建設全國統一數據市場的多維突破路徑

數據要素交易是構建全國統一數據市場的核心驅動力，建設全國統一數據市場對于促進數據要素的跨域協同與價值釋放、打通制約要素自由流通堵點、實現數據市場化配置具有關鍵性作用，要從供給側、需求側，以及借助系統性制度設計，破解數據要素市場化配置的深層矛盾。

當前，數字經濟正在重塑全球競爭格局，其中數據要素已經從技術性資源躍升為國家戰略性資源，成為驅動科技創新、經濟轉型和治理能力現代化的核心引擎。建設全國統一數據市場對于促進數據要素的跨域協同與價值釋放、打通制約要素自由流通堵點、實現數據市場化配置具有關鍵性作用。然而，在現階段我國仍存在公共數據的流通困難、數據要素供需矛盾及數據要素交易機制不暢通等現象，如何高質量建設全國統一數據市場成為亟待研究的重要問題。

優先整合公共數據，構建全國一體化共享體系

公共數據是指國家機關、公共事務管理機構等在依法履職或提供公共服務過程中收集產生的數據，具有覆蓋廣、權威性高、關聯性強等特征，在國家治理、經濟增長等各個領域扮演著核心引擎角色。近年來，國家高度重視公共數據的共享工作，2017年5月，國務院辦公廳印發《政務信息系統整合共享實施方案》，一方面要求國務院各部門實現政務信息系統接入國家數據共享交換平臺，另一方面要求各地區推進政務信息系統的整合共享工作。2018年7月，國務院印發《關于加快推進全國一體化在線政府服務平臺建設的指導意見》，推進全國一體化在線政務服務平臺的建設。截至2024年，已有28個省級政府及205個市級政府上線了政府公共數據開放平臺，內容包括但不限于人□統計數據、地理空間數據、政府統計數據、政策文件、法律法規等。

雖然各級政府已逐步構建公共數據共享系統，但仍然存在著公共數據流通機制不完善的問題。一方面，各地區之間公共數據的跨域流通機制不完善。公共數據的跨域共享對于提高市場透明度、降低信息不對稱具有重要意義，但由于技術水平的限制，公共數據難以突破空間和時間的限制，同時各地區出于發展自身數字經濟領域的需要，不愿外泄本地區的核心數據，公共數據的跨域流通存在體制壁壘。另一方面，市縣級部門需要向上級遞交數據，但國家層面及省級層面的數據平臺并未對市縣級部門開放接口，基層部門想要獲取數據，在某些情況下需要通過手動拷貝的方式，造成數據縱向流動困難。

要想暢通公共數據流通機制，需要繼續構建和完善全國一體化公共數據共享體系。一是要提升技術水平，暢通公共數據共享。各地區要加強數字基礎設施的建設，提升數字技術應用水平，打破各地區之間公共數據共享的空間限制。二是要構建收益分配機制。要想激發各地區公共數據共享的動力，需要在滿足合法性的基礎上，從部分地區開始，逐步探索公共數據共享參與主體利益共享、成本共擔的機制。在此基礎上，以點帶面，逐步擴大參與主體的數量。三是構建公共數據分級保護體系。一方面，各市縣要構建和完善自身的公共數據開放平臺，從而能夠支持公共數據的跨層級調用；另一方面，中央及省級部門對不同主體和終端實施差異化訪問控制，在保證數據安全的基礎上，確保市縣層級能夠使用中央及省級的相應數據。

破除多元主體數據壁壘，構建協同分享交易機制

建設全國統一數據市場，需要在供給端提高多元主體的數據分享意愿。當前，除政府之外，企業和個人所產生的數據在數據要素交易市場中的交易比重越來越高，根據2023數據交易報告顯示，金融行業的數據交易規模約為 30% ，互聯網行業數據交易市場規模占比為24% ，個人數據交易多為場外交易，交易規模也在不斷提高。

不同主體、不同領域之間存在壁壘，不愿分享數據是我國建設全國統一數據市場的問題之一。在個人層面，隨著個人數據價值不斷顯現，非法交易事件時有發生，個人信息如用戶手機號、用戶身份信息等的泄露會對用戶個人造成損失，從而降低個人分享數據的意愿。出現隱私安全問題的主要原因在于，集中大量數據的數據交易所，其加密技術水平和安全措施存在不完善的地方。在企業層面，企業在收集數據的過程中具有排他性，例如同一行業有不同企業，該行業中不同企業用戶的數據由不同企業在排他性基礎上收集完成，這些企業在擁有數據后，出于自身發展和行業競爭的考慮，不愿意分享數據。政府層面，一方面，由于技術層面的限制，對于數據的隱私保護不足，同時數據要素向各個行業分享會出現難以管制的現象，因此，政府更傾向于封閉數據來規避風險；另一方面，政府分享數據存在專門的監督機構和追責機制缺位的現象，導致政府缺乏共享數據的內在動力。

要想提高數據要素供給側的供給意愿，一是強化數據基礎設施的技術支撐體系，構建多層級數據安全防護體系，從技術層面保障數據共享的安全性，提高個人和政府分享數據的意愿。二是要進行數據要素市場化制度架構。在法律規制層面，應建立包含《數據安全法》《個人信息保護法》實施細則的隱私保護法律框架。針對政府數據開放，須建立“負面清單+動態調整”的公共數據開放制度，將數據共享納入政府部門考核范疇。三是要完善數據分享的經濟激勵機制。一方面，建立稅收優惠和補貼政策，對供給數據量天質優的企業進行激勵，通過直接的方式激勵企業分享數據。另一方面，完善數據交易收益分配政策，數據使用者利用數據獲得大量收益時可以對數據供給者提供一定補償，通過間接方式激勵企業分享數據。

突破技術瓶頸與標準藩籬，釋放數據要素價值

建設全國統一數據市場的目的之一，是充分釋放數據要素的價值，驅動經濟的高質量發展，這對需求側充分使用和調動數據要素提出了更高的要求。然而，有數據“用不了”“用不好”的難題制約了數據要素市場的發展。有數據“用不了”的原因在于，挖掘數據要素技術和挖掘數據價值思維的缺失，導致數據要素的使用方本身并不具備自主挖掘數據價值的能力和手段。與此同時，數據要素需求側的技術方面也存在著信息不對稱的現象，企業所需技術與技術供給方技術難以匹配，技術的不流動導致無法進一步激發數據要素的需求和技術的進步。另外，當前數據要素采集和處理的標準并不統一，數據的存儲格式、質量標準、處理要求等各方面均不統一，大大提高了數據使用方的使用難度，結合挖掘數據要素技術能力的缺失，導致數據本身仍停留在要素層面，數據價值挖掘停留在淺層統計階段，難以轉化為資源、資產等，無法釋放數據要素的實際價值。

提高需求側使用數據要素的能力，充分釋放數據要素的價值，需要從技術的升級、技術的流通、數據要素市場制度體系建設三方面入手。第一，通過系統性技術升級破解數據要素應用難題。技術的升級不僅來自市場導向，也離不開政府的引導和支持。因此，政府要引導研究機構在充分了解企業與市場需求的基礎上，研究能夠服務實際需求的技術，實現研究成果的轉化。第二，提高技術要素配置效率。保護技術供給方的知識產權，防止侵權行為的發生是激勵技術供給的基礎。要充分發揮信息媒介傳遞信息的作用，消除數據要素使用技術自由交易信息不對稱的矛盾。要建立健全技術交易服務平臺，提高數據要素使用技術交易和推廣的效率，充分發揮技術價值。第三，加強數據要素市場制度體系建設。要重點解決數據要素供給側質量良莠不齊的問題，在數據的采集、存儲、管理等各個環節建立統一的標準，統一數據市場供給側的技術支撐，提高數據的供給質量，確保數據的可用性、流通性和共享性。

健全制度保障體系，規范數據要素市場秩序

數據要素交易是構建全國統一數據市場的核心驅動力。當前，數據要素的交易面臨諸多阻礙，主要集中于權屬劃分、定價機制、交易流程與監管能力。第一，數據要素的權屬劃分問題成為制約市場發展的首要難題。現行法律對數據所有權、使用權及收益權的界定尚未形成統一標準，尤其是多方協作生成數據的權屬邊界不清，導致交易合法性存疑。這種現象不僅容易引發交易糾紛，更抑制了市場主體的參與積極性。第二，定價標準的缺位嚴重降低了數據要素的配置效率。當前數據要素主流的定價方法主要是成本法、收益法和市場法，但不同的定價方法之間難以融合，數據要素價值的評估缺乏普適性模型，這導致同類數據產品價格波動顯著，反而滋生黑市和灰色交易。第三，交易流程的碎片化制約了數據要素全國性流通。當前場內交易平臺與場外協議并存，但準入條件、合規要求和技術標準不統一，形成“規則孤島”，這種分散化的交易體系不僅降低資源配置效率，也阻礙了數據要素和傳統產業的深度融合創新。第四，政府監管能力的滯后性加劇了市場風險。傳統的屬地監管模式已經難以應對數據跨域流動特性，部門權責交叉導致監管真空與監管重復并存，技術手段更新滯后更加劇了這個問題。

健全數據要素交易制度的保障體系，是構建全國統一數據市場的重要一環。市場秩序的規范化需要系統性制度設計，以破解數據要素市場化配置的深層矛盾。在權屬制度層面，應加快立法明確數據“三權分置”運行機制，細化數據持有權、加工使用權與產品經營權的邊界，同步推動全國統一登記平臺建設，通過區塊鏈存證實現權屬變動全程可溯。定價機制改革須建立動態評估模型，融合數據質量、應用潛力與市場供需指標，培育專業化數商提供第三方估值服務，并探索公共數據政府指導價與市場自主定價的雙軌制。交易流程優化須制定全國性技術互認標準，推動隱私計算、數據沙箱等可信技術規模化應用，構建“一平臺多節點”交易體系，實現數據產品發布、撮合與交割全流程標準化。監管能力提升則須建立中央與地方聯動的動態分級體系，按數據敏感度實施差異化管理，強化AI監測、風險預警等智能工具部署，并完善跨部門數據共享與聯合執法機制。