基層治理“數字形式主義”的生成邏輯及其消解路徑

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2025）13-0030-04

Research on the Generation Logic and Mitigation Pathways of \"Digital Formalism” in Grassroots Governance

-From the Perspective of Collaborative Governance Theory Li Ping （ChinaUniversity ofPolitical Science and Law，Beijing100088）

Abstract：Formalismisacomplexsociopoliticalphenomenonthathaslongplaguedgrasrotsgovernance，characterizedbydiverse andcomplextrigersandmanifestations.Asavariantofformalism，“digitalfmalism”exhiitsaseriesofnewchangesandcharacteristics inthedigitaltechologenviroent.Itsgenerativelgicstesfromfouraspects：theeplacementofdigitalontentbydiitalfounder thetargetreplacentectteviationofdiitalolicyiplemetationderteioalcoiceft，eerticalprsureaer underthe“administrativecoractingsstem”，andthealienationofpoliticalaccoutabilityApplyingthethryofcollboratiego ance，thispapidentifistecausesadsenceofte“digitalforalism”phenomenonandsuggstsstartingfroecoguringthework concept，adaptingteeqrementsofessentindexes，andstrengtening teconstraintmchanism，soastoshapethaeof benigninteractonetngheevelndrotsvetswitegetoetatofigitalioatiodatelyas the“degree” of digital governance.

Keywords：“digital formalism\"； collaborative governance； grassroots governance

近年來，從“加強數字政府建設”“最多跑一次”到“群眾零跑腿”“一網統管”等數字創新形式不斷涌現。但是，我國的數字生態環境和生態體系還處在剛剛起步階段，基層治理的數字化轉型在有效解決公共管理和公共服務問題上依然存在諸多問題。對于形式主義的研究，目前學術界有部分學者重點對形式主義的概念、特征、生成邏輯、應對路徑進行探討。董石桃、董秀芳[1]、周志忍[2]、馬雪松[3]聚焦傳統形式主義向“數字形式主義\"轉型的過程，提出隨著以信息技術為主的科技革命的爆發，“數字形式主義”作為傳統形式主義在數字技術下的新變種，逐漸進人到社會生活的各個領域。黃新華4」孫璐楊[5、鐘偉軍等對“數字形式主義”的不同表現和特征做了概括：數字建設重建輕維，轉型重過程輕結果，治理重量輕質，管理重跡輕效。黃新華[4]、侯在宣[5]、鐘偉軍[6]、董石桃[]等把“數字形式主義”的生成動因歸結為監督考評機制不完善、個體機會主義、思想觀念錯位，其本質原因在于唯上主義、短期主義、功利主義等思想偏差。另有部分學者從某一理論視角對形式主義進行研究，如葉穎、芮國強從“制度一行為”的視角分析了基層形式主義的表征、歸因和消解路徑，黃明濤、陳偉從組織行為學的視角分析了形式主義的生成邏輯、組織與行為的歸因和破解的路徑。

總體而言，已有研究成果有一定的合理性，學者們對“數字形式主義”的概念、特征和生成邏輯的解讀，為本文提供了可供借鑒的理論基礎。但是，學術界對形式主義的現有研究相對零散，大多數采用文獻研究法和案例研究法，較為籠統地對形式主義的表象、生成邏輯和解決路徑進行羅列，缺少基本的理論分析框架，案例研究多是新聞或網絡上曝光出來的熱點新聞案例，缺少對案例的真實人場。對此，筆者嘗試基于協同治理理論，搭建基層“數字形式主義”的系統性和多元主體協同互動的分析框架，對其進行歸因，并提出消解路徑。

一、“數字形式主義”的概念與生成邏輯

（一）形式主義相關概念

形式主義通常被理解為一種片面追求形式而忽視內容的思想方法和工作方法。這種觀點認為形式主義是一種主觀唯心主義的表現，強調形式而忽略內容的重要性[8]。在哲學領域特別是馬克思主義哲學中，形式主義與虛無主義是根據形式和內容的關系區分出來的一對重要概念。形式主義往往被批評為割裂了形式與內容的內在聯系，夸大事物的表面形式，抹煞內容對形式的決定作用[9]。在理論界，學者們更多從成因的角度對形式主義進行界定和分析，也有部分學者從痕跡主義和形式主義的區別入手，從縱向與橫向邏輯維度分析形式主義的關聯性。在實際應用中，形式主義表現為重過程輕結果、重形式輕本質的工作態度和作風[10]

（二）“數字形式主義”的概念及生成邏輯

1.“數字形式主義”的概念

作為形式主義的變種，“數字形式主義”在數字技術環境中出現了一系列新的變化，具有新的特征。“數字形式主義”在實踐過程中產生的問題主要集中在四個方面。第一，冗余。集中體現在各個政務APP、QQ、微信群等過多過雜，存在多頭報送、重復錄入的問題，增加基層工作量。第二，過程導向。在基層治理過程中，由于自上而下的上級任務分配和下級無條件執行之間的“分配一控制”過程，以電子政務的數據為主要績效考核指標導致基層工作人員過濾信息或過度留痕。第三，低水平運維。一些政務APP、公眾號、官方門戶網站存在運營不善，小程序“僵尸化”“空殼化”，甚至出現內容錯誤不當、誤導公眾等問題，花費很大精力建立的系統低效率運維。第四，過度展示。基層工作承擔著“上面千條線，下面一根針”的責任，來自不同部門的督導、檢查、評比等，使基層干部的大部分時間陷于“填表”“留痕”等“走秀展”。

2.“數字形式主義”的生成邏輯及其表征

第一，源自目標置換效應下的“數字形式”庖代“數字內容”。在數字化轉型的浪潮中，原本應關注于通過數字技術提升治理效率、優化服務流程、增強公眾滿意度的核心目標，卻在某些情境下被對數字形式本身的追求所取代。這種目標置換使得數字技術的運用不再是手段，反而成了目的本身。一些地方的政府部門和領導干部中存在沉迷于構建看似完美的數字系統、追求數據的華麗展示，而忽視這些數字背后應承載的實際治理價值和服務內容的情形。例如，過度追求政務APP的數量、網站頁面的美觀度，或是數據報表的詳盡程度，卻忽視了這些工具是否真正提高行政效率，是否解決民眾遇到的實際問題。

第二，來自理性選擇效應下的數字政策執行偏差。數字治理政策的執行偏差主要表現為政策最初始的制定和定位出現一定程度的偏差；政策執行權的配置出現偏差；支持性的配套政策環境出現偏差。

第三，“行政發包制”下的縱向壓力傳導。受制于上級政府的層層發包和各級地方政府排名競爭的“政治錦標賽”等多重壓力，有的政府部門疲于保證數字內容的質量，通過形式上的治理創新回避實質治理難題，導致虛化的創新工程和形式主義普遍存在。

第四，政治問責方式異化。異化的問責方式可能衍生出隱蔽化的“數字形式主義”。在數字政府建設中，可能會出現兩個現象：一方面，在條塊問責與競爭壓力之下，基層治理不敢為不敢當懶政和流于形式現象加重，基層治理主動性和積極性被削弱；另一方面，出現邀功型形式主義和迎檢型形式主義。

二、協同治理理論視域下“數字形式主義”的成因分析

協同治理理論倡導以系統的視角來審視復雜多變的社會現象，強調深入剖析各類事件背后的深層次原因、探尋事件間錯綜復雜的內在聯系、揭示其相互作用機制，并預測其未來的發展趨勢。基于該理論框架分析可知，“數字形式主義”的盛行是深層次結構性因素交織影響的產物。這些結構性因素涵蓋政治體制內的績效考核機制、技術驅動的治理轉型壓力，以及信息社會中公眾對透明度和效率的高度期待等。

（一）“自上而下的政治壓力”和“自下而上的晉升壓力”

一方面，在我國的五級政府體系中，上級政府將壓力層層轉接給下級，直至最后一級，基層鄉鎮政府承受來自上面千條線的壓力。面對各類要求和考核，有的基層政府有時不得已采取一些措施和手段應對，形式主義隨之而來。另一方面，在層層下放任務指標的政治體制下，上級往往對下級政府享有“一票否決權”，加之“自下而上的普升壓力”，加劇了形式主義的泛濫。

（二）個體被動接受和“集體選擇”的自然邏輯結果

在行政科層體系當中，造成“數字形式主義”的誘因有領導干部個體的因素，這種個體因素不可忽視但又不宜夸大。在行政體系的龐大架構下，領導干部作為個體，其行為選擇受到多重因素的制約與影響。一方面，他們面臨著來自上級的績效考核壓力，這些考核往往以數字化的指標作為衡量標準，如政務APP的下載量、在線服務的辦理數量等。在這種壓力下，有的領導干部會傾向于采取短期內易于見效的數字手段，以迎合考核要求，即便這些手段并未真正提升治理效能。另一方面，公務員個體在行政體系中的晉升、獎勵等激勵機制，促使一些人傾向于選擇那些看似創新、實則可能流于形式的數字化項目。當這種個體行為逐漸成為一種普遍現象，便形成了“集體選擇”的自然邏輯結果。在這種邏輯下，即使某些領導干部意識到“數字形式主義”的問題，也可能因為擔心被視為異類或不合群，而選擇隨波逐流，加劇“數字形式主義”的蔓延。

（三）條塊治理主體職能定位交叉重疊，存在“多頭管理”

在現代治理體系中，條塊治理主體包括不同層級的政府部門、各類公共機構以及社會組織等，各自承擔著特定的職能與責任。在實踐中，這些主體的職能定位有的存在界限模糊、交叉重疊的問題。特別是在數字化轉型的過程中，由于技術應用的快速迭代和治理需求的多樣化，不同治理主體在數字平臺構建、數據資源共享、政務服務提供等方面存在職能交叉、權責不清的情況。資源重復投人導致的浪費，使得數字治理的效率和效果大打折扣，為“數字形式主義”提供了溫床。在多頭管理的環境下，各治理主體可能出于對自身利益的考量，競相推出看似新穎但實則重復或缺乏實際效用的數字化項目，以此作為展示自身政績或爭取資源的手段。這會加劇“數字形式主義”的泛濫，破壞協同治理的整體性和協調性，阻礙治理體系和治理能力現代化的進程。

三、協同治理理論視域下“數字形式主義”的消解路徑

協同學的概念最早是由德國物理學家赫爾曼·哈肯（HermanHaken）在其《協同論導論》一書中提出[1]，它強調系統中各要素間的相互協作與共同作用對于系統整體效能提升的重要性。應用于“數字形式主義”的治理，需構建多元主體協同參與的治理框架。在這一框架下，政府、企業、社會組織及公眾應成為治理“數字形式主義”的共同行動者。

（一）重構工作理念：考核指標雙向化

基層治理是社會治理的“最后一公里”，基層治理效果直接影響著治理體系和治理能力現代化的順利進行。

首先，從地方實際出發，因地制宜制定靈活彈性的考核政策，使考核體系和考核指標兼顧科學性與人文性的雙重理念，對于“一票否決”的考核現象不能想用就用，要有法律、制度依據。

其次，基層治理的主體始終是人，基層干部作為為民服務的直接參與主體，要樹立正確的政績觀，將政績衡量標準從上級布置的數字考卷向人民群眾的滿意度和獲得感轉變，增強公職人員特別是基層領導干部的使命感和責任感。同時，基層干部要更新自身的知識體系，以更好地理解、傳達、執行上級布置的任務。

最后，考核的指標設計作為基層考核治理的邏輯起點與基石，其合理性與實用性直接關系到治理效能的發揮。現代治理理論中強調治理是一個上下協同合作的管理過程，對此要清晰界定各級政府間的職責權限與職責邊界。考核任務的設定要既符合上級政府的宏觀規劃，又貼近基層實際，避免“一刀切”和形式主義。對于那些明顯不符合地方實際情況、超出基層承載能力或無力完成的考核任務，應及時調整乃至取消，避免給基層干部增添無謂的負擔，導致治理資源的錯配與浪費。

（二）考核指標要求適宜化：培育良性數字治理生態

科學、合理的考核排名機制，如同催化劑，能激活基層政府的內在動力，促使其積極行動，提升執行力，營造出以民眾為中心、注重服務實效的良性治理氛圍。為實現這一目標，考核指標的設立要遵循適宜化的原則，在設計考核指標時，要維持一個恰當的考核強度，既不讓基層政府因輕松達標而懈怠，也不使其因難以企及的目標而焦慮。具體而言，引導基層治理從“為數字形象”的誤區中走出，轉向“為服務形象”的正確軌道。考核要關注任務完成的數量和時間節點，重視服務的質量、民眾的滿意度以及治理的實際成效。

（三）強化約束機制：推動數字監督制度優勢轉向治理效能

衡量民生服務質量的好與壞，除了看得見的直觀的數字信息，還有一部分來自看不見的隱蔽數字。這部分隱蔽性數字不是真正可以量化的數字，但卻是衡量民生服務質量不可或缺的一部分。例如，體現在人民的幸福感、獲得感和成就感上；體現在建立彈性空間內的容錯機制；體現在建立事前、事中、事后的全過程監督鏈，做到事前的風險評估和精準施策，事中的動態監督，事后的依法處理。督查的意義在于更好地促進基層治理，而治理講求因地制宜。因此，上級政府在向下施策的過程中，要綜合考慮各個地方的主客觀原因和實際情況，有效推動數字監督制度優勢向提高基層治理效能轉變。

四、結語

“數字形式主義”是傳統形式主義在數字技術環境下的新變種，其本質是數據技術未能有效發揮其工具價值和公共價值，未能在國家治理中有效“賦能”。“數字形式主義”的生成邏輯有：目標置換效應下的“數字形式”庖代“數字內容”理性選擇效應下的數字政策執行偏差、“行政發包制”下的縱向壓力傳導和政治問責方式異化。協同治理理論與解決當前形式主義問題在理念、舉措、機制和效果等諸多方面存在契合之處，協同治理理論強調事物的各個組成部分之間的整體性、系統性和協調性特點，在洞悉問題的生成原因時不能只片面關注某一個孤立的表象因素，而要善于洞察事物生成邏輯背后的動因。同樣，形式主義問題的生成誘因源于多方面因素的共同作用，其治理理念應把握事物的系統性和協同性，不僅要解決看得見的現象問題，更要溯清問題根源，做到標本兼治，從而形成基層治理的長效機制。

參考文獻：

[1]董石桃，董秀芳.技術執行的拼湊應對偏差：數字治理形式主義的發生邏輯分析[J].中國行政管理，2022（6）：66-73.

[2]周志忍.當代政府管理的新理念[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2005（3）：104-110.

[3]馬雪松.警惕基層陷入“數字減負”形式主義怪圈[J].人民論壇，2020（22）：76-78.

[4]黃新華.數字形式主義的表征、根源與規制[J].國家治理，2023（6） ：31-35.

[5]孫璐楊，侯再宣.基層數字形式主義的表征、生成及治理[J].河北青年管理干部學院學報，2024（1）：41-47.

[6]鐘偉軍，閻馨.技術的多重建構：基層常規任務何以導致數字形式主義？——基于Z市 M 鎮的考察[J].電子政務，2024（5）：119-128.

[7]葉穎，芮國強.基層數字形式主義的表征、歸因與消解：基于“制度—行為\"視角的分析[J].電子政務，2024（9）：114-124.

[8]毛澤東.反對本本主義[M]//中共中央文獻研究室，中央檔案館.建黨以來重要文獻選編：第7冊.北京：中央文獻出版社，2011：235-243.

[9]王平.從生存論的視角談形式主義[J].理論月刊，2012（2）：50-51.

[10]李曉方，谷民崇.公共部門數字化轉型中的“數字形式主義”：基于行動者的分析框架與類型分析[J].電子政務，2022（5）：9-18.

[11]鄭巧，肖文濤.協同治理：服務型政府的治道邏輯[J].中國行政管理，2008（7）：48-53.

作者簡介：李萍（1986—），女，回族，寧夏銀川人，中國政法大學博士研究生在讀，研究方向為公共行政。

（責任編輯：朱希良）