險管理架構，既帶來商業銀行合規轉型的壓力，也為國內銀行高質量發展帶來機遇。

跟隨標準還是加大自由裁量權

從過往國內實施巴塞爾協議標準的進度來看，我國資本監管的要求標準要高于巴塞爾ⅢI，但也給銀行業特別是中小商業銀行帶來了更高的合規成本和很大的融資壓力。相較巴塞爾Ⅲ，《資本新規》按照銀行的資產和跨境業務規模將商業銀行劃分為三檔，這種差異化監管的安排更具針對性、廣泛性和有效性。然而以《巴塞爾Ⅲ》為范本的《資本新規》仍有范圍廣、內容多、規則復雜的特點，國內商業銀行，特別是中小銀行在全面、及時、準確實施《資本新規》上仍面臨一定挑戰。

因此，監管機構須在保持資本計量方法可比性的前提下，針對不同類型銀行實施更大程度的差異化監管：對系統重要性銀行嚴格對標國際標準，而對中小銀行則可在風險權重設定、過渡期安排等方面進一步加大自由裁量空間，這一平衡過程本質上也是中國銀行業從“規?！毕颉百|量”轉型的必經之路。

如何在逆全球化背景下在國際金融治理中發揮更大的話語權

金融危機前，新興市場的成員國在國際規則的制定環節鮮有實質性參與，缺乏真正的話語權。危機后，隨著新興市場經濟主體在全球經濟治理的參與度不斷提升，其提升話語權的訴求日益凸顯，并逐漸從規則的被動接受者轉變為規則制定的重要參與者。中國作為世界第二大經濟體和最大的發展中國家，應通過以下路徑在巴塞爾框架下增強話語權，并推動國際金融治理體系向更加公平、包容的方向發展。

第一，發揮自身優勢，引領監管發展。《資本新規》在滿足巴塞爾監管框架最低要求基礎上，構建了國內差異化的資本監管體系，契合國內銀行業的差異化發展需求，得到了市場的積極回應。中國針對中小銀行制定的差異化監管要求，具有一定的市場示范作用，可發揮自身的優勢，代表新興市場國家引領監管趨勢。

第二，積極轉變角色，共同構建新興市場聯盟。逆全球化背景下，美英歐等發達經濟體在國際金融規則制定中的分歧不斷加深，而新興市場在金融穩定、包容性發展和數字化轉型等方面的實踐優勢，為國際規則的優化提供了新的可能性。中國與其他新興市場經濟體應進一步發揮“聚合力”，在國際金融監管領域占有更多的話語權。例如在氣候風險、加密資產等新興業務規則制定中加強國際標準制定的參與程度。

巴塞爾資本協議作為全球銀行業監管的標桿性文件，其監管框架隨著歷次危機暴露出的問題和金融市場業務的創新而不斷與時俱進。巴塞爾Ⅲ作為危機后全球金融監管的集大成者，雖已成為國際銀行業公認的監管準則，卻仍無法保證在未來面對新的金融創新活動及金融風險時依然行之有效。同時，在經濟、技術、政治與金融市場等多重因素的共同驅動下，以氣候風險、加密資產為代表的新興業態監管必然對現有監管框架的適用性提出新的挑戰。從這個意義上看，危機下誕生的巴塞爾Ⅱ“終局”也并非國際金融監管改革的終點，每一次危機后的教訓、每一輪創新后的挑戰，都呼呼著更具前瞻性、包容性和靈活性的監管體系，國際金融監管規則的改革依然任重而道遠。

（巴曙松為北京大學匯豐商學院金融學特聘教授、香港大學經管學院金融學教授，劉曉依供職于上海浦東發展銀行天津分行。責任編輯/王茅）