以保護(hù)為導(dǎo)向的無居民海島開發(fā)管理利用現(xiàn)狀與實(shí)施路徑

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1004-6755（2025）08-0079-04

Abstract：Islands are important bases and natural barriers for sustainable development of China's oceans.There are a large number of uninhabited islands in China's waters，which are not only the forefront of China's national defense and security，but also an important part of China's marine ecosystem. At the same time，they are also areas with great potential for economic and social development that need to be developed. In order to implement the national defense and security strategy，scientifically carry out spatial planning and development of uninhabited islands，protect islands and their ecosystems，and analyze the basic situation and current development and utilization status of uninhabited islands in China，as well as the strategy and value of developing uninhabited islands in China，an effective path for implementing a protection oriented strategy for the development and utilization of uninhabited islands has been summarized.

Key words：ecological conservation; uninhabited islands; regulatory planning management

我國(guó)作為一個(gè)海洋大國(guó)，海域廣闊，擁有眾多的海島。無居民海島兼具自然資源的固有屬性及戰(zhàn)略資源的國(guó)土安全意義，2010年《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》的實(shí)施，為推進(jìn)無居民海島的開發(fā)利用及生態(tài)保護(hù)提供了法律政策保障，也為無居民海島的宏觀有序管理及規(guī)制的具體落實(shí)提供了頂層依據(jù)。

海島是海洋的重要組成部分，在海洋生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮著不可替代的作用。我國(guó)海島生物種類繁多，依托海島形成了具有相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)和特殊生境。無居民海島數(shù)量眾多，但因面積狹小，生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，一旦破壞很難恢復(fù)。21世紀(jì)是無居民海島的世紀(jì)，無居民海島由其特殊的資源優(yōu)勢(shì)和地理區(qū)位，開發(fā)使用價(jià)值日益受到重視，對(duì)其開發(fā)使用行為也日漸增多，粗放、無序、無度的開發(fā)嚴(yán)重威脅著無居民海島的生態(tài)資源系統(tǒng)[1。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入全面開發(fā)利用海洋的新階段，對(duì)無居民海島進(jìn)行科學(xué)的開發(fā)利用，不僅可以發(fā)展我國(guó)的海洋經(jīng)濟(jì)，助力推動(dòng)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，而且可以保護(hù)無居民海島及其周圍海域的生態(tài)環(huán)境。本文基于我國(guó)無居民海島的基本情況和開發(fā)利用現(xiàn)狀，對(duì)我國(guó)無居民海島開發(fā)利用的戰(zhàn)略和價(jià)值進(jìn)行了分析，提出了實(shí)施以保護(hù)為導(dǎo)向的無居民海島開發(fā)利用策略的有效路徑。

1當(dāng)前我國(guó)無居民海島的基本狀況和開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1我國(guó)無居民海島的基本狀況

我國(guó)海域遼闊，眾多的島嶼構(gòu)成了我國(guó)國(guó)防安全的前沿陣地及橋頭堡。地下有豐富的礦產(chǎn)資源和油氣資源，具有重要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備功能及產(chǎn)業(yè)集聚能效。一些海島還具備軍事屏障及海防預(yù)警的功能，可以作為海上軍事基地和交通要塞，為維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益及國(guó)土安全作出重要貢獻(xiàn)。從無人居住海島的戰(zhàn)略價(jià)值來看，這些海島是我國(guó)海洋安全的天然屏障和可持續(xù)發(fā)展的重要基地，對(duì)無居民海島進(jìn)行用途管制及規(guī)劃管理，對(duì)于我國(guó)的海洋權(quán)益、國(guó)土安全以及資源開發(fā)利用具有重要意義。

1.2我國(guó)無居民海島的開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.2.1開發(fā)現(xiàn)狀多為無人管理

近年來，鑒于海洋職能部門交叉管理、海洋技術(shù)信息水平亟待提高以及生態(tài)保護(hù)意識(shí)淡薄等客觀原因，我國(guó)對(duì)于無人海島的綜合管理及科學(xué)規(guī)制尚處在起步階段，沒有形成一個(gè)較為科學(xué)合理的戰(zhàn)略管理模式及用途管制系統(tǒng)方案。

首先，出現(xiàn)無人管理的原因是其地理位置，這些海島地處遠(yuǎn)離陸地的海域之中，交通的便利性無法延伸到這些海島之上。由于位置的偏僻性及隔絕性，一些適用于陸地的管理制度和用途規(guī)制方案，在無人海島上實(shí)施起來略顯困難。

其次，海島上由海域以及周邊海島系統(tǒng)一起構(gòu)成的整體生態(tài)系統(tǒng)，使海島上各種生物和非生物都互相依賴生存，而在管理海島資源生態(tài)系統(tǒng)時(shí)，沒有因地制宜地制定適宜的管理制度。

除此以外，無人管理還導(dǎo)致了資源荒廢和個(gè)別珍稀生物瀕臨滅絕。

1.2.2無序開發(fā)致環(huán)境惡化

在《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》出臺(tái)前，我國(guó)無居民海島長(zhǎng)期處于分散管理狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，開發(fā)利用秩序混亂。出現(xiàn)這一情況的主要原因是海島開發(fā)尚處在初期階段，缺乏政府相關(guān)部門的統(tǒng)一管理及協(xié)同執(zhí)法。而在海島開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)頒布以后，政府相關(guān)部門的管理職責(zé)也沒有及時(shí)落實(shí)到位，致使一些海島一度被視作無管理的海島，故而被隨意地開發(fā)并且過度利用，使海島的可持續(xù)發(fā)展遭到了破壞。此外，在一些海島的非專業(yè)性開發(fā)過程中，會(huì)對(duì)海島進(jìn)行隨意地作業(yè)占用或者資源浪費(fèi)，甚至隨意清除島上的珍稀植被和島嶼動(dòng)物，破壞了海島的本土生態(tài)環(huán)境及自然景觀，使海島的生態(tài)環(huán)境及綜合系統(tǒng)鏈遭到破壞，生物多樣性受到危害，致使海島喪失自身原有的開發(fā)優(yōu)勢(shì)。

1.2.3海島開發(fā)率較為低下

雖然我國(guó)擁有大量的無人海島，但在當(dāng)前的海島開發(fā)中，開發(fā)率總體較低。造成這一情況的原因，第一是尚未對(duì)無居民海島給予足夠的重視。無居民海島具有陸地不具有的優(yōu)勢(shì)，但對(duì)其的總體認(rèn)識(shí)性及重視度仍然不足，部分觀點(diǎn)認(rèn)為海島土地資源匱乏、森林資源有限、海島物產(chǎn)資源單一，加上海島長(zhǎng)期無人居住以及島嶼分散的自然特性，導(dǎo)致在管理無居民海島時(shí)，投入的人力、財(cái)力不足。第二是無居民海島的開發(fā)難度較大。由于無居民海島長(zhǎng)期無人居住，人煙稀少，對(duì)無居民海島的投資很少，建設(shè)貧瘠，這種限制讓無居民海島的開發(fā)情況更為復(fù)雜。因此，雖然無居民海島眾多，資源豐富，但是成功開發(fā)的案例極少，建設(shè)規(guī)模較小，開發(fā)程度較低，無法充分利用海島優(yōu)勢(shì)資源。

2 當(dāng)前我國(guó)無居民海島開發(fā)利用的價(jià)值分析

2.1 資源價(jià)值

資源是重要的能源儲(chǔ)備，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供強(qiáng)大的資源保證和儲(chǔ)能支撐。海洋中的很多島嶼附近海域，除了擁有上述礦產(chǎn)資源之外，其海岸帶的沙壩、海灘和岸裙等沙體中，還蘊(yùn)藏著鳥糞磷礦、金紅石、獨(dú)居石、錫金、玻璃石英等其他礦產(chǎn)資源[3]，并形成了天然的礦帶及開采區(qū)。

2.2 經(jīng)濟(jì)價(jià)值

海島作為我國(guó)的第二個(gè)海洋經(jīng)濟(jì)帶，其作用在現(xiàn)代化功能定位及海域發(fā)展戰(zhàn)略上更加凸顯，尤其是沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)逐漸飽和，為無居民海島的開發(fā)利用帶來新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和海域地域延展區(qū)間。無居民海島的深度旅游、漁業(yè)加工、海島生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)（涉島金融、物流、信息咨詢及地產(chǎn)等）以及國(guó)際項(xiàng)自等產(chǎn)業(yè)將會(huì)成為海島經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)很多沿海省市都將海島經(jīng)濟(jì)列為未來重要的發(fā)展點(diǎn)，并且依據(jù)海島的發(fā)展特點(diǎn)及海域特征，制定了相應(yīng)的海域發(fā)展宏觀規(guī)劃及海島空間微觀部署。

對(duì)無居民海島的開發(fā)有很多例子可以借鑒，例如日本、韓國(guó)、澳大利亞等多島嶼國(guó)家。借鑒這些國(guó)家開發(fā)無居民海島經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要吸取其在海島開發(fā)利用過程中關(guān)于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。可以根據(jù)海島的天然屬性及構(gòu)架特征，因地制宜地進(jìn)行據(jù)點(diǎn)式開發(fā)、組群式開發(fā)或者多點(diǎn)式開發(fā)，優(yōu)化涉海涉島產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等級(jí)，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.3軍事和國(guó)防安全價(jià)值

無論是軍事意義上的制海權(quán)還是國(guó)土安全層面的海洋權(quán)益，海島都是國(guó)家海洋能力提升的戰(zhàn)略環(huán)節(jié)及關(guān)鍵要素，在保護(hù)戰(zhàn)略制海權(quán)和維護(hù)海洋權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用。

海島是天然的海域據(jù)點(diǎn)及軍事基地，通過開發(fā)建設(shè)可以直接部署軍隊(duì)抵御外敵侵犯，在獲得周邊海域控制權(quán)的同時(shí)，其“跳板”“支援點(diǎn)\"“戰(zhàn)術(shù)前哨\"等攻防一體化的價(jià)值具有巨大的作用，是陸地的天然屏障及陸地延展勢(shì)力的自然跳板。中國(guó)正在崛起，我國(guó)的海軍動(dòng)態(tài)也備受國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。中國(guó)的海軍戰(zhàn)略為國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)，必須堅(jiān)持防御性國(guó)防政策。

歷史上，海島一直被作為鏈接陸地與海洋的集聚點(diǎn)和交通站。眾多島嶼鏈接在一起形成天然的“軍事島鏈”，控制了“島鏈”，基本上就控制和制約了濱海國(guó)家的“戰(zhàn)略要道\"及“大洋通道”。國(guó)家無居民海島的島鏈效應(yīng)與國(guó)家的海洋權(quán)益維護(hù)息息相關(guān)。開發(fā)無居民海島，把握我國(guó)的海權(quán)主動(dòng)性和保障海權(quán)長(zhǎng)期性，是一種舉足輕重的國(guó)家戰(zhàn)略手段。

2.4 生態(tài)和環(huán)境價(jià)值

海島資源在國(guó)家海洋能力的培育、保持與提升方面具有舉足輕重的作用，生態(tài)價(jià)值非常突出。海島蘊(yùn)含著豐富的動(dòng)物資源及植物資源，大量珍稀珍貴的動(dòng)植物棲息于此；海域諸島是我國(guó)海洋文明的重要載體和歷史見證；島嶼原始生態(tài)保存較為完整，是進(jìn)行海洋歷史研究及海域科學(xué)研究的重要基地；海島是陸地自然災(zāi)害、人類活動(dòng)的天然屏障。

基于海島天然的區(qū)域封閉性特點(diǎn)，每個(gè)海島都具有獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境、生物群落及物種鏈條，生態(tài)系統(tǒng)功能、特殊地理環(huán)境及物種循環(huán)鏈具有很高的研究?jī)r(jià)值和科普意義。海島生態(tài)環(huán)境安全是國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全的重要構(gòu)成部分，其生態(tài)功能系統(tǒng)的穩(wěn)定性和環(huán)境協(xié)同服務(wù)的擴(kuò)展性對(duì)于海域整體生態(tài)發(fā)揮著重要作用。海島各類資源要素的生態(tài)功能及周邊環(huán)境組合的生態(tài)平衡對(duì)于實(shí)現(xiàn)海島生態(tài)環(huán)境安全至關(guān)重要，只有維護(hù)好海域海島的生態(tài)安全，才能進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)的海洋權(quán)益、國(guó)防安全以及生態(tài)安全。加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，積極保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境，是推進(jìn)我國(guó)新世紀(jì)海洋環(huán)境保護(hù)與海島社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重大方略[4]。

3實(shí)施以保護(hù)為導(dǎo)向的無居民海島開發(fā)利用策略的有效路徑

3.1制訂完善的海島及其周圍海域資源保護(hù)與利用規(guī)劃

我國(guó)海島項(xiàng)自建設(shè)要嚴(yán)格按照功能分類、目標(biāo)定位、自然特性以及戰(zhàn)略愿景等標(biāo)準(zhǔn)要求，構(gòu)建“保護(hù)為先\"的海島開發(fā)利用體系。圍繞海島及周邊海域建設(shè)的實(shí)際要求，制定完善的海島及其周圍海域資源保護(hù)與利用規(guī)劃，加強(qiáng)海島執(zhí)法管理隊(duì)伍力量建設(shè)，建立健全各地的海島及周圍海域資源保護(hù)與利用規(guī)劃。基于海域資源保護(hù)與利用規(guī)劃的視角，有效對(duì)接農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、漁政監(jiān)管、海警海監(jiān)、自然資源、科研院所、新聞傳媒以及各地基層政府等機(jī)構(gòu)部門，通過聯(lián)席會(huì)議、集體調(diào)研、專項(xiàng)執(zhí)法、會(huì)商研討、科學(xué)研究等聯(lián)動(dòng)方式，進(jìn)行科學(xué)的綜合治理及整體治理，制定無居民海島及其周圍海域的開發(fā)利用管理制度，共同解決海島資源空間開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展（自然保護(hù)地監(jiān)管）以及海域資源保護(hù)與利用等痛點(diǎn)難點(diǎn)問題。

要在我國(guó)海洋保護(hù)相關(guān)法律之中明確提出，在對(duì)海島及其周圍海域進(jìn)行開發(fā)利用時(shí)，必須以改善相關(guān)海洋環(huán)境和海域生態(tài)為前提，對(duì)其生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)；在對(duì)無居民海島進(jìn)行開發(fā)時(shí)，涉海利益相關(guān)者要秉持“誰開發(fā)、誰治理\"的原則，對(duì)無居民海島及其周圍海域進(jìn)行全面的科學(xué)管理。

3.2建立健全海島精細(xì)化的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法律法規(guī)以及精準(zhǔn)化生態(tài)環(huán)境規(guī)劃

近幾年，海島開發(fā)利用不斷拓展，各地涉海涉島項(xiàng)目建設(shè)也在不斷推進(jìn)和升級(jí)。海島對(duì)于陸地而言，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的地理單元和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，其生態(tài)系統(tǒng)更為脆弱和復(fù)雜，如果海島的自然環(huán)境遭到破壞，其生態(tài)系統(tǒng)和物種循環(huán)鏈將難以恢復(fù)。因此，在開發(fā)利用過程中，不僅要考慮海島的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和資源效益，更要考慮資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境。

近年來，各地區(qū)、各部門圍繞海島保護(hù)法，有針對(duì)性地制定并實(shí)施了具有本土特色的海島空間規(guī)劃及政策法規(guī)，海島配套管理體制機(jī)制、涉海涉島開發(fā)規(guī)范等配套政策不斷完善。但是這些法規(guī)政策，極少涉及無居民海島的具體資源管理和生態(tài)保護(hù)等問題，沒有明確指出無居民海島的分類分區(qū)管理、生態(tài)保護(hù)類別的精細(xì)化措施，以及海島精準(zhǔn)化生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、動(dòng)態(tài)保護(hù)、資源功能定位等內(nèi)容。

3.3系統(tǒng)科學(xué)優(yōu)化海島開發(fā)保護(hù)并舉戰(zhàn)略

無居民海島具有獨(dú)特的區(qū)域位置、地貌特征，生態(tài)環(huán)境容易被破壞。因此，在對(duì)無居民海島進(jìn)行開發(fā)利用及項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，一定要遵循海域海島的自然發(fā)展規(guī)律，對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行綜合規(guī)劃。

首先，要以保護(hù)為主，開發(fā)為輔。一定要處理好海島的生態(tài)保護(hù)與海島的開發(fā)總量方面的關(guān)系，平衡好當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及資源保護(hù)的總體協(xié)同，堅(jiān)持海島的開發(fā)與保護(hù)并舉。相關(guān)開發(fā)人員和涉島群體，在明確海島資源保護(hù)為先的前提之下，都要嚴(yán)格履行相關(guān)的審批制度和資源保護(hù)條例，從制度、規(guī)范上保護(hù)海島的開發(fā)利用。

其次，要確定無居民海島的功能區(qū)域劃分。海域開發(fā)利用的過程實(shí)際上就是海域資源配置的過程。相關(guān)政府管理部門要嚴(yán)格樹立保護(hù)為先的意識(shí)，在進(jìn)行無居民海島開發(fā)時(shí)，要注意審批對(duì)象有無開發(fā)資質(zhì)，有無專業(yè)科學(xué)的論證，從開發(fā)初期為無居民海島開發(fā)利用保駕護(hù)航。

最后，海域海島漁業(yè)養(yǎng)殖、涉島旅游、化工實(shí)驗(yàn)、交通運(yùn)輸、能源開發(fā)、工農(nóng)倉(cāng)儲(chǔ)以及漁港建設(shè)等用島涉島行為，要遵循“保護(hù)為先\"的開發(fā)原則，科學(xué)優(yōu)化開發(fā)建設(shè)分類管理，完善海島綜合治理體制機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)的空間規(guī)劃體系，在用途管制、分級(jí)審批、精細(xì)管理、有償使用等方面創(chuàng)新自然資源綜合使用制度，從源頭和體制上破解環(huán)境保護(hù)和生態(tài)維護(hù)的痛點(diǎn)難點(diǎn)，避免“消失的島嶼”的悲劇再次發(fā)生，從制度上解決海域海島綜合管理方面的“功能性失調(diào)”，從剛性規(guī)范和制度約束上避免海島生態(tài)保護(hù)意識(shí)的淡薄以及粗放式經(jīng)營(yíng)的盲目性。

3.4構(gòu)建海域海島生態(tài)系統(tǒng)智慧化平臺(tái)和信息化系統(tǒng)

海島生態(tài)資源分布廣泛、錯(cuò)綜復(fù)雜，優(yōu)化海域海島建設(shè)不僅需要基礎(chǔ)設(shè)施的鋪設(shè)和構(gòu)建，更需要協(xié)同多部門機(jī)構(gòu)、多領(lǐng)域的利益相關(guān)者參與其中。有條件、有步驟地進(jìn)行海島管理系統(tǒng)及信息戰(zhàn)略平臺(tái)建設(shè)，收集統(tǒng)計(jì)海島海域生態(tài)資源基礎(chǔ)信息和本底數(shù)據(jù)，提升海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合檢測(cè)管理效能、海域生態(tài)數(shù)據(jù)“一鍵分析\"功能。

進(jìn)一步規(guī)范海島開發(fā)利用行為，需要構(gòu)建科學(xué)的海域管理系統(tǒng)及信息戰(zhàn)略平臺(tái)，利用先進(jìn)科技手段及早發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，特別是涉及破壞生態(tài)環(huán)境以及污染物種資源的違法違規(guī)行為。充分發(fā)揮衛(wèi)星遙感監(jiān)控檢測(cè)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，協(xié)同海域海島影像資源，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化海島監(jiān)測(cè)流程，區(qū)域化、分段化進(jìn)行遙感監(jiān)控檢測(cè)，全方位、大規(guī)模進(jìn)行疑點(diǎn)疑區(qū)的核實(shí)檢查，將破壞生態(tài)系統(tǒng)以及傷害珍稀物種等行為作為主攻點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，借助無人機(jī)等手段進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查檢測(cè)。

構(gòu)建多要素、跨部門、高頻度、集聚化的智慧海洋信息化系統(tǒng)和全海域、多層級(jí)、寬應(yīng)用、高精度的海域智慧化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)海域海島基礎(chǔ)信息融合共享、海域氣象監(jiān)測(cè)與防災(zāi)預(yù)警、海域海島資源數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用、海島項(xiàng)自監(jiān)測(cè)監(jiān)控、海島生態(tài)系統(tǒng)大數(shù)據(jù)觀測(cè)以及海域海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合評(píng)估等數(shù)字化、智能化、智慧化戰(zhàn)略應(yīng)用，通過海域海島大數(shù)據(jù)中心、“資源信息一條鏈\"以及“岸海一張網(wǎng)\"綜合建設(shè)，協(xié)同各個(gè)涉海職能部門機(jī)構(gòu)及海域海島參與者，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)海島生態(tài)整體資源分析、科學(xué)生態(tài)戰(zhàn)略決策和協(xié)同信息化指揮，切實(shí)提高海域海島管理效能和信息化水平。

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