全過程人民民主賦能鄉村治理的價值、功能定位及路徑

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2025）13-0038-04

The Value， Functional Positioning and Path of Whole-process People’ s Democracy Empowering Rural Governance

Liu Xiaocai [Chenzhou Municipal Party Scholof the Communist Partyof China（Chenzhou Administrative Colege），Chenzhou423000]

Abstract：Whole-processpeople'sdemocracyandrural governancehaveahigh degree ofcoupling.Applying whole-process people sdemocracytoruralgoveancehelpspromotetheorganicuityofthearty’sleadershipvilagersruingteironvillges，andlawbasedrural goverance；helpspromotetheorganicunityof tevilagers’participationsystemandpractice，andhelpsachievetheorganic unityoftelegitimacyndfetivenessofruralgoveraneFromteperspectiveofthetoryofhoe-procespeople'semoacyural goveranceshouldadheretotepriciplepositioof tepople，tecoordinatedadvanceentofte“fivedemocracies”（demoaticelections，democraticdcisioakingdemocaticmanagement，democaticosultatio，anddemocaticsupevision），thectiedo derlyparticipationofmultipltakeholders，andtheruleoflawprinciple.Thepathsmainlyinclude：strengtheningPartybilding'sading roleandbuildingapateofulisujectcogoveance;arfingthelatioshpofpowesandresponsibilitisatthprirlevel andexpandingthedemocraticgoverancespaceinruralcommunities；basedondemocraticpractice，improvingruraldemoraticechanisms;and strengthening rural legislation to enhance law-based governance in rural areas.

Keywords： whole-process people' s democracy； rural governance;value; functional positioning; path 村治理的價值、功能定位及路徑進行探討。

黨的二十大報告指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”[1]鄉村是全過程人民民主實踐的重要場域，鄉村治理是國家治理的基石，用全過程人民民主的理念、邏輯及要求指導和推進鄉村治理，既可以豐富和發展全過程人民民主理論，推動中國民主政治發展，又有助于健全鄉村治理體系，改進鄉村治理方式，提升鄉村治理效能。本文現就全過程人民民主賦能鄉

一、全過程人民民主在鄉村治理中的價值分析

（一）有助于推動黨的領導、村民當家作主與依法治村的有機統一

習近平總書記指出，“在中國，發展社會主義民主政治，保證人民當家作主，保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一\"[2]。黨的領導、人民當家作主和依法治國三者統一，需要在具體的治理實踐中體現，鄉村是這種治理實踐的重要場域。首先，全過程人民民主是黨領導下的民主。我國實施的是單一制政治體制，實行的是自上而下的治理方式，其重要特點就是基層要同黨中央保持高度一致，確保鄉村治理堅持正確的政治方向，保證上級的決策部署在鄉村得到有效的貫徹落實，靠的就是各級黨組織的堅強領導。其次，全過程人民民主充分彰顯著人民的主體地位。全過程人民民主使村民可以對鄉村經濟、政治、文化、生態、社會等事務進行全方位的管理，可以從民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等方面進行全鏈條的治理，充分保障村民當家作主的權利。最后，全過程人民民主充分體現著依法治村。《村民委員會組織法》規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照《中國共產黨章程》進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權。”[3]法律對村民開展自治作出了具體規定，為全過程人民民主實施提供了法律依據。《村民委員會組織法》落實的過程，既是堅持黨的領導的過程，也是推動全過程人民民主的過程，又是實現依法治村的過程。

（二）有助于推動村民參與制度與參與實踐的有機統一

人民廣泛有序參與是民主的基本要求，我國發展全過程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的參與實踐[4]。在鄉村治理中，按照全過程人民民主的要求，形成了村民參與公共事務和公益事業較為完備的制度體系，如村民（代表）大會制度，村民委員會選舉制度、村務公開制度、村民監督制度、重大事項表決制度、自治章程、村規民約等，這些制度充分保障了村民的參與權利和參與渠道。

（三）有助于實現鄉村治理合法性與有效性的有機統一

“合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力；有效性是指政治系統滿足大多數居民基本需求的程度。”[5]合法性是有效性的前提和基礎，有效性是合法性的支撐和保障[6。民主與治理是相互依存、相互轉化的，它們之間當然也存在一定的張力，有效性更加追求結果和效率，合法性更加強調過程和公平，如果單純追求合法性或有效性，很難達到治理的預期目標。全過程人民民主能有效解決合法性與有效性的張力問題，它強調村民是鄉村治理的重要主體，廣大村民通過各種途徑表達自己的權益，具有廣泛的群眾基礎，被廣大村民充分信任和認可，具有很強的合法性，也為其有效性奠定基礎。

二、全過程人民民主視域下鄉村治理的功能定位

（一）鄉村治理要堅持人民主體地位

堅持人民主體地位是全過程人民民主的基本要求。習近平總書記指出，“一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主”。全過程人民民主真正實現了人民當家作主。在全過程人民民主的視野下，鄉村治理必須堅持人民主體地位，支持和鞏固人民主體地位，把充分尊重村民意愿、維護村民權益、激發村民活力、增進村民福祉貫穿鄉村治理的各領域全過程，通過創新有關制度和民主實踐，讓廣大村民廣泛參與鄉村公共事務管理，切實做到讓村民共享鄉村治理成果。

（二）鄉村治理要堅持\"五個民主”協同推進

從治理過程來看，全過程人民民主包含民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理和民主監督等五個相互銜接、相互貫通的民主實踐。鄉村治理必須堅持“五個民主\"協同推進，通過投票選舉出代表自己權益的村委會成員；通過廣泛協商，村民就村內公共事務深入開展對話討論，理性看待分歧，最終達成共識；在民主決策環節，通過召開村民（代表）大會，就村內重大事項進行表決，形成代表大多數人民群眾利益的決議；通過制定村規民約，健全各項管理制度，實現對村內事務的民主管理；通過村務公開、村務監督委員會等平臺，村民實現對村內事務的民主監督。可以說，“五個民主\"形成了民主要素和實現形式的有機統一，實現了事前、事中、事后的無縫銜接，構成了一種動態的迭代閉環結構，具有內容上的整體性、時間上的連續性、運行上的協同性等特點。

（三）鄉村治理要堅持多元主體積極有序參與

全過程人民民主充分激發廣大人民群眾參與活力，大到選舉國家領導人、制定法律、制定國民經濟和社會發展規劃等，小到小區治理、農村修路等，人民群眾都能真實有效地參與進來。因此，在鄉村治理中必須堅持多元主體有序參與，充分動員村干部、村民、鄉賢、志愿者等鄉村各群體廣泛參與鄉村治理，制定民主參與制度，保護村民參與權利，培養村民參與能力，激發參與熱情，深度參與鄉村民主實踐，形成人人有責、人人負責、人人參與的鄉村治理共同體。

（四）鄉村治理要堅持法治原則

民主與法治緊密相連、相輔相成，在實踐中兩者必須協同推進。法治是民主政治的內在要素，是民主政治的有機組成，它本質上是為民主政治服務的，民主才是法治的出發點和落腳點[7]。在鄉村治理中既要加強鄉村治理方面的立法，不斷完善全過程人民民主的法律體系，又要加強鄉村法治教育和法律實施，確保鄉村治理的相關法律特別是關于基層民主的法律得到有效實施，從而實現鄉村民主和鄉村法治相互促進、相互提升。

三、全過程人民民主賦能鄉村治理的路徑選擇

（一）強化黨建引領，構建多元共治格局

健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，推動各類組織健康發展，形成以鄉村黨組織為核心、各類群眾自治組織共同參與的基層共治格局。一是增強基層黨組織引領力。黨的領導是鄉村民主發展的根本保證。加強黨對村民自治的領導，把黨的領導貫穿村民自治全過程和各方面，健全基層黨組織領導的村民自治機制。鄉鎮（村）黨組織作為本轄區的領導力量，要充分履行對轄區內各類組織的領導職責，創新領導方式，將黨的領導寫進各類組織章程，加強對各組織負責人的任前把關。二是提升社會組織協同力。社會組織是基層治理的重要力量，也是村民有序參與鄉村治理的重要載體。加強專業組織培育，大力扶持協商參事類、鄉風文明類、矛盾調解類、平安巡防類社會組織發展。創新村支“兩委”與社會資源的聯動機制，拓寬和規范市場主體、新社會階層、駐村單位、社會慈善資源參與村民自治和服務的途徑。三是激發群眾參與活力。村民是鄉村民主建設的主體，是鄉村治理中最積極、最活躍的力量。可以用“小單元”凝聚人，實踐表明，“小單元”更容易凝聚共識形成共同體，這種治理方式已在不少地方付諸實踐，如“巷長制”“屋場會”“院落會”等都是基于這樣理念的成功實踐；可以用積分管理調動人，有些地方探索的家庭積分制管理模式，每年根據每個家庭的積分情況進行相應的獎懲，激發村民的參與熱情；可以用民主實踐鍛煉人，聚焦群眾關心的民生實事和重要事項，定期開展靈活多樣的自治活動，解決群眾的急難愁盼問題，不斷提升群眾自治的熱情和能力。

（二）厘清基層權責關系，拓寬鄉村民主治理空間

一是為鄉村賦權增能。正確理解整個賦權的內容和過程，賦權對象主要是鄉村振興前沿的基層政府及其鄉村干部。可以借鑒西藏那曲“黨群干部扶弱村、經濟干部幫窮村、政法干部進亂村”等經驗，給鄉村增能。要充分尊重基層的首創精神，鼓勵基層自治組織和廣大人民群眾結合當地實際情況進行自治創新。二是為鄉村合理減負。嚴格落實中央出臺的關于為基層減負的各類文件精神，探索開通基層減負投訴熱線電話、基層治理觀測點等方式，推動基層群眾性自治組織“減負清單”落實，厘清法律依據、經費來源、協助職能等，并開展專項督查，落實減負要求。嚴格執行鄉村工作準人制度，規范村組織活動場所和工作任務掛牌，規范村民委員會印章管理使用，讓自治組織更好地騰出精力做好主責主業。三是為鄉村科學明責。以“清單制”規范基層政府治理與村民自治的關系，可以在法律法規層面加以明確，突出鄉鎮在統籌鄉村發展、組織公共服務、維護平安、綜合管理等方面的職能；突出村支“兩委”在黨的建設、宣傳教育、引導群眾自我管理、協助公共服務等方面的職能。

（三）立足民主實踐，健全鄉村民主治理機制

一是優化民主選舉和考選機制。完善民主選舉制度是村（居）民自治實踐全過程人民民主的“第一鏈條”[8]。拓寬民主選人渠道，加大從致富帶頭人、退役軍人、畢業大學生、返鄉創業人員和村級后備力量等群體中選拔干部力度。適當提高村干部的工資待遇和福利水平，擴寬村干部的成長空間，提高村干部工作的職業吸引力。創新民生選舉方式，通過線上線下相結合的形式讓村民投票更便利，借助現有政府平臺開設投票通道，解決村民會議召開難的問題。二是創造條件讓民主決策機制更易實現更有效率。創新村民大會的召開方式，充分利用現代科技手段，采用視頻會議等方式解決人員難以集中的問題。明確規定線上召開村民會議和村民代表會議的標準和法律效力，明確重大事項線上表決和線下表決相結合的合法形式和操作程序，明確相關爭議的解決途徑和判斷標準。三是創新民生協商機制。要明確民主協商的事項，涉及黨和政府的方針政策、重點工作部署的落實，影響當地群眾切身利益的公益事業、公共事務，當地群眾反映強烈的矛盾糾紛和實際困難問題等，村支“兩委”應組織相關利益主體依法充分協商；要創新協商形式，各地應結合本村實際，開展靈活多樣、開誠布公的協商活動：規范協商程序，明確收集議題、擬定方案、開展商議、協商結果公布、落實執行、效果反饋等環節要求，組織協商的部門應在規定期限內將協商結果落實情況通過適當的方式公開，接受群眾監督。四是推動民主管理制度化和規范化。相關職能部門應指導鄉村制定自治章程，為鄉村自治機構和自治事務規范化提供合法性基礎。重點關注村規民約的群眾通過度、認可度、支持度、執行度，把群眾意愿在村規民約中的體現度作為村規民約評價的最重要標準；為村規民約“減負瘦身”，慎重對待政府行政任務進入村規民約；在增強村規民約執行力方面，應該注重批評教育和輿論評價的作用，避免執行方式方法侵犯群眾合法權益，只有在當地群眾普遍明確接受的前提下，才可以把村規民約執行與收益分配掛鉤。五是創新民主監督機制。以“清廉鄉村”建設為抓手，營造反腐倡廉的鄉村文化環境，推動全面從嚴治黨向村組延伸，打通基層“小微權力”監督的“最后一米”。完善結果必公開、過程可核查、內容經協商的村支“兩委”工作公開透明機制，特別是村支“兩委”成員履職承諾及述職述廉制度，采用便捷途徑向轄區村民公開，從而有利于群眾監督。

（四）完善鄉村立法，提升鄉村治理法治化水平

一是加強基層民主立法。在堅持自治、德治、法治、智治辯證統一的前提下，特別突出法治在基層治理中的基礎性、保障性作用。新修訂的《立法法》把基層治理的立法權限授予省級和市級人大，建議省級人大制定《村民自治條例》，把近年來各地探索取得的可推廣經驗上升為地方性法規，鼓勵各地級市制定相應的實施條例和村民自治領域的專項地方性法規。二是修改完善《村民委員會組織法》。將最近幾年中央出臺的關于基層治理、鄉村振興的相關要求寫進《村民委員會組織法》，比如在立法宗旨中明確黨的領導，并細化黨的領導的具體領域、內容和方式；修改完善村委會的職責，明確村委會在公共服務、公共管理與公共安全等方面的職責；新增民主協商的內容，在具體的條款中細化協商的主體、協商事項、協商程序、協商結果運用等。三是加大法律實施力度。加強對《村民委員會組織法》等法律的學習教育宣傳，將其納入普法規劃和基層干部培訓計劃，使廣大基層干部和群眾充分認識全過程人民民主的重大意義，熟悉村民自治的基本知識，切實提高基層干部和群眾參與民主管理的意識和能力。加強執法檢查，省、市、縣各級人大機關應加大《村民委員會組織法》的執法檢查力度，及時發現、解決法律實施過程中的問題，確保法律得到有效的實施。

四、結語

全過程人民民主與鄉村治理具有高度耦合性，全過程人民民主為鄉村治理提供了新的理念和路徑，將全過程人民民主理論運用到鄉村治理中，可以促進村民參與，完善鄉村治理體系，提升鄉村治理效能。同時，對于全過程人民民主在鄉村的實施中遇到的問題，鄉村民主建設存在的困惑和障礙，必將隨著鄉村治理體系的不斷完善和全過程人民民主的實踐創新而得到解決。

參考文獻：

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作者簡介：劉孝才（1980—），男，漢族，河南固始人，中共郴州市委黨校（郴州行政學院）講師，研究方向為基層治理。

（責任編輯：馮小衛）