行刑反向銜接中“可處罰性”原則的理解與適用

摘 要：“可處罰性”審查是決定行刑反向銜接質(zhì)效的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。因?qū)嵺`中尚缺乏統(tǒng)一判定標(biāo)準(zhǔn)，某些地方檢察院在行刑反向銜接工作中暴露出對必要性審查的不足、審查標(biāo)準(zhǔn)的不一致性以及檢察意見的不規(guī)范性等問題。在司法實(shí)踐中，“可處罰性”原則的適用主要涉及兩個核心問題：一是被不起訴人行為是否“應(yīng)當(dāng)”受到處罰，建立在事實(shí)清楚、證據(jù)充分的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)審查法律依據(jù)的充分性、處罰主體的合法性、處罰時效的及時性等。二是被不起訴人行為是否“需要”受到處罰，應(yīng)根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等因素進(jìn)行綜合考量。

關(guān)鍵詞：行刑反向銜接 “可處罰性”原則 禁止重復(fù)評價標(biāo)準(zhǔn) “行刑倒掛”行政違法行為檢察監(jiān)督

一、案件辦理與爭議焦點(diǎn)

2023年6月，王某在樊城區(qū)小清河入漢江口漢江水域（屬長江流域重點(diǎn)水域禁捕范圍）使用裝有10枚魚鉤的擬餌復(fù)鉤釣具進(jìn)行垂釣，被漁政大隊(duì)執(zhí)法人員現(xiàn)場查獲。經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定，該釣具為《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于發(fā)布長江流域重點(diǎn)水域禁用漁具名錄的通告》明確禁止的“一軸多鉤”類漁具，屬于對漁業(yè)資源具有明顯破壞性的禁用工具。［1］因涉嫌違反《刑法》第340條關(guān)于非法捕撈水產(chǎn)品罪的規(guī)定，漁政部門依法將案件移送公安機(jī)關(guān)立案偵查。2023年9月，公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)完成后，以王某涉嫌非法捕撈罪移送湖北省襄陽市樊城區(qū)人民檢察院（以下簡稱“樊城區(qū)檢察院”）審查起訴。經(jīng)審查，樊城區(qū)人民檢察院確認(rèn)王某在禁漁期內(nèi)的水域使用禁用釣具捕撈的行為具有違法性，但鑒于其犯罪情節(jié)較輕（未實(shí)際捕獲到漁獲物）、具有自首情節(jié)且自愿認(rèn)罪，根據(jù)《刑事訴訟法》第177條第2款作出不起訴決定。

在刑事訴訟程序終結(jié)后，關(guān)于王某是否應(yīng)承擔(dān)行政法律責(zé)任的問題引發(fā)爭議。根據(jù)《漁業(yè)法》第38條的規(guī)定，違反禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定或使用禁用漁具進(jìn)行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，處5萬元以下罰款。本案中，王某被查獲時并無漁獲物及違法所得，因此，是否對其施以行政處罰，需審慎考量。

為此，樊城區(qū)檢察院行政檢察部門主動對接漁政監(jiān)管部門，就行政處罰必要性開展專題論證。漁政部門明確提出：隨著長江10年禁漁政策深入推進(jìn)，違規(guī)垂釣已成為破壞水生生物資源的主要風(fēng)險點(diǎn)，現(xiàn)行漢江流域垂釣管理規(guī)范明確要求“一人一竿一線一鉤”，王某使用多鉤釣具的行為已構(gòu)成行政違法，應(yīng)當(dāng)依法予以行政處罰。基于上述論證結(jié)論，樊城區(qū)檢察院層報襄陽市檢察院后，于2023年10月23日向襄陽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局制發(fā)檢察意見書，建議對王某的違法行為啟動行政處罰程序。經(jīng)立案調(diào)查，襄陽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局于2024年3月依法對王某作出罰款2000元的行政處罰決定。

以類案辦理為切入點(diǎn)，樊城區(qū)檢察院對2023年7月以來辦理的34件非法捕撈不起訴案件開展了專項(xiàng)清理，發(fā)現(xiàn)另有3起案件存在同類行政處罰缺位情形。通過逐案制發(fā)檢察意見，推動相關(guān)行政機(jī)關(guān)對3名違法行為人作出行政處罰，實(shí)現(xiàn)了刑事司法與行政執(zhí)法的有效銜接。此外，樊城區(qū)檢察院還積極推動建立健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、壓實(shí)河湖長監(jiān)管責(zé)任等，全面加強(qiáng)漢江流域的非法捕撈治理工作，為守護(hù)漢江生態(tài)貢獻(xiàn)了檢察力量。針對執(zhí)法困境的成因，承辦檢察官調(diào)查發(fā)現(xiàn)：襄陽市公安局魚梁洲經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)分局直屬水上治安機(jī)構(gòu)，在履職過程中對巡防發(fā)現(xiàn)的非法垂釣行為存在權(quán)責(zé)配置失衡。盡管該機(jī)構(gòu)可依職權(quán)對涉嫌犯罪的情形啟動刑事追訴程序，但對未達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的一般違法行為，因缺乏行政執(zhí)法權(quán)限而陷于“管束不能”的窘境。此外，主管檢察機(jī)關(guān)在辦理行刑反向銜接案件過程中，對于此類專業(yè)性較強(qiáng)的案件，如何做好處罰必要性的審查工作，確保提出的檢察意見與行政法規(guī)、執(zhí)法規(guī)范相一致，成為亟待解決的問題。同時，對于同罪名的行刑反向銜接案件，如何統(tǒng)一行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，做到相同案情同等處理，維護(hù)刑事司法與行政執(zhí)法的統(tǒng)一性和公正性，亦是亟待解決的問題。

此案所涉法理爭議，實(shí)質(zhì)指向刑行反向銜接中“可罰性要件”的內(nèi)涵與具體適用問題。最高檢應(yīng)勇檢察長率領(lǐng)的最高檢調(diào)研組赴海南考察時強(qiáng)調(diào)，“要認(rèn)真落實(shí)二十屆三中全會關(guān)于‘完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度’的部署，規(guī)范辦理反向銜接案件，嚴(yán)格把握‘可處罰性’原則，一體促進(jìn)依法行政和公正司法。”［2］該論斷為全國檢察機(jī)關(guān)踐行習(xí)近平法治思想、依法規(guī)范辦理行刑反向銜接案件提供了行動綱領(lǐng)和方法論指引。根據(jù)《人民檢察院行刑反向銜接工作指引》（以下簡稱《工作指引》）第7條的規(guī)定，行刑反向銜接中的“可處罰性”標(biāo)準(zhǔn)，包含對被不起訴人的行為是否“應(yīng)當(dāng)”以及是否“需要”給予行政處罰的雙重審查。［3］本文對此搭建的認(rèn)定要件與適用標(biāo)準(zhǔn)如下。

二、處罰該當(dāng)性的適用標(biāo)準(zhǔn)

適用“可處罰性”標(biāo)準(zhǔn)的第一步，即審查對被不起訴人施加行政處罰的合法性，本文稱之為處罰該當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《工作指引》第8條的規(guī)定，審查步驟及內(nèi)容如下：一是被不起訴人的行為是否違反行政管理秩序，二是是否有法律、法規(guī)、規(guī)章對該行為給予處罰的規(guī)定。［4］

前者要求檢察機(jī)關(guān)辦理行刑反向銜接案件時必須以事實(shí)為依據(jù)。若案件存在事實(shí)不清、證據(jù)不足的情形，不得提出給予行政處罰的檢察意見。需要注意的是，此處沿用《行政處罰法》第2條關(guān)于行政處罰定義的表述，將“可處罰行為”表述為“違反行政管理秩序”的行為。有學(xué)者對此質(zhì)疑，認(rèn)為該定義承襲自1957年《治安管理處罰條例》關(guān)于“違反治安管理行為”的定性，隱含“管理”本位理念，與當(dāng)代“以民為本”的現(xiàn)代法治理念存在張力。［5］此外，違反“行政管理秩序”的行為外延過于寬泛，可能存在違背合法性原則的風(fēng)險。鑒于此，本文建議此處應(yīng)當(dāng)將“違反行政管理秩序”解釋為“違反行政法律規(guī)范的行為”，即只有違反“行政法律秩序”的行為才是“違法”行為。

后者則要求檢察機(jī)關(guān)辦理行刑反向銜接案件必須恪守“法無明文不可為”的準(zhǔn)則。具體到實(shí)踐操作層面，以本案為例，檢察機(jī)關(guān)在審查時應(yīng)首先錨定《漁業(yè)法》第38條作為法規(guī)范依據(jù)，再將案件事實(shí)與法定要件作逐一對應(yīng)解釋，由此框定該當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的適用邊界。這是一種較為理想的解釋路徑，但在一些案例中，在解釋“違反行政法律規(guī)范行為”的內(nèi)涵外延時需注意，雖然我國將公法上的行為責(zé)任區(qū)分為刑事責(zé)任和行政責(zé)任，但二者并非一一對應(yīng)關(guān)系。例如，對于職務(wù)侵占罪，若當(dāng)事人涉嫌此類犯罪但因情節(jié)輕微等原因未被起訴，目前尚無明確的行政法律規(guī)范對于當(dāng)事人此類的違法行為予以規(guī)制。檢察機(jī)關(guān)對此一般應(yīng)作終結(jié)審查的決定，不將案件移送行政處罰。［6］其例外是在司法政策調(diào)整背景下，有時需結(jié)合法益保護(hù)目的與規(guī)范意旨，對行為的社會危害性作實(shí)質(zhì)性審查，兼顧治理？原則的動態(tài)平衡。聚焦本案，王某被查獲時確無漁獲物及違法所得，外觀上缺乏《漁業(yè)法》第38條設(shè)定的行政處罰的適用對象。但在長江流域生態(tài)修復(fù)政策背景下，違規(guī)垂釣已從普通違法行為升格為生態(tài)治理重點(diǎn)對象，即便未實(shí)際獲漁，王某使用多鉤釣具的行為實(shí)質(zhì)上已違反了行政管理規(guī)范，應(yīng)當(dāng)依法予以行政處罰。

檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定被不起訴人不應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任時，除援引《工作指引》第8條規(guī)定外，還需嚴(yán)格遵循該規(guī)范第10條列舉的五類不予行政處罰的裁量情形：其中第1項(xiàng)是“違法行為超過行政處罰時效的”。依違法性質(zhì)及情節(jié)輕重，現(xiàn)行法律規(guī)定分設(shè)6月、2年及5年三級時效梯度：一般違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至5年；法律另有規(guī)定的除外。其中，《治安管理處罰法》規(guī)定治安處罰的時效是6個月。對已罹于時效之違法案件，應(yīng)當(dāng)依法終結(jié)審查。

第2項(xiàng)是“不滿十四周歲的未成年人實(shí)施違法行為的”，第3項(xiàng)是“精神病人、智力殘疾人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時實(shí)施違法行為的”，這兩項(xiàng)規(guī)定涉及特殊主體的責(zé)任能力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。此類主體因欠缺規(guī)范認(rèn)知能力、行為控制能力及責(zé)任承擔(dān)能力，構(gòu)成行政違法主體的不適格要件，依法不得行政處罰。但為貫徹特殊預(yù)防之目的，司法機(jī)關(guān)可協(xié)調(diào)有關(guān)主管機(jī)關(guān)啟動監(jiān)護(hù)干預(yù)機(jī)制，通過“督促監(jiān)護(hù)人強(qiáng)化監(jiān)護(hù)職責(zé)”“責(zé)令特定主體接受矯治教育”等替代性措施實(shí)現(xiàn)法益保護(hù)目標(biāo)。

第4項(xiàng)是“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的”，其規(guī)范依據(jù)是《行政處罰法》第33條規(guī)定的“輕微不罰”適用規(guī)則，需重點(diǎn)考察以下要點(diǎn)：第一，不宜簡單用《刑法》第13條規(guī)定的“情節(jié)顯著輕微”標(biāo)準(zhǔn)直接套用于此處“輕微不罰”的認(rèn)定。違反刑法而進(jìn)入刑事司法程序的案件，除取證違法或證據(jù)不充分就予以立案的情況之外，這類犯罪行為具有的傷害性或后果危害程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于輕微違法行為，其與行政處罰法規(guī)定的危害后果輕微或者沒有危害后果根本沒有匹配度。［7］如在本案中，未實(shí)際捕獲到漁獲物作為刑事出罪的判斷依據(jù)，關(guān)注的是法益是否遭受實(shí)際的損害后果。但在判斷是否作出行政處罰時，對“輕微”的判斷標(biāo)準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)向法益的危險性維度，具言之，王某的違規(guī)垂釣行為，已客觀構(gòu)成破壞長江流域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)危險，因此仍具備可罰性。第二，“及時改正”重點(diǎn)考察行為人的主觀悔過態(tài)度，要求其出于自主意愿改正違法行為而非在司法機(jī)關(guān)或行政主管機(jī)關(guān)強(qiáng)制下被動糾正。第三，“沒有造成危害后果”，包括違法行為未引發(fā)現(xiàn)實(shí)性的損害后果，或已通過改正行為消除了違法行為原本造成的損害危險。

第5項(xiàng)是“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯，且法律、行政法規(guī)未另行規(guī)定的”。我國應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件與刑事犯罪行為的構(gòu)成要件存在結(jié)構(gòu)性差異。《行政處罰法》第33條確立了“過錯推定”原則，即行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時，無需證明相對人的主觀過錯，但允許相對人提供證據(jù)證明沒有主觀過錯而獲得責(zé)任豁免。同時應(yīng)當(dāng)注意特別法的例外規(guī)定，例如《道路交通安全法》第95條第2款規(guī)定，對遮擋、污損或者不按規(guī)定安裝機(jī)動車號牌的違法行為要求證明存在主觀“故意”。

三、處罰必要性的適用標(biāo)準(zhǔn)

在法定性框架下進(jìn)一步考量是否“需要”作出處罰，解決的是“罰當(dāng)其錯”與“罰當(dāng)其過”的關(guān)系，也就是檢察機(jī)關(guān)在辦理行刑反向銜接案件時，要確保提出的處罰意見與違法行為的嚴(yán)重程度相適應(yīng)。此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的適用依據(jù)是《工作指引》第9條確立的裁量基準(zhǔn)，本質(zhì)是對從輕、減輕等情形的適用規(guī)定。

在對具體情形作出解釋之前，首先應(yīng)厘清以下基本問題，刑事領(lǐng)域的從輕、減輕情節(jié)是否可以重復(fù)適用于行政處罰領(lǐng)域？本案中“未實(shí)際捕獲到漁獲物”的情節(jié)，刑事檢察部門在作出不起訴決定時已予以考量，其能否再次作為行政處罰中的從輕依據(jù)？目前理論與實(shí)務(wù)界對此存有分歧：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，適用實(shí)體上的非刑罰處罰本身就構(gòu)成犯罪法律后果的表現(xiàn)形式［8］，因此，自首、立功、認(rèn)罪認(rèn)罰、和解等從寬處罰情節(jié)在刑事與行政處罰程序中具有評價的延續(xù)性，并不必然違反“過罰相當(dāng)”。［9］具言之，相對不起訴反向銜接行政處罰，和刑罰同是追究“犯罪人”責(zé)任的犯罪法律后果，理應(yīng)適用自首、立功等從輕、減輕乃至免除處罰等情節(jié)。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，因自首、退賠等從寬情節(jié)已經(jīng)在刑事案件被評價為責(zé)任降格的裁量情形，倘若在行政處罰階段被再次適用可能導(dǎo)致過罰失當(dāng)。但若屬于刑事程序中未予考量的獨(dú)立情節(jié)，仍可作為行政處罰的裁量依據(jù)。［10］揆諸實(shí)踐，在相對不起訴案件辦理過程中，承辦人通常已窮盡一切法律情節(jié)予以認(rèn)定，若否定行政處罰對刑事不起訴已評價情節(jié)的適用，被不起訴人幾乎無從寬處罰的空 間。因此，本文認(rèn)為，若被不起訴人“未實(shí)際捕獲到漁獲物”的行為符合《行政處罰法》從輕或者減輕處罰的規(guī)定，行政檢察部門無需拘泥于刑事法律關(guān)系的既有評價，可在行刑反向銜接辦案中再次予以考量。在明晰上述理論前提后，對《工作指引》第9條所列部分情形的適用標(biāo)準(zhǔn)作如下闡釋：

根據(jù)第2項(xiàng)，對于行為人“初次違法且危害后果輕微并及時改正的”，可以不予行政處罰。這一制度設(shè)計(jì)彰顯了行政執(zhí)法過程中容錯糾錯的治理理念，充分體現(xiàn)了“處罰與教育相結(jié)合”的立法原則。需特別強(qiáng)調(diào)的是，該條款雖未設(shè)置“違法行為輕微”的限定條件，但將“危害后果輕微”與“及時改正”并列作為適用“首違不罰”的雙重限定要件。

第3項(xiàng)“主動消除或者減輕違法行為危害后果的”，其適用難點(diǎn)在于對“主動”一詞的認(rèn)定。公益服務(wù)能否納入主動消除或減輕危害后果的裁量范疇，尚未明確。從法理基礎(chǔ)看，公益服務(wù)作為從輕處罰的考量因素，源于教育與懲戒相結(jié)合的原則，即通過引導(dǎo)被不起訴人參與公益服務(wù)，促使其內(nèi)化守法意識，避免再犯。但硬幣的另一面是，當(dāng)公益服務(wù)被設(shè)定為法律寬恕的交換條件時，那么醉駕行為人積極表現(xiàn)的主觀動因很可能只是為了獲得法律上的赦免，此時其再犯的風(fēng)險性就依然存在。［11］因此，應(yīng)加快出臺精細(xì)化的適用規(guī)則，明確公益服務(wù)在行政處罰裁量中的定位：既要避免其淪為形式化的“贖罪”工具，亦需通過服務(wù)內(nèi)容、時長、效果的量化評估，確保其與違法行為的社會危害性相匹配，真正發(fā)揮教育矯治功能。

第5項(xiàng)是“已經(jīng)予以訓(xùn)誡或責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失的”，就具體處置措施而言，訓(xùn)誡是對犯罪行為人進(jìn)行公開申誡的教化手段；責(zé)令具結(jié)悔過則要求行為人以書面形式作出悔改承諾，保證不再重犯；責(zé)令賠禮道歉是強(qiáng)制行為人向被害人表達(dá)悔意；而賠償損失則旨在彌補(bǔ)被害人因犯罪行為所遭受的經(jīng)濟(jì)損害。［12］鑒于本項(xiàng)各類非刑罰措施已實(shí)現(xiàn)對違法行為的適當(dāng)懲戒，檢察機(jī)關(guān)可據(jù)此不提出檢察建議。實(shí)踐中還有一種特殊情形，即在行政機(jī)關(guān)已履行前置監(jiān)管職責(zé)的案件中，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，仍需審慎評估“可處罰性”問題。最為典型的，如《刑法修正案（十一）》新增包括“危險作業(yè)罪的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、排除危險”等7處前置行政程序規(guī)范［13］，大多為行政命令或臨時性強(qiáng)制措施，并非終局性的行政處罰。因此，即便行政機(jī)關(guān)已采取前置措施，亦不妨礙其在刑事案件終結(jié)后繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)。

第7項(xiàng)是“當(dāng)事人因同一違法行為已受到行政處罰的”，其法理基礎(chǔ)是一事不再罰原則。需要注意的是，當(dāng)法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)并處不同種類處罰時，不受此項(xiàng)限制。對于法律未明確是否應(yīng)并處的情形，可適用“重罰吸收輕罰”的裁量規(guī)則。例如已執(zhí)行行政拘留處罰的，原則上不再建議作出罰款處罰。該項(xiàng)已經(jīng)關(guān)涉對具體罰種的建議。2023年12月，最高檢發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見〉若干問題的解答二》指出，檢察意見書應(yīng)明確行政處罰的法律依據(jù)，隨著工作推進(jìn)，能明確具體條款和處罰種類的，也應(yīng)寫明。本文認(rèn)為，除該項(xiàng)所涉及的避免重復(fù)處罰外，還應(yīng)將行政處罰可能引發(fā)的潛在影響因素也納入考量范圍。例如在醉駕不起訴案件中，對案涉違法行為人可作出的行政處罰種類有人身罰（拘留）、財(cái)產(chǎn)罰（罰款）與資格罰（吊銷駕駛證），這三類罰則對不同當(dāng)事人的權(quán)益減損效果存在明顯差異。譬如對以駕駛網(wǎng)約車為生的違法行為人而言，吊銷駕駛證將直接剝奪其5年以內(nèi)的駕駛資格，幾乎等同于剝奪其生存基礎(chǔ)，具有更迫切的實(shí)際影響，應(yīng)當(dāng)將其作為判定處罰必要性的考量情形。

檢察機(jī)關(guān)在開展行刑反向銜接審查工作時，還需深入探究一個延伸性問題，即如何運(yùn)用“可處罰性”原則處理“行刑倒掛”問題。“行刑倒掛”是指在行刑反向銜接案件中，行政罰款金額顯著超出刑事罰金數(shù)額的特殊情形，常見于食藥安全、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域。刑事責(zé)任與行政責(zé)任的法律屬性存在本質(zhì)差異，不宜簡單以財(cái)產(chǎn)刑數(shù)額對比判定存在“倒掛”情形。刑事制裁的嚴(yán)厲性既體現(xiàn)在對犯罪人人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利乃至生命權(quán)的實(shí)質(zhì)性剝奪，更延伸至刑罰執(zhí)行完畢后持續(xù)存在的附隨效應(yīng)。然而，對于實(shí)務(wù)中確實(shí)存在的“行刑倒掛”個案，亦需予以充分重視，可通過強(qiáng)化檢察意見書的釋法明理功能，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)等路徑予以紓解。落實(shí)制度建構(gòu)層面，亟須完善以下工作機(jī)制：一是完善司法行政機(jī)關(guān)的銜接規(guī)范，通過案件信息雙向通報、執(zhí)法司法聯(lián)席會議等制度設(shè)計(jì)，搭建實(shí)質(zhì)性的協(xié)作平臺，推動行政檢察監(jiān)督縱深發(fā)展；二是聯(lián)合自然資源、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管及公安機(jī)關(guān)等重點(diǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法部門，制定專項(xiàng)領(lǐng)域證據(jù)指引與處罰基準(zhǔn)，統(tǒng)一行刑銜接的工作標(biāo)準(zhǔn)；三是建立常態(tài)化聽證評議制度，引入特邀檢察官助理、行業(yè)專家等第三方力量，對重大疑難案件開展穿透式審查。例如在本案的后續(xù)處理中，樊城區(qū)檢察院牽頭組織襄陽市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)、市公安局魚梁洲分局、市公安局樊城區(qū)分局召開聯(lián)席會議，四家單位共同簽署了《關(guān)于加強(qiáng)非法捕撈案件行刑雙向銜接推動線索移送工作的意見》，統(tǒng)一了無漁獲物案件的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，并建立了線索雙向移送及證據(jù)互通共享機(jī)制。

最后，前述論證實(shí)質(zhì)聚焦可處罰性原則的適用標(biāo)準(zhǔn)問題，為確保制度構(gòu)建的完整性，還需繼續(xù)關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行與落實(shí)問題。受制于篇幅所限，本文只做框架性指引，建議完善跟蹤督促的情形和督促方式。《工作指引》第21條至第23條已對此作出了初步規(guī)定。根據(jù)不同的情形，檢察機(jī)關(guān)可以采取相應(yīng)的跟蹤督促方式：一是針對是否給予行政處罰存在分歧的，應(yīng)當(dāng)及時與有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)［14］；二是收到《檢察意見書》的有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)具有不予回復(fù)、不予行政立案、無正當(dāng)理由不予行政處罰等違法情形的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促其糾正。［15］根據(jù)最高檢《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開展行政違法行為監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）第20條的規(guī)定，人民檢察院行政檢察部門在行政執(zhí)法和刑事司法反向銜接工作中，發(fā)現(xiàn)行政主管機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，參照本意見辦理。需要注意的是，《意見》規(guī)定的開展行政違法行為監(jiān)督的范圍較為寬泛，包括發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在“超越職權(quán)”“主要證據(jù)不足”“適用法律、法規(guī)錯誤”“違反法定程序”“明顯不當(dāng)”“不履行或怠于履行職權(quán)”等違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的情形，但《工作指引》第22條則對監(jiān)督范圍作出了限縮性規(guī)定，僅將督辦重點(diǎn)聚焦超期不予回復(fù)、不予行政立案、無正當(dāng)理由不予行政處罰這三種情形，旨在充分尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，同時保障行政相對人的救濟(jì)選擇空間。三是確有必要時，應(yīng)當(dāng)建立跨部門協(xié)同處理機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)可通過專題請示報告、府檢聯(lián)席會議、兩法銜接平臺等制度通道，推動黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用、人大法定監(jiān)督職能、行政系統(tǒng)內(nèi)部糾錯機(jī)制及上級院業(yè)務(wù)指導(dǎo)效能，形成監(jiān)督合力，共同推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政進(jìn)入良性循環(huán)軌道。［16］