加快培育統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，數(shù)據(jù)要素作為新型生產(chǎn)要素，其跨地域跨行業(yè)的流通與共享已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵動力。加快建設(shè)全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場，不僅是釋放我國超大規(guī)模市場潛能、做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建新發(fā)展格局、提升國家競爭力的基礎(chǔ)性舉措。

統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場建設(shè)的必要性

一是順應(yīng)數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)和流通規(guī)律的客觀要求。數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素?fù)碛行畔傩裕蓮?fù)制且不會被消耗，在大范圍的可信流通中才能持續(xù)產(chǎn)生價值，為技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級注入源源不斷的動力。有別于傳統(tǒng)商品交易，數(shù)據(jù)交易各方往往面臨信息不對稱和信任困境。在缺乏健全信用機(jī)制和權(quán)益保障的情況下，市場主體自然不愿輕易共享數(shù)據(jù)。構(gòu)建全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場，通過制度協(xié)調(diào)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)打破行業(yè)與區(qū)域壁壘，將異質(zhì)性的數(shù)據(jù)資源在更廣闊場景下融通應(yīng)用，能夠激發(fā)出遠(yuǎn)超各自孤島價值的創(chuàng)新增量。隨著數(shù)據(jù)要素流通規(guī)模擴(kuò)天，其正反饋效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)將進(jìn)一步顯現(xiàn)：參與主體越多、數(shù)據(jù)匯聚越豐富，智能決策優(yōu)化和新產(chǎn)品新服務(wù)迭代的速度就越快，數(shù)據(jù)對實體經(jīng)濟(jì)的賦能作用也就越強(qiáng)。因此，只有在統(tǒng)一且可信的數(shù)據(jù)市場環(huán)境中，數(shù)據(jù)的規(guī)模效應(yīng)、反饋機(jī)制與交叉應(yīng)用潛力才能持續(xù)釋放，從而真正構(gòu)建以數(shù)據(jù)驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)體系升級路徑。

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，數(shù)據(jù)要素作為新型生產(chǎn)要素，其跨地域跨行業(yè)的流通與共享已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵動力。近年來黨中央高度重視構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出“培育全國一體化技術(shù)和數(shù)據(jù)市場”。2025年初印發(fā)的《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》（以下簡稱《指引》）也把完善統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則作為重要任務(wù)。加快建設(shè)全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場，不僅是釋放我國超天規(guī)模市場潛能、做強(qiáng)做優(yōu)做天數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建新發(fā)展格局、提升國家競爭力的基礎(chǔ)性舉措。

二是壯大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、充分釋放數(shù)據(jù)要素價值的必然選擇。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場能夠暢通數(shù)據(jù)供需對接渠道，為公共數(shù)據(jù)與商業(yè)數(shù)據(jù)的交換利用提供規(guī)范、安全的平臺，從而催生出層出不窮的新業(yè)態(tài)、新模式。同時，通過全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則，有助于治理數(shù)據(jù)流通中的隱私泄露、商業(yè)秘密濫用等負(fù)外部性，為數(shù)據(jù)要素市場筑牢信用和法基礎(chǔ)，從而有效降低交易風(fēng)險和成本。放眼國際，主要經(jīng)濟(jì)體正積極制定數(shù)據(jù)戰(zhàn)略并參與數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的博弈。在此形勢下，我國加快培育全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場，將海量數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。一個統(tǒng)一開放的數(shù)據(jù)要素市場還將發(fā)揮我國超大規(guī)模市場的引力作用，吸引全球數(shù)據(jù)等要素資源匯聚，助力我國在國際數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭中贏得主動權(quán)。

三是暢通國內(nèi)大循環(huán)、構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略需要。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場能夠在全國范圍內(nèi)形成規(guī)模宏大的數(shù)據(jù)交易生態(tài)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素配置的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，避免各地各自為政和低效重復(fù)建設(shè)，從而顯著提升數(shù)據(jù)資源配置效率和全要素生產(chǎn)率。尤其是在當(dāng)前國內(nèi)市場需求潛力巨天但區(qū)域發(fā)展不均衡的背景下，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場可以引導(dǎo)東、中、西部地區(qū)的數(shù)據(jù)要素高效對接，促進(jìn)區(qū)域間優(yōu)勢互補(bǔ)與協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，一個開放統(tǒng)一的中國數(shù)據(jù)要素市場還將提升我國在國際數(shù)據(jù)價值鏈中的地位，并以龐大的國內(nèi)市場吸引全球數(shù)據(jù)和技術(shù)要素融入我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)，為國內(nèi)國際“雙循環(huán)”提供強(qiáng)勁動力。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場建設(shè)的進(jìn)展與成效

近年來，我國在統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場建設(shè)方面取得了一系列進(jìn)展，制度框架推陳出新，市場規(guī)模日益壯大。

頂層設(shè)計不斷完善，制度框架加快構(gòu)建。我國數(shù)據(jù)要素市場培育在近年進(jìn)人快車道。黨中央、國務(wù)院于2022年底出臺“數(shù)據(jù)二十條”等政策文件，明確了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確權(quán)、流通交易、收益分配和安全治理的基本制度框架。2023年組建的國家數(shù)據(jù)局統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)要素市場培育，成立一年多來牽頭出臺了圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通、安全等二十余份政策文件。黨的二十天報告和二十屆三中全會進(jìn)一步把數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)提高到戰(zhàn)略高度。“四梁八柱”的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系加快搭建。

數(shù)據(jù)交易平臺建設(shè)初具規(guī)模，市場活力快速顯現(xiàn)。各地積極響應(yīng)國家號召，紛紛探索數(shù)據(jù)交易機(jī)制。目前北京、上海、深圳、廣州、貴陽等地已先后成立了數(shù)據(jù)交易所，上架交易的數(shù)據(jù)產(chǎn)品涵蓋金融、交通、醫(yī)療、工業(yè)等諸多領(lǐng)域。各交易所創(chuàng)新交易模式，如掛牌交易、競價交易、數(shù)據(jù)產(chǎn)品商店等，吸引越來越多企業(yè)參與數(shù)據(jù)交易。2024年全國數(shù)據(jù)市場交易規(guī)模預(yù)計超過1600億元，同比增長 30% 以上，其中場內(nèi)數(shù)據(jù)交易規(guī)模同比實現(xiàn)翻番。數(shù)據(jù)要素市場從無到有、由點到面迅速發(fā)展，取得了階段性的培育成效。

公共數(shù)據(jù)開放共享提速，創(chuàng)新應(yīng)用場景不斷拓展。政務(wù)數(shù)據(jù)作為重要的數(shù)據(jù)要素供給，在統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場建設(shè)中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。各級政府深人實施政務(wù)數(shù)據(jù)共享工程，推進(jìn)“一數(shù)一源”“一網(wǎng)通辦”，公共數(shù)據(jù)開放水平顯著提升。2024年10月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，部署公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營和開放利用的新機(jī)制。國家數(shù)據(jù)局牽頭建立了全國一體化公共數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一登記體系，并于2025年3月1日正式上線國家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺。據(jù)統(tǒng)計，國家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺上線首月內(nèi)已完成登記數(shù)據(jù)700項，匯聚數(shù)據(jù)量約239TB。政務(wù)數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融通應(yīng)用正不斷催生新模式新業(yè)態(tài)，數(shù)據(jù)要素對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的放大和賦能作用日益凸顯。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

盡管既往實踐取得了積極進(jìn)展，在構(gòu)建全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場過程中我們?nèi)皂毭鎸Χ鄠€方面的挑戰(zhàn)，這些潛在問題阻礙了數(shù)據(jù)要素的互聯(lián)互通。

一是數(shù)據(jù)要素市場仍呈碎片化，數(shù)據(jù)資源的配置效率有待提升。目前我國各地區(qū)數(shù)據(jù)交易平臺數(shù)量眾多，但平臺規(guī)模普遍較小、區(qū)域分割明顯，尚未實現(xiàn)真正意義上的全國統(tǒng)一聯(lián)通。鑒于數(shù)據(jù)天然具有非標(biāo)準(zhǔn)化和可復(fù)制的特殊屬性，不同行業(yè)、不同應(yīng)用場景對數(shù)據(jù)質(zhì)量、格式、粒度的要求千差萬別，數(shù)據(jù)難以像傳統(tǒng)生產(chǎn)要素一樣被直接標(biāo)準(zhǔn)化交易。數(shù)據(jù)交易模式也較為復(fù)雜，既有直接的數(shù)據(jù)包或應(yīng)用程式接口銷售，又有基于隱私計算和聯(lián)邦學(xué)習(xí)等新技術(shù)形成的“數(shù)據(jù)可用不可見”模式，導(dǎo)致統(tǒng)一的交易機(jī)制難以迅速普及。此外，數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價缺乏成熟的評估標(biāo)準(zhǔn)和方法體系，難以直接借鑒證券、期貨市場的定價機(jī)制，使得數(shù)據(jù)價值難以準(zhǔn)確體現(xiàn)，交易雙方面臨高的議價成本。這些問題導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源跨區(qū)域、跨行業(yè)的流通交易難度較大，從而可能加劇了數(shù)據(jù)資源錯配。

二是數(shù)據(jù)要素市場基礎(chǔ)制度建設(shè)有待繼續(xù)推進(jìn)。長期以來，數(shù)據(jù)資源大多在各領(lǐng)域各地區(qū)自行沉淀、封閉使用，數(shù)據(jù)權(quán)屬不清和確權(quán)登記缺位是突出問題。《指引》要求加快建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源登記規(guī)則，即是為解決數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定提供指引。同時，數(shù)據(jù)要素流通的標(biāo)準(zhǔn)體系亟待完善：各地數(shù)據(jù)交易所對于數(shù)據(jù)產(chǎn)品分類、質(zhì)量評估、定價機(jī)制和交易合同條款等各有規(guī)定，增加了數(shù)據(jù)跨平臺流通的難度。由于缺乏透明的流通渠道，非法的數(shù)據(jù)黑市和灰色交易滋生，參與各方權(quán)益難以保障，數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全亦無法控制。此外，數(shù)據(jù)要素收益分配機(jī)制尚未理順。無論是公共數(shù)據(jù)還是個人數(shù)據(jù)，如何在數(shù)據(jù)提供者、收集者、使用者之間合理共享收益，目前缺乏成熟模式，容易影響各方參與數(shù)據(jù)流通的積極性。以上種種因素疊加，使我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展面臨數(shù)據(jù)有效供給不足的挑戰(zhàn)。

三是跨區(qū)域監(jiān)管協(xié)同和安全保障有待加強(qiáng)。數(shù)據(jù)資源的跨地域流動要求監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當(dāng)前地方在市場監(jiān)管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)安全審查等方面尚存在差異。比如數(shù)據(jù)跨境流動涉及多部門審批，流程較煩瑣且標(biāo)準(zhǔn)不一，影響要素自由流動。又如一些地方對本地數(shù)據(jù)采取保護(hù)主義態(tài)度，設(shè)置隱性壁壘阻礙外地主體進(jìn)人本地市場，造成市場分割。監(jiān)管的碎片化還表現(xiàn)在安全保障上：數(shù)據(jù)交易中的隱私保護(hù)和網(wǎng)絡(luò)安全，如果缺乏統(tǒng)一政策指引，可能形成監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管，削弱整體監(jiān)管效能。由此可見，如何統(tǒng)籌發(fā)展與安全，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)要素流通的包容審慎監(jiān)管，是統(tǒng)一市場建設(shè)亟須破解的課題。

加快培育統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場的實施路徑

面對上述挑戰(zhàn)，本文在全國統(tǒng)一天市場建設(shè)背景下，從政策制度、技術(shù)實現(xiàn)、市場生態(tài)等角度討論培育統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場的實施路徑。

一是完善制度體系，夯實統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場的規(guī)則基礎(chǔ)。按照《指引》要求，應(yīng)加快建立健全統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場制度框架。首先，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確權(quán)和登記制度。盡快制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)確權(quán)登記辦法，明確公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)等不同類別數(shù)據(jù)的權(quán)利屬性和歸屬，推行數(shù)據(jù)資源登記認(rèn)證，為數(shù)據(jù)交易參與各方提供清晰的權(quán)利邊界。依托國家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺，推動各地區(qū)各部門開展存量公共數(shù)據(jù)的集中登記，鼓勵企業(yè)對擬交易的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行自愿登記備案。其次，健全數(shù)據(jù)交易法律規(guī)范。加快研究出臺統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易管理條例或辦法，明確數(shù)據(jù)交易的主體資質(zhì)、交易流程、合同規(guī)范和審查機(jī)制等，規(guī)范各類數(shù)據(jù)交易場所的準(zhǔn)人和運營。在此基礎(chǔ)上，逐步形成全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易規(guī)則體系。最后，健全數(shù)據(jù)要素收益分配機(jī)制，探索公平合理的收益分享模式。例如將公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用所得部分收益用于公共服務(wù)，企業(yè)和個人數(shù)據(jù)收益則可按照數(shù)據(jù)提供者、加工者、使用者之間預(yù)先約定的比例共享。通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素按貢獻(xiàn)參與分配，調(diào)動各類主體供數(shù)、用數(shù)的積極性。

二是加快構(gòu)建互聯(lián)互通的可信數(shù)據(jù)流通體系。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，加快建設(shè)國家級數(shù)據(jù)流通樞紐節(jié)點，推動建立多層次數(shù)據(jù)流通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨行業(yè)數(shù)據(jù)資源的高效調(diào)度；同步推進(jìn)行業(yè)數(shù)據(jù)空間建設(shè)，在重點領(lǐng)域打造若干具有示范效應(yīng)的專業(yè)數(shù)據(jù)流通平臺。在技術(shù)支撐方面，建立以“可用不可見”為核心的技術(shù)體系，規(guī)模化部署隱私計算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等可信流通技術(shù)，制定數(shù)據(jù)流通安全分級分類標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)通用化數(shù)據(jù)流通安全工具包，降低企業(yè)參與數(shù)據(jù)流通的技術(shù)門檻。在協(xié)同機(jī)制方面，建立數(shù)據(jù)治理的合作模式，政府部門牽頭制定數(shù)據(jù)流通負(fù)面清單和合規(guī)指引，龍頭企業(yè)開發(fā)共享高質(zhì)量數(shù)據(jù)產(chǎn)品，行業(yè)協(xié)會促進(jìn)數(shù)據(jù)流通爭議調(diào)解，從而形成多方共治的良性環(huán)境。

三是培育多元市場生態(tài)，激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場活力。首先，支持培育專業(yè)化的數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人、數(shù)據(jù)交易中介、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估等新興業(yè)態(tài)，為數(shù)據(jù)供需雙方提供撮合交易、價值評估、風(fēng)險控制等專業(yè)服務(wù)。探索對合法合規(guī)的數(shù)據(jù)交易收人給予稅收優(yōu)惠，推動形成一批信譽(yù)良好的數(shù)據(jù)要素市場中介組織。其次，發(fā)揮龍頭企業(yè)和行業(yè)聯(lián)盟的帶動作用。鼓勵大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)開放接口和數(shù)據(jù)資源，與中小企業(yè)共享數(shù)據(jù)生態(tài)；支持行業(yè)協(xié)會牽頭建立行業(yè)數(shù)據(jù)合作聯(lián)盟，制定本行業(yè)的數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)和合作機(jī)制，形成上下游企業(yè)協(xié)同的數(shù)據(jù)應(yīng)用模式。此外，研究完善數(shù)據(jù)資產(chǎn)認(rèn)定和評估體系，將數(shù)據(jù)資產(chǎn)納入企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表管理，試點開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)質(zhì)押融資、數(shù)據(jù)資產(chǎn)保險等金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)。最后，強(qiáng)化數(shù)據(jù)要素人才支撐體系。支持高校設(shè)置并完善數(shù)字人才的培養(yǎng)方案，鼓勵企業(yè)聯(lián)合科研機(jī)構(gòu)建立實訓(xùn)基地，重點培育人工智能、數(shù)據(jù)治理等方向的專業(yè)化人才隊伍。同時完善數(shù)字技能職業(yè)培訓(xùn)體系，開展數(shù)據(jù)要素市場從業(yè)人員能力認(rèn)證，為數(shù)據(jù)流通與應(yīng)用提供多層次人才保障。