冷戰初期美國公共外交轉型探析

中圖分類號：D83/87；K712.54 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916(2025)13-0042-04

An Analysis of the Transformation of U. S. Public Diplomacy in the Early Cold War

Li Xiangyuan

(School of History，Culture Tourism，HeilongjiangUniversity，Harbin150000)

Abstract:Theideologicalconfrontationbetweenthe U.S.andtheSoviet UnionintheearlyCold Warrevived U.S.foreignpropagandafrts.Foreigninformationpropagandacampaignsguidedbythe“containment”strategyandthe“NewLook”strategybecameimportant componentsofU.S.ColdWarstrategyandforeignpolicyDuringthisperiod，theguidingideologyofU.S.freignpolicyunderwentahit fromtraditioalisolatiostolibraliteatioalisexpandingteiplemetatioapproachnddveloentspacefoubliciplo macy.ThelegalprotectionsstemandoperaioalmechanismofU.S.publicdiploacyereehanced，withactiviesfeaturingdisfed foratsandincrasediteractiitvoedfroinfoatiodiseinatiotublicdiplomacyublicdiplomacygaduallae larstrategyinU.S.foreignpolicyandexpandedtoirdWorldcountries，chievingstrategictransfomationstemporallndatialy.

Keywords: Cold War;public diplomacy；U.S.diplomacy

“公共外交”這一專業術語于1965年被首次正式提出，含義為“旨在通過引導公眾的態度來對政府外交政策的制定與實施產生影響”[]。與傳統外交相比，公共外交更具公開性，其范圍廣闊，涵蓋了多個領域，包括一國政府對其他國家公眾認知的影響、國家間非政府行為體的互動、通過傳播媒介對其他國家的信息傳播以及國家間文化領域及其從業人員的交流等。現代意義上的公共外交概念由此正式誕生，事實上美國公共外交的實踐早于其概念的提出，從建國以來就在對外關系中有所體現。兩次世界大戰時期，美國政府出于戰爭需要，對廣大國內外民眾進行信息傳播，初步完成了對外信息宣傳機制建設。“二戰”結束至冷戰初期，美國的公共外交大多以信息輸出的方式呈現。1965年前華盛頓文件所提到的信息運營或行動，在各個層面上被稱為宣傳、政治或心理戰以及文化外交[2]10。美蘇冷戰在意識形態方面的激烈對抗使美國政府不斷加強對外宣傳與交流，推動了美國公共外交的發展轉型。

一、冷戰初期美國政府的對外宣傳情況

“二戰\"結束后，美國的對外宣傳工作一度遭遇瓶頸。盡管杜魯門總統意識到對外信息傳播對塑造國家形象的重要作用，但來自國會的反對態度以及民眾對和平時期宣傳行為的負面評價使得戰時宣傳機構被裁撤重組。1945年8月31日，杜魯門簽署第9608號行政命令，解散了戰爭信息辦公室，但他沒有像1919 年那樣拆除戰時宣傳機器[3]24，而是下令由臨時國際新聞處負責美國的對外文化和宣傳工作。在這期間，戰時從事對外宣傳的工作人員從1.1萬人被減少到3000人，國際信息與教育交流處1947年度的財政預算從1900萬美元被削減到1000萬美元，關于其在美洲之外維持影響力的法案也被否決[3]28，美國對外宣傳的規模被大幅度壓縮。

“二戰\"結束后，蘇聯的反美宣傳攻勢在意識形態領域對美國發起了強有力的挑戰，美國逐漸確立了對蘇聯的“遏制”策略。1948年11月23日，美國國家安全委員會向總統遞交了NSC20/4報告文件①，評估了蘇聯對美國國家安全構成的現有以及潛在威脅，分析并提出應對蘇聯安全威脅美國應采取的措施。這份文件指出，蘇聯制度的性質以及國際共產主義運動對美國造成了嚴重威脅，應通過非戰爭方式實現維護國家安全的總目標。1950年4月，NSC68號文件正式確立了美國對蘇聯的“遏制”戰略，對外實行信息項目成為美國外交政策的核心方式。冷戰背景下美蘇對于意識形態領導地位的激烈爭奪使杜魯門政府的宣傳和信息計劃再度活躍起來。

二十世紀五十年代斯大林逝世后，蘇聯政府的外交政策出現了明顯調整。出于對國際環境和國內需求的研判，后斯大林時代的蘇聯政府主張與不同社會陣營的國家和平相處，外交政策的緩和使得蘇聯的國際形象有所改善。美國政府認為，共產主義的國際影響正在逐漸擴大，增強著蘇聯奪取冷戰勝利的可能性。艾森豪威爾將這一舉措視為蘇聯在冷戰中開辟的另一條對抗路線，認為：“真正的和平意味著不與蘇聯體系妥協，而是要完全戰勝它，讓世界別無選擇，只能效仿美國體系”[4]。1953年，艾森豪威爾政府提出“新面貌戰略”，期望以最小代價遏制蘇聯共產主義的發展，強調心理戰與秘密行動、核威慢、聯盟策略的作用。1954年，日內瓦會議召開，通過和平方式解決國家爭端成為國際社會的主題，美國政府為積極塑造促進世界和平的友好國際形象，使自己在冷戰中占據優勢，尋求一種和緩有效的外交方式來應對蘇聯的挑戰與威脅。

二、美國外交指導思想的轉變

“二戰”時期到冷戰初期，美國外交政策的指導思想經歷了由孤立主義轉向自由國際主義的歷程，自由國際主義的價值觀念成為“二戰”后美國外交政策的主要導向。在自由國際主義以及美蘇意識形態之爭的雙重影響下，美國外交政策傾向于通過非軍事手段來實現國家目標，對于“軟實力”的側重推動了冷戰初期美國公共外交的實踐和轉型。

受地理環境與歷史傳統的影響，美國自建國以來的外交政策始終體現著濃厚的孤立主義色彩。第二次世界大戰中，美國遲至1941年初才同意為打擊法西斯主義的國家提供大量的軍事支持，但直到當年年底日本偷襲珍珠港，美國才最終參戰，為持久的國際主義奠定基礎掃清了道路[5]。隨著傳統孤立主義的破除，美國外交政策指導思想向自由國際主義轉變，積極地參與到國際組織和全球治理中。在“二戰”期間和戰后，美國加強對國際事務的參與，推廣美國的價值理念，積極促進各類國際組織的建立。冷戰爆發后，美國為限制蘇聯的擴張與影響，通過馬歇爾計劃對親西方政府提供財政和軍事支持，幫助西歐經濟復蘇；扶持反共產主義勢力，在全球范圍內加強軍事干預和地緣政治對抗；通過各種傳播媒介開展心理戰和宣傳活動，向全球傳播美國價值觀，在意識形態領域對抗共產主義。

從孤立主義向自由國際主義的轉變不僅是美國應對冷戰的策略，也是在新的國際形勢下對全球戰略利益和國際角色的重新定位。自由國際主義強調建立普遍的國際體制以保障國家利益，重視國際組織對國家間理解與合作的效用，提倡通過外交手段和國際合作來和平解決國際沖突。受理想主義內核的影響，自由國際主義“非常重視別國內部發展的狀況和國內組織方式，傾向于將影響和改變別國的長期變遷作為美國需以切實加以追求的目標”[6]。重視對意識形態的輸出，通過對外援助、文化宣傳等方式在全球范圍內推廣美國的價值觀和影響力。

自由國際主義加速了全球化進程，交互性更強的國際環境為公共外交的發展提供了廣闊的空間。自由國際主義通過建立協同國際制度以及全球治理模式的方式，加強國際合作，促進貿易、資本、技術流動，深化對全球政治、文化交融的影響。全球各地之間的聯系與交往更加緊密，國家間的協調溝通需求與日俱增。除了加深國家政府主體的交流外，全球化進程還促進了非政府政治組織、跨國公司等非國家行為體的興起和活躍，增加了公共外交的參與者。全球化進程中許多跨國問題隨之而來，如氣候環境變化、種族問題、局部戰爭、宗教文化差異等，需要不同國家和民族增進相互溝通和尊重理解，以減少矛盾沖突，解決現實問題的需求增加了公共外交的議題。此外，全球化使得國際間交流活動增加，文化交流、教育項目以及國際援助等方式促進了公共外交策略的多樣化。這一過程中廣泛及時的信息傳輸使得國家間外交呈現公開化趨勢，全球更多公眾開始關注并參與國際事務，增強了公共外交的主體力量。自由國際主義指導的美國外交戰略決策以及對國際環境全球化進程的塑造為公共外交的發展提供了條件，而公共外交的實踐又證實并加強了對自由國際主義理念的認同與影響，二者相互作用，構成動態的互動循環。

三、從信息傳播到公共外交

(一）公共外交途徑多樣化

冷戰初期，美國政府持續優化對外宣傳和交流的法律體系和機制，豐富了公共外交的開展途徑和實踐方式。1945年9月，美國參議員威廉·富布萊特提出議案，提議將出售戰爭剩余物資所得的資金用于資助海外人員的文化教育交流活動。1946年8月1日杜魯門總統簽署后法案正式生效，該法案授權美國國務院成立教育活動及交流委員會，負責向全世界的學生、教授和專家提供資助，開展教育交流，同時授權美國政府使用第二次世界大戰中遺留的剩余海外戰爭物資開展教育交流活動[。以《富布萊特法案》為法律依據的富布萊特項目加強了美國對外教育與文化的交流，以文化外交的形式拓展了美國公共外交模式。

1948年1月，杜魯門總統批準通過《美國信息與教育交流法案》即《史密斯-蒙特法案》，旨在“促進其他國家對美國更好地了解，美國人民與其他國家人民之間的相互理解”[8]。在法案的授權下，美國國務院被允許通過創辦廣播電臺、出版書籍報刊、組織交流活動等方式與海外受眾加強溝通聯系，增加海外對美國文化歷史、社會制度、藝術科技等各方面的了解。《史密斯-蒙特法案》為美國開展對外信息傳播和文化交流活動提供了法律保障，對美國公共外交的發展具有里程碑意義。1953年8月1日，艾森豪威爾總統宣布美國新聞署改組方案，整合美國政府的對外宣傳機構并進行機制的優化與改革，該署成為冷戰期間美國開展公共外交的核心機構。美國的對外宣傳策略更加系統化，有效地向世界傳遞美國的價值觀，塑造美國的國際形象。在艾森豪威爾總統任期內，美國新聞署開展了一系列對外宣傳與交流活動，如英語教學、圖書項目、國際貿易博覽會項目、人民之間交往項目等。在美國新聞署的系統指導和規范管理下，美國對外宣傳的布局鋪展并逐漸完善，從多個維度豐富和拓展了冷戰初期美國公共外交的實踐形式。

（二)公共外交的互動性增強

冷戰初期美國的公共外交服務于冷戰策略，以對外宣傳的形式呈現，由美國政府主導，通過各種媒介向外國公眾輸送信息，具有“自上而下”的單向輸出特征。1955年，美國新聞署副署長艾伯特·沃什伯恩提出“人民之間交往項目”計劃，希望大范圍發動美國民眾增強與國外人員聯系，在雙方的交流和接觸中促進其他國家人員對美國的認可與理解，該項目計劃在得到艾森豪威爾的認可后開展。美國海軍自1942年登陸以來一直在摩洛哥的利奧特伊港駐扎，為了改善當地居民對駐軍的抵觸情況，美軍以及駐軍家屬在“人民之間交往項目”的號召下實施了多項舉措：開展睦鄰友好活動，看望病人，幫助窮人；支持當地慈善機構，為摩洛哥福利組織募捐；向摩洛哥學生捐贈學習物品及衣物；隨軍醫務人員前往當地醫院提供技術援助[9]。E.P.奧蘭德上尉在美國海軍關于“人民之間交往項目”的報告中說到：“摩洛哥人似乎喜歡海軍，我們的人認為他們希望我們留在那里，反饋給我的各種非正式呼聲都在重復這一點。這似乎與公開的說法和政治立場是相反的。”[9]

作為冷戰初期美國政府開展的一次典型的大規模外交項目，“人民之間交往項目”體現了美國從信息輸出向強調信息雙向流通與主客體互動性的公共外交的轉型。與單向的信息灌輸相比，以公民為主體的直接接觸方式大幅提升了實施方與受眾之間的互動性，使得外國公民更易在潛移默化之間受到情感和價值認同的影響。互動性的提高促進了信息的雙向流通，便于獲得目標國家公眾的觀點與反饋，評估當下公共外交項目的實施效果，并將反饋應用于后續外交政策的制定中。

四、冷戰初期美國公共外交的時空戰略轉變

尼古拉斯·庫爾在對冷戰期間一系列歷史事件進行充分挖掘后指出：“USIA的冷戰與其說是一連串短暫而激烈的危機時刻，不如說是一場持續的長期博弈，即對抗莫斯科的宣傳機器，以控制歐洲、亞洲乃至發展中世界的競爭領域。”[3]xvi冷戰初期，美國的公共外交策略部署發生了時間與空間上的轉變。從時間層面來看，此時美國的公共外交已從一種事后的、單向的戰爭危機管理轉變為事先的、參與性的共識構建。從空間層面來看，美國公共外交的重點從歐洲向第三世界國家轉移。

五、結語

兩次世界大戰期間美國所開展的服務于戰爭需求的宣傳工作，其宣傳目標、場景、策略圍繞戰爭開展，具有很強的針對性。對外宣傳等公共外交行為實施于危機出現之后，隨著戰爭結束重返和平時期，國家對戰時宣傳的需求減少，戰時宣傳機構被裁撤。冷戰的爆發引發了美國新一輪的宣傳需求一應對蘇聯“宣傳攻勢”，這樣的對外宣傳從本質上來講是一種有限的“危機管理”，屬于被動決策。隨著冷戰時間戰線拉長，世界格局呈現新態勢，為謀求美國在國際社會間的有利地位，公共外交逐漸成為外交政策中的一種常態化策略，主動構建受眾主體的認知與共識。冷戰肇始，美國奉行對蘇聯的“遏制”政策，冷戰策略的重點范圍在歐洲，以蘇聯及東歐衛星國為主要目標進行信息輸出。截至1947年底，美國公共外交在歐洲以外地區的滲透力參差不齊、深度有限[2]30。“二戰”后殖民體系的瓦解促進了第三世界國家的崛起，杜魯門總統于1949年1月20日在其就職演說中提出向第三世界國家提供經濟、技術援助、加強教育交流活動的“第四點計劃”，以加強美國在第三世界的影響。1957年，艾森豪威爾主義的提出加強了美國對中東地區的介入。1960年，肯尼迪總統于大選演講中提出“和平隊\"計劃，通過輸送志愿者的方式向第三世界國家提供技術支持。二十世紀六十年代建立的“進步聯盟”，則進一步體現了肯尼迪政府的公共外交向拉丁美洲和全球南方國家的擴展。

參考文獻：

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[9]AURAND E P.U.S. Navy Report on the People-to-People Program in Morocco[EB/OL].(1958-12-19)[2024-12-31]. https://www.eisenhowerlibrary.gov/sites/default/files/file/ people_to_people_BinderA.pdf.

作者簡介：李相緣（2001—），女，漢族，黑龍江雞西人，單位為黑龍江大學歷史文化旅游學院，研究方向為世界近現代史。

（責任編輯：朱希良）