以保護為導向的無居民海島開發(fā)管理利用現(xiàn)狀與實施路徑

中圖分類號：X321 文獻標志碼：A 文章編號：1004-6755（2025）08-0079-04

Abstract：Islands are important bases and natural barriers for sustainable development of China's oceans.There are a large number of uninhabited islands in China's waters，which are not only the forefront of China's national defense and security，but also an important part of China's marine ecosystem. At the same time，they are also areas with great potential for economic and social development that need to be developed. In order to implement the national defense and security strategy，scientifically carry out spatial planning and development of uninhabited islands，protect islands and their ecosystems，and analyze the basic situation and current development and utilization status of uninhabited islands in China，as well as the strategy and value of developing uninhabited islands in China，an effective path for implementing a protection oriented strategy for the development and utilization of uninhabited islands has been summarized.

Key words：ecological conservation; uninhabited islands; regulatory planning management

我國作為一個海洋大國，海域廣闊，擁有眾多的海島。無居民海島兼具自然資源的固有屬性及戰(zhàn)略資源的國土安全意義，2010年《中華人民共和國海島保護法》的實施，為推進無居民海島的開發(fā)利用及生態(tài)保護提供了法律政策保障，也為無居民海島的宏觀有序管理及規(guī)制的具體落實提供了頂層依據(jù)。

海島是海洋的重要組成部分，在海洋生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮著不可替代的作用。我國海島生物種類繁多，依托海島形成了具有相對獨立的生態(tài)系統(tǒng)和特殊生境。無居民海島數(shù)量眾多，但因面積狹小，生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，一旦破壞很難恢復。21世紀是無居民海島的世紀，無居民海島由其特殊的資源優(yōu)勢和地理區(qū)位，開發(fā)使用價值日益受到重視，對其開發(fā)使用行為也日漸增多，粗放、無序、無度的開發(fā)嚴重威脅著無居民海島的生態(tài)資源系統(tǒng)[1。當前，我國進入全面開發(fā)利用海洋的新階段，對無居民海島進行科學的開發(fā)利用，不僅可以發(fā)展我國的海洋經(jīng)濟，助力推動建設海洋強國，而且可以保護無居民海島及其周圍海域的生態(tài)環(huán)境。本文基于我國無居民海島的基本情況和開發(fā)利用現(xiàn)狀，對我國無居民海島開發(fā)利用的戰(zhàn)略和價值進行了分析，提出了實施以保護為導向的無居民海島開發(fā)利用策略的有效路徑。

1當前我國無居民海島的基本狀況和開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1我國無居民海島的基本狀況

我國海域遼闊，眾多的島嶼構(gòu)成了我國國防安全的前沿陣地及橋頭堡。地下有豐富的礦產(chǎn)資源和油氣資源，具有重要的戰(zhàn)略儲備功能及產(chǎn)業(yè)集聚能效。一些海島還具備軍事屏障及海防預警的功能，可以作為海上軍事基地和交通要塞，為維護我國的海洋權(quán)益及國土安全作出重要貢獻。從無人居住海島的戰(zhàn)略價值來看，這些海島是我國海洋安全的天然屏障和可持續(xù)發(fā)展的重要基地，對無居民海島進行用途管制及規(guī)劃管理，對于我國的海洋權(quán)益、國土安全以及資源開發(fā)利用具有重要意義。

1.2我國無居民海島的開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.2.1開發(fā)現(xiàn)狀多為無人管理

近年來，鑒于海洋職能部門交叉管理、海洋技術(shù)信息水平亟待提高以及生態(tài)保護意識淡薄等客觀原因，我國對于無人海島的綜合管理及科學規(guī)制尚處在起步階段，沒有形成一個較為科學合理的戰(zhàn)略管理模式及用途管制系統(tǒng)方案。

首先，出現(xiàn)無人管理的原因是其地理位置，這些海島地處遠離陸地的海域之中，交通的便利性無法延伸到這些海島之上。由于位置的偏僻性及隔絕性，一些適用于陸地的管理制度和用途規(guī)制方案，在無人海島上實施起來略顯困難。

其次，海島上由海域以及周邊海島系統(tǒng)一起構(gòu)成的整體生態(tài)系統(tǒng)，使海島上各種生物和非生物都互相依賴生存，而在管理海島資源生態(tài)系統(tǒng)時，沒有因地制宜地制定適宜的管理制度。

除此以外，無人管理還導致了資源荒廢和個別珍稀生物瀕臨滅絕。

1.2.2無序開發(fā)致環(huán)境惡化

在《中華人民共和國海島保護法》出臺前，我國無居民海島長期處于分散管理狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，開發(fā)利用秩序混亂。出現(xiàn)這一情況的主要原因是海島開發(fā)尚處在初期階段，缺乏政府相關(guān)部門的統(tǒng)一管理及協(xié)同執(zhí)法。而在海島開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)頒布以后，政府相關(guān)部門的管理職責也沒有及時落實到位，致使一些海島一度被視作無管理的海島，故而被隨意地開發(fā)并且過度利用，使海島的可持續(xù)發(fā)展遭到了破壞。此外，在一些海島的非專業(yè)性開發(fā)過程中，會對海島進行隨意地作業(yè)占用或者資源浪費，甚至隨意清除島上的珍稀植被和島嶼動物，破壞了海島的本土生態(tài)環(huán)境及自然景觀，使海島的生態(tài)環(huán)境及綜合系統(tǒng)鏈遭到破壞，生物多樣性受到危害，致使海島喪失自身原有的開發(fā)優(yōu)勢。

1.2.3海島開發(fā)率較為低下

雖然我國擁有大量的無人海島，但在當前的海島開發(fā)中，開發(fā)率總體較低。造成這一情況的原因，第一是尚未對無居民海島給予足夠的重視。無居民海島具有陸地不具有的優(yōu)勢，但對其的總體認識性及重視度仍然不足，部分觀點認為海島土地資源匱乏、森林資源有限、海島物產(chǎn)資源單一，加上海島長期無人居住以及島嶼分散的自然特性，導致在管理無居民海島時，投入的人力、財力不足。第二是無居民海島的開發(fā)難度較大。由于無居民海島長期無人居住，人煙稀少，對無居民海島的投資很少，建設貧瘠，這種限制讓無居民海島的開發(fā)情況更為復雜。因此，雖然無居民海島眾多，資源豐富，但是成功開發(fā)的案例極少，建設規(guī)模較小，開發(fā)程度較低，無法充分利用海島優(yōu)勢資源。

2 當前我國無居民海島開發(fā)利用的價值分析

2.1 資源價值

資源是重要的能源儲備，為經(jīng)濟建設提供強大的資源保證和儲能支撐。海洋中的很多島嶼附近海域，除了擁有上述礦產(chǎn)資源之外，其海岸帶的沙壩、海灘和岸裙等沙體中，還蘊藏著鳥糞磷礦、金紅石、獨居石、錫金、玻璃石英等其他礦產(chǎn)資源[3]，并形成了天然的礦帶及開采區(qū)。

2.2 經(jīng)濟價值

海島作為我國的第二個海洋經(jīng)濟帶，其作用在現(xiàn)代化功能定位及海域發(fā)展戰(zhàn)略上更加凸顯，尤其是沿海地區(qū)經(jīng)濟逐漸飽和，為無居民海島的開發(fā)利用帶來新的經(jīng)濟發(fā)展空間和海域地域延展區(qū)間。無居民海島的深度旅游、漁業(yè)加工、海島生產(chǎn)性服務業(yè)（涉島金融、物流、信息咨詢及地產(chǎn)等）以及國際項自等產(chǎn)業(yè)將會成為海島經(jīng)濟新的增長點。當前，我國很多沿海省市都將海島經(jīng)濟列為未來重要的發(fā)展點，并且依據(jù)海島的發(fā)展特點及海域特征，制定了相應的海域發(fā)展宏觀規(guī)劃及海島空間微觀部署。

對無居民海島的開發(fā)有很多例子可以借鑒，例如日本、韓國、澳大利亞等多島嶼國家。借鑒這些國家開發(fā)無居民海島經(jīng)驗的同時，也要吸取其在海島開發(fā)利用過程中關(guān)于保護生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)驗教訓。可以根據(jù)海島的天然屬性及構(gòu)架特征，因地制宜地進行據(jù)點式開發(fā)、組群式開發(fā)或者多點式開發(fā)，優(yōu)化涉海涉島產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等級，強化基礎(chǔ)設施建設。

2.3軍事和國防安全價值

無論是軍事意義上的制海權(quán)還是國土安全層面的海洋權(quán)益，海島都是國家海洋能力提升的戰(zhàn)略環(huán)節(jié)及關(guān)鍵要素，在保護戰(zhàn)略制海權(quán)和維護海洋權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用。

海島是天然的海域據(jù)點及軍事基地，通過開發(fā)建設可以直接部署軍隊抵御外敵侵犯，在獲得周邊海域控制權(quán)的同時，其“跳板”“支援點\"“戰(zhàn)術(shù)前哨\"等攻防一體化的價值具有巨大的作用，是陸地的天然屏障及陸地延展勢力的自然跳板。中國正在崛起，我國的海軍動態(tài)也備受國際社會的關(guān)注。中國的海軍戰(zhàn)略為國家戰(zhàn)略服務，必須堅持防御性國防政策。

歷史上，海島一直被作為鏈接陸地與海洋的集聚點和交通站。眾多島嶼鏈接在一起形成天然的“軍事島鏈”，控制了“島鏈”，基本上就控制和制約了濱海國家的“戰(zhàn)略要道\"及“大洋通道”。國家無居民海島的島鏈效應與國家的海洋權(quán)益維護息息相關(guān)。開發(fā)無居民海島，把握我國的海權(quán)主動性和保障海權(quán)長期性，是一種舉足輕重的國家戰(zhàn)略手段。

2.4 生態(tài)和環(huán)境價值

海島資源在國家海洋能力的培育、保持與提升方面具有舉足輕重的作用，生態(tài)價值非常突出。海島蘊含著豐富的動物資源及植物資源，大量珍稀珍貴的動植物棲息于此；海域諸島是我國海洋文明的重要載體和歷史見證；島嶼原始生態(tài)保存較為完整，是進行海洋歷史研究及海域科學研究的重要基地；海島是陸地自然災害、人類活動的天然屏障。

基于海島天然的區(qū)域封閉性特點，每個海島都具有獨特的生態(tài)環(huán)境、生物群落及物種鏈條，生態(tài)系統(tǒng)功能、特殊地理環(huán)境及物種循環(huán)鏈具有很高的研究價值和科普意義。海島生態(tài)環(huán)境安全是國家生態(tài)環(huán)境安全的重要構(gòu)成部分，其生態(tài)功能系統(tǒng)的穩(wěn)定性和環(huán)境協(xié)同服務的擴展性對于海域整體生態(tài)發(fā)揮著重要作用。海島各類資源要素的生態(tài)功能及周邊環(huán)境組合的生態(tài)平衡對于實現(xiàn)海島生態(tài)環(huán)境安全至關(guān)重要，只有維護好海域海島的生態(tài)安全，才能進一步強化我國的海洋權(quán)益、國防安全以及生態(tài)安全。加強生態(tài)建設，積極保護海島生態(tài)環(huán)境，是推進我國新世紀海洋環(huán)境保護與海島社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重大方略[4]。

3實施以保護為導向的無居民海島開發(fā)利用策略的有效路徑

3.1制訂完善的海島及其周圍海域資源保護與利用規(guī)劃

我國海島項自建設要嚴格按照功能分類、目標定位、自然特性以及戰(zhàn)略愿景等標準要求，構(gòu)建“保護為先\"的海島開發(fā)利用體系。圍繞海島及周邊海域建設的實際要求，制定完善的海島及其周圍海域資源保護與利用規(guī)劃，加強海島執(zhí)法管理隊伍力量建設，建立健全各地的海島及周圍海域資源保護與利用規(guī)劃。基于海域資源保護與利用規(guī)劃的視角，有效對接農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、漁政監(jiān)管、海警海監(jiān)、自然資源、科研院所、新聞傳媒以及各地基層政府等機構(gòu)部門，通過聯(lián)席會議、集體調(diào)研、專項執(zhí)法、會商研討、科學研究等聯(lián)動方式，進行科學的綜合治理及整體治理，制定無居民海島及其周圍海域的開發(fā)利用管理制度，共同解決海島資源空間開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展（自然保護地監(jiān)管）以及海域資源保護與利用等痛點難點問題。

要在我國海洋保護相關(guān)法律之中明確提出，在對海島及其周圍海域進行開發(fā)利用時，必須以改善相關(guān)海洋環(huán)境和海域生態(tài)為前提，對其生態(tài)系統(tǒng)進行保護；在對無居民海島進行開發(fā)時，涉海利益相關(guān)者要秉持“誰開發(fā)、誰治理\"的原則，對無居民海島及其周圍海域進行全面的科學管理。

3.2建立健全海島精細化的生態(tài)系統(tǒng)保護法律法規(guī)以及精準化生態(tài)環(huán)境規(guī)劃

近幾年，海島開發(fā)利用不斷拓展，各地涉海涉島項目建設也在不斷推進和升級。海島對于陸地而言，是一個相對獨立的地理單元和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，其生態(tài)系統(tǒng)更為脆弱和復雜，如果海島的自然環(huán)境遭到破壞，其生態(tài)系統(tǒng)和物種循環(huán)鏈將難以恢復。因此，在開發(fā)利用過程中，不僅要考慮海島的經(jīng)濟價值和資源效益，更要考慮資源保護和生態(tài)環(huán)境。

近年來，各地區(qū)、各部門圍繞海島保護法，有針對性地制定并實施了具有本土特色的海島空間規(guī)劃及政策法規(guī)，海島配套管理體制機制、涉海涉島開發(fā)規(guī)范等配套政策不斷完善。但是這些法規(guī)政策，極少涉及無居民海島的具體資源管理和生態(tài)保護等問題，沒有明確指出無居民海島的分類分區(qū)管理、生態(tài)保護類別的精細化措施，以及海島精準化生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、動態(tài)保護、資源功能定位等內(nèi)容。

3.3系統(tǒng)科學優(yōu)化海島開發(fā)保護并舉戰(zhàn)略

無居民海島具有獨特的區(qū)域位置、地貌特征，生態(tài)環(huán)境容易被破壞。因此，在對無居民海島進行開發(fā)利用及項目建設時，一定要遵循海域海島的自然發(fā)展規(guī)律，對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)進行綜合規(guī)劃。

首先，要以保護為主，開發(fā)為輔。一定要處理好海島的生態(tài)保護與海島的開發(fā)總量方面的關(guān)系，平衡好當前利益與長遠利益，兼顧經(jīng)濟效益、社會效益以及資源保護的總體協(xié)同，堅持海島的開發(fā)與保護并舉。相關(guān)開發(fā)人員和涉島群體，在明確海島資源保護為先的前提之下，都要嚴格履行相關(guān)的審批制度和資源保護條例，從制度、規(guī)范上保護海島的開發(fā)利用。

其次，要確定無居民海島的功能區(qū)域劃分。海域開發(fā)利用的過程實際上就是海域資源配置的過程。相關(guān)政府管理部門要嚴格樹立保護為先的意識，在進行無居民海島開發(fā)時，要注意審批對象有無開發(fā)資質(zhì)，有無專業(yè)科學的論證，從開發(fā)初期為無居民海島開發(fā)利用保駕護航。

最后，海域海島漁業(yè)養(yǎng)殖、涉島旅游、化工實驗、交通運輸、能源開發(fā)、工農(nóng)倉儲以及漁港建設等用島涉島行為，要遵循“保護為先\"的開發(fā)原則，科學優(yōu)化開發(fā)建設分類管理，完善海島綜合治理體制機制，構(gòu)建科學的空間規(guī)劃體系，在用途管制、分級審批、精細管理、有償使用等方面創(chuàng)新自然資源綜合使用制度，從源頭和體制上破解環(huán)境保護和生態(tài)維護的痛點難點，避免“消失的島嶼”的悲劇再次發(fā)生，從制度上解決海域海島綜合管理方面的“功能性失調(diào)”，從剛性規(guī)范和制度約束上避免海島生態(tài)保護意識的淡薄以及粗放式經(jīng)營的盲目性。

3.4構(gòu)建海域海島生態(tài)系統(tǒng)智慧化平臺和信息化系統(tǒng)

海島生態(tài)資源分布廣泛、錯綜復雜，優(yōu)化海域海島建設不僅需要基礎(chǔ)設施的鋪設和構(gòu)建，更需要協(xié)同多部門機構(gòu)、多領(lǐng)域的利益相關(guān)者參與其中。有條件、有步驟地進行海島管理系統(tǒng)及信息戰(zhàn)略平臺建設，收集統(tǒng)計海島海域生態(tài)資源基礎(chǔ)信息和本底數(shù)據(jù)，提升海島生態(tài)環(huán)境保護綜合檢測管理效能、海域生態(tài)數(shù)據(jù)“一鍵分析\"功能。

進一步規(guī)范海島開發(fā)利用行為，需要構(gòu)建科學的海域管理系統(tǒng)及信息戰(zhàn)略平臺，利用先進科技手段及早發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，特別是涉及破壞生態(tài)環(huán)境以及污染物種資源的違法違規(guī)行為。充分發(fā)揮衛(wèi)星遙感監(jiān)控檢測平臺優(yōu)勢，協(xié)同海域海島影像資源，標準化、規(guī)范化海島監(jiān)測流程，區(qū)域化、分段化進行遙感監(jiān)控檢測，全方位、大規(guī)模進行疑點疑區(qū)的核實檢查，將破壞生態(tài)系統(tǒng)以及傷害珍稀物種等行為作為主攻點進行監(jiān)測，借助無人機等手段進行現(xiàn)場核查檢測。

構(gòu)建多要素、跨部門、高頻度、集聚化的智慧海洋信息化系統(tǒng)和全海域、多層級、寬應用、高精度的海域智慧化平臺，實現(xiàn)對海域海島基礎(chǔ)信息融合共享、海域氣象監(jiān)測與防災預警、海域海島資源數(shù)據(jù)分析與應用、海島項自監(jiān)測監(jiān)控、海島生態(tài)系統(tǒng)大數(shù)據(jù)觀測以及海域海島經(jīng)濟發(fā)展綜合評估等數(shù)字化、智能化、智慧化戰(zhàn)略應用，通過海域海島大數(shù)據(jù)中心、“資源信息一條鏈\"以及“岸海一張網(wǎng)\"綜合建設，協(xié)同各個涉海職能部門機構(gòu)及海域海島參與者，實現(xiàn)精準海島生態(tài)整體資源分析、科學生態(tài)戰(zhàn)略決策和協(xié)同信息化指揮，切實提高海域海島管理效能和信息化水平。

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