全過程人民民主賦能鄉(xiāng)村治理的價值、功能定位及路徑

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2025）13-0038-04

The Value， Functional Positioning and Path of Whole-process People’ s Democracy Empowering Rural Governance

Liu Xiaocai [Chenzhou Municipal Party Scholof the Communist Partyof China（Chenzhou Administrative Colege），Chenzhou423000]

Abstract：Whole-processpeople'sdemocracyandrural governancehaveahigh degree ofcoupling.Applying whole-process people sdemocracytoruralgoveancehelpspromotetheorganicuityofthearty’sleadershipvilagersruingteironvillges，andlawbasedrural goverance；helpspromotetheorganicunityof tevilagers’participationsystemandpractice，andhelpsachievetheorganic unityoftelegitimacyndfetivenessofruralgoveraneFromteperspectiveofthetoryofhoe-procespeople'semoacyural goveranceshouldadheretotepriciplepositioof tepople，tecoordinatedadvanceentofte“fivedemocracies”（demoaticelections，democraticdcisioakingdemocaticmanagement，democaticosultatio，anddemocaticsupevision），thectiedo derlyparticipationofmultipltakeholders，andtheruleoflawprinciple.Thepathsmainlyinclude：strengtheningPartybilding'sading roleandbuildingapateofulisujectcogoveance;arfingthelatioshpofpowesandresponsibilitisatthprirlevel andexpandingthedemocraticgoverancespaceinruralcommunities；basedondemocraticpractice，improvingruraldemoraticechanisms;and strengthening rural legislation to enhance law-based governance in rural areas.

Keywords： whole-process people' s democracy； rural governance;value; functional positioning; path 村治理的價值、功能定位及路徑進行探討。

黨的二十大報告指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”[1]鄉(xiāng)村是全過程人民民主實踐的重要場域，鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，用全過程人民民主的理念、邏輯及要求指導和推進鄉(xiāng)村治理，既可以豐富和發(fā)展全過程人民民主理論，推動中國民主政治發(fā)展，又有助于健全鄉(xiāng)村治理體系，改進鄉(xiāng)村治理方式，提升鄉(xiāng)村治理效能。本文現(xiàn)就全過程人民民主賦能鄉(xiāng)

一、全過程人民民主在鄉(xiāng)村治理中的價值分析

（一）有助于推動黨的領(lǐng)導、村民當家作主與依法治村的有機統(tǒng)一

習近平總書記指出，“在中國，發(fā)展社會主義民主政治，保證人民當家作主，保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，關(guān)鍵是要堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一\"[2]。黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國三者統(tǒng)一，需要在具體的治理實踐中體現(xiàn)，鄉(xiāng)村是這種治理實踐的重要場域。首先，全過程人民民主是黨領(lǐng)導下的民主。我國實施的是單一制政治體制，實行的是自上而下的治理方式，其重要特點就是基層要同黨中央保持高度一致，確保鄉(xiāng)村治理堅持正確的政治方向，保證上級的決策部署在鄉(xiāng)村得到有效的貫徹落實，靠的就是各級黨組織的堅強領(lǐng)導。其次，全過程人民民主充分彰顯著人民的主體地位。全過程人民民主使村民可以對鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)、社會等事務(wù)進行全方位的管理，可以從民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面進行全鏈條的治理，充分保障村民當家作主的權(quán)利。最后，全過程人民民主充分體現(xiàn)著依法治村。《村民委員會組織法》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照《中國共產(chǎn)黨章程》進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，領(lǐng)導和支持村民委員會行使職權(quán)。”[3]法律對村民開展自治作出了具體規(guī)定，為全過程人民民主實施提供了法律依據(jù)。《村民委員會組織法》落實的過程，既是堅持黨的領(lǐng)導的過程，也是推動全過程人民民主的過程，又是實現(xiàn)依法治村的過程。

（二）有助于推動村民參與制度與參與實踐的有機統(tǒng)一

人民廣泛有序參與是民主的基本要求，我國發(fā)展全過程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的參與實踐[4]。在鄉(xiāng)村治理中，按照全過程人民民主的要求，形成了村民參與公共事務(wù)和公益事業(yè)較為完備的制度體系，如村民（代表）大會制度，村民委員會選舉制度、村務(wù)公開制度、村民監(jiān)督制度、重大事項表決制度、自治章程、村規(guī)民約等，這些制度充分保障了村民的參與權(quán)利和參與渠道。

（三）有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理合法性與有效性的有機統(tǒng)一

“合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅持現(xiàn)存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力；有效性是指政治系統(tǒng)滿足大多數(shù)居民基本需求的程度。”[5]合法性是有效性的前提和基礎(chǔ)，有效性是合法性的支撐和保障[6。民主與治理是相互依存、相互轉(zhuǎn)化的，它們之間當然也存在一定的張力，有效性更加追求結(jié)果和效率，合法性更加強調(diào)過程和公平，如果單純追求合法性或有效性，很難達到治理的預期目標。全過程人民民主能有效解決合法性與有效性的張力問題，它強調(diào)村民是鄉(xiāng)村治理的重要主體，廣大村民通過各種途徑表達自己的權(quán)益，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，被廣大村民充分信任和認可，具有很強的合法性，也為其有效性奠定基礎(chǔ)。

二、全過程人民民主視域下鄉(xiāng)村治理的功能定位

（一）鄉(xiāng)村治理要堅持人民主體地位

堅持人民主體地位是全過程人民民主的基本要求。習近平總書記指出，“一個國家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當家作主”。全過程人民民主真正實現(xiàn)了人民當家作主。在全過程人民民主的視野下，鄉(xiāng)村治理必須堅持人民主體地位，支持和鞏固人民主體地位，把充分尊重村民意愿、維護村民權(quán)益、激發(fā)村民活力、增進村民福祉貫穿鄉(xiāng)村治理的各領(lǐng)域全過程，通過創(chuàng)新有關(guān)制度和民主實踐，讓廣大村民廣泛參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理，切實做到讓村民共享鄉(xiāng)村治理成果。

（二）鄉(xiāng)村治理要堅持\"五個民主”協(xié)同推進

從治理過程來看，全過程人民民主包含民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等五個相互銜接、相互貫通的民主實踐。鄉(xiāng)村治理必須堅持“五個民主\"協(xié)同推進，通過投票選舉出代表自己權(quán)益的村委會成員；通過廣泛協(xié)商，村民就村內(nèi)公共事務(wù)深入開展對話討論，理性看待分歧，最終達成共識；在民主決策環(huán)節(jié)，通過召開村民（代表）大會，就村內(nèi)重大事項進行表決，形成代表大多數(shù)人民群眾利益的決議；通過制定村規(guī)民約，健全各項管理制度，實現(xiàn)對村內(nèi)事務(wù)的民主管理；通過村務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督委員會等平臺，村民實現(xiàn)對村內(nèi)事務(wù)的民主監(jiān)督。可以說，“五個民主\"形成了民主要素和實現(xiàn)形式的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)了事前、事中、事后的無縫銜接，構(gòu)成了一種動態(tài)的迭代閉環(huán)結(jié)構(gòu)，具有內(nèi)容上的整體性、時間上的連續(xù)性、運行上的協(xié)同性等特點。

（三）鄉(xiāng)村治理要堅持多元主體積極有序參與

全過程人民民主充分激發(fā)廣大人民群眾參與活力，大到選舉國家領(lǐng)導人、制定法律、制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等，小到小區(qū)治理、農(nóng)村修路等，人民群眾都能真實有效地參與進來。因此，在鄉(xiāng)村治理中必須堅持多元主體有序參與，充分動員村干部、村民、鄉(xiāng)賢、志愿者等鄉(xiāng)村各群體廣泛參與鄉(xiāng)村治理，制定民主參與制度，保護村民參與權(quán)利，培養(yǎng)村民參與能力，激發(fā)參與熱情，深度參與鄉(xiāng)村民主實踐，形成人人有責、人人負責、人人參與的鄉(xiāng)村治理共同體。

（四）鄉(xiāng)村治理要堅持法治原則

民主與法治緊密相連、相輔相成，在實踐中兩者必須協(xié)同推進。法治是民主政治的內(nèi)在要素，是民主政治的有機組成，它本質(zhì)上是為民主政治服務(wù)的，民主才是法治的出發(fā)點和落腳點[7]。在鄉(xiāng)村治理中既要加強鄉(xiāng)村治理方面的立法，不斷完善全過程人民民主的法律體系，又要加強鄉(xiāng)村法治教育和法律實施，確保鄉(xiāng)村治理的相關(guān)法律特別是關(guān)于基層民主的法律得到有效實施，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村民主和鄉(xiāng)村法治相互促進、相互提升。

三、全過程人民民主賦能鄉(xiāng)村治理的路徑選擇

（一）強化黨建引領(lǐng)，構(gòu)建多元共治格局

健全基層黨組織領(lǐng)導的基層群眾自治機制，推動各類組織健康發(fā)展，形成以鄉(xiāng)村黨組織為核心、各類群眾自治組織共同參與的基層共治格局。一是增強基層黨組織引領(lǐng)力。黨的領(lǐng)導是鄉(xiāng)村民主發(fā)展的根本保證。加強黨對村民自治的領(lǐng)導，把黨的領(lǐng)導貫穿村民自治全過程和各方面，健全基層黨組織領(lǐng)導的村民自治機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）黨組織作為本轄區(qū)的領(lǐng)導力量，要充分履行對轄區(qū)內(nèi)各類組織的領(lǐng)導職責，創(chuàng)新領(lǐng)導方式，將黨的領(lǐng)導寫進各類組織章程，加強對各組織負責人的任前把關(guān)。二是提升社會組織協(xié)同力。社會組織是基層治理的重要力量，也是村民有序參與鄉(xiāng)村治理的重要載體。加強專業(yè)組織培育，大力扶持協(xié)商參事類、鄉(xiāng)風文明類、矛盾調(diào)解類、平安巡防類社會組織發(fā)展。創(chuàng)新村支“兩委”與社會資源的聯(lián)動機制，拓寬和規(guī)范市場主體、新社會階層、駐村單位、社會慈善資源參與村民自治和服務(wù)的途徑。三是激發(fā)群眾參與活力。村民是鄉(xiāng)村民主建設(shè)的主體，是鄉(xiāng)村治理中最積極、最活躍的力量。可以用“小單元”凝聚人，實踐表明，“小單元”更容易凝聚共識形成共同體，這種治理方式已在不少地方付諸實踐，如“巷長制”“屋場會”“院落會”等都是基于這樣理念的成功實踐；可以用積分管理調(diào)動人，有些地方探索的家庭積分制管理模式，每年根據(jù)每個家庭的積分情況進行相應(yīng)的獎懲，激發(fā)村民的參與熱情；可以用民主實踐鍛煉人，聚焦群眾關(guān)心的民生實事和重要事項，定期開展靈活多樣的自治活動，解決群眾的急難愁盼問題，不斷提升群眾自治的熱情和能力。

（二）厘清基層權(quán)責關(guān)系，拓寬鄉(xiāng)村民主治理空間

一是為鄉(xiāng)村賦權(quán)增能。正確理解整個賦權(quán)的內(nèi)容和過程，賦權(quán)對象主要是鄉(xiāng)村振興前沿的基層政府及其鄉(xiāng)村干部。可以借鑒西藏那曲“黨群干部扶弱村、經(jīng)濟干部幫窮村、政法干部進亂村”等經(jīng)驗，給鄉(xiāng)村增能。要充分尊重基層的首創(chuàng)精神，鼓勵基層自治組織和廣大人民群眾結(jié)合當?shù)貙嶋H情況進行自治創(chuàng)新。二是為鄉(xiāng)村合理減負。嚴格落實中央出臺的關(guān)于為基層減負的各類文件精神，探索開通基層減負投訴熱線電話、基層治理觀測點等方式，推動基層群眾性自治組織“減負清單”落實，厘清法律依據(jù)、經(jīng)費來源、協(xié)助職能等，并開展專項督查，落實減負要求。嚴格執(zhí)行鄉(xiāng)村工作準人制度，規(guī)范村組織活動場所和工作任務(wù)掛牌，規(guī)范村民委員會印章管理使用，讓自治組織更好地騰出精力做好主責主業(yè)。三是為鄉(xiāng)村科學明責。以“清單制”規(guī)范基層政府治理與村民自治的關(guān)系，可以在法律法規(guī)層面加以明確，突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)在統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展、組織公共服務(wù)、維護平安、綜合管理等方面的職能；突出村支“兩委”在黨的建設(shè)、宣傳教育、引導群眾自我管理、協(xié)助公共服務(wù)等方面的職能。

（三）立足民主實踐，健全鄉(xiāng)村民主治理機制

一是優(yōu)化民主選舉和考選機制。完善民主選舉制度是村（居）民自治實踐全過程人民民主的“第一鏈條”[8]。拓寬民主選人渠道，加大從致富帶頭人、退役軍人、畢業(yè)大學生、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員和村級后備力量等群體中選拔干部力度。適當提高村干部的工資待遇和福利水平，擴寬村干部的成長空間，提高村干部工作的職業(yè)吸引力。創(chuàng)新民生選舉方式，通過線上線下相結(jié)合的形式讓村民投票更便利，借助現(xiàn)有政府平臺開設(shè)投票通道，解決村民會議召開難的問題。二是創(chuàng)造條件讓民主決策機制更易實現(xiàn)更有效率。創(chuàng)新村民大會的召開方式，充分利用現(xiàn)代科技手段，采用視頻會議等方式解決人員難以集中的問題。明確規(guī)定線上召開村民會議和村民代表會議的標準和法律效力，明確重大事項線上表決和線下表決相結(jié)合的合法形式和操作程序，明確相關(guān)爭議的解決途徑和判斷標準。三是創(chuàng)新民生協(xié)商機制。要明確民主協(xié)商的事項，涉及黨和政府的方針政策、重點工作部署的落實，影響當?shù)厝罕娗猩砝娴墓媸聵I(yè)、公共事務(wù)，當?shù)厝罕姺从硰娏业拿芗m紛和實際困難問題等，村支“兩委”應(yīng)組織相關(guān)利益主體依法充分協(xié)商；要創(chuàng)新協(xié)商形式，各地應(yīng)結(jié)合本村實際，開展靈活多樣、開誠布公的協(xié)商活動：規(guī)范協(xié)商程序，明確收集議題、擬定方案、開展商議、協(xié)商結(jié)果公布、落實執(zhí)行、效果反饋等環(huán)節(jié)要求，組織協(xié)商的部門應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)將協(xié)商結(jié)果落實情況通過適當?shù)姆绞焦_，接受群眾監(jiān)督。四是推動民主管理制度化和規(guī)范化。相關(guān)職能部門應(yīng)指導鄉(xiāng)村制定自治章程，為鄉(xiāng)村自治機構(gòu)和自治事務(wù)規(guī)范化提供合法性基礎(chǔ)。重點關(guān)注村規(guī)民約的群眾通過度、認可度、支持度、執(zhí)行度，把群眾意愿在村規(guī)民約中的體現(xiàn)度作為村規(guī)民約評價的最重要標準；為村規(guī)民約“減負瘦身”，慎重對待政府行政任務(wù)進入村規(guī)民約；在增強村規(guī)民約執(zhí)行力方面，應(yīng)該注重批評教育和輿論評價的作用，避免執(zhí)行方式方法侵犯群眾合法權(quán)益，只有在當?shù)厝罕娖毡槊鞔_接受的前提下，才可以把村規(guī)民約執(zhí)行與收益分配掛鉤。五是創(chuàng)新民主監(jiān)督機制。以“清廉鄉(xiāng)村”建設(shè)為抓手，營造反腐倡廉的鄉(xiāng)村文化環(huán)境，推動全面從嚴治黨向村組延伸，打通基層“小微權(quán)力”監(jiān)督的“最后一米”。完善結(jié)果必公開、過程可核查、內(nèi)容經(jīng)協(xié)商的村支“兩委”工作公開透明機制，特別是村支“兩委”成員履職承諾及述職述廉制度，采用便捷途徑向轄區(qū)村民公開，從而有利于群眾監(jiān)督。

（四）完善鄉(xiāng)村立法，提升鄉(xiāng)村治理法治化水平

一是加強基層民主立法。在堅持自治、德治、法治、智治辯證統(tǒng)一的前提下，特別突出法治在基層治理中的基礎(chǔ)性、保障性作用。新修訂的《立法法》把基層治理的立法權(quán)限授予省級和市級人大，建議省級人大制定《村民自治條例》，把近年來各地探索取得的可推廣經(jīng)驗上升為地方性法規(guī)，鼓勵各地級市制定相應(yīng)的實施條例和村民自治領(lǐng)域的專項地方性法規(guī)。二是修改完善《村民委員會組織法》。將最近幾年中央出臺的關(guān)于基層治理、鄉(xiāng)村振興的相關(guān)要求寫進《村民委員會組織法》，比如在立法宗旨中明確黨的領(lǐng)導，并細化黨的領(lǐng)導的具體領(lǐng)域、內(nèi)容和方式；修改完善村委會的職責，明確村委會在公共服務(wù)、公共管理與公共安全等方面的職責；新增民主協(xié)商的內(nèi)容，在具體的條款中細化協(xié)商的主體、協(xié)商事項、協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果運用等。三是加大法律實施力度。加強對《村民委員會組織法》等法律的學習教育宣傳，將其納入普法規(guī)劃和基層干部培訓計劃，使廣大基層干部和群眾充分認識全過程人民民主的重大意義，熟悉村民自治的基本知識，切實提高基層干部和群眾參與民主管理的意識和能力。加強執(zhí)法檢查，省、市、縣各級人大機關(guān)應(yīng)加大《村民委員會組織法》的執(zhí)法檢查力度，及時發(fā)現(xiàn)、解決法律實施過程中的問題，確保法律得到有效的實施。

四、結(jié)語

全過程人民民主與鄉(xiāng)村治理具有高度耦合性，全過程人民民主為鄉(xiāng)村治理提供了新的理念和路徑，將全過程人民民主理論運用到鄉(xiāng)村治理中，可以促進村民參與，完善鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理效能。同時，對于全過程人民民主在鄉(xiāng)村的實施中遇到的問題，鄉(xiāng)村民主建設(shè)存在的困惑和障礙，必將隨著鄉(xiāng)村治理體系的不斷完善和全過程人民民主的實踐創(chuàng)新而得到解決。

參考文獻：

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作者簡介：劉孝才（1980—），男，漢族，河南固始人，中共郴州市委黨校（郴州行政學院）講師，研究方向為基層治理。

（責任編輯：馮小衛(wèi)）