優化個人養老金制度助力養老金融發展

2021年2月，中共中央政治局就完善覆蓋全民的社會保障體系進行集體學習，習近平總書記強調，“我們立足國情、積極探索、大膽創新，注重學習借鑒國外社會保障有益經驗，成功建設了具有鮮明中國特色的社會保障體系”Il。黨的二十大報告提出，要發展多層次、多支柱養老保險體系。2024年1月，《國務院辦公廳關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》（國辦發［2024］1號）提出，“豐富個人養老金產品，推進專屬商業養老保險發展”。2024年政府工作報告首次寫人“五篇大文章”，普惠金融、養老金融位列兩席。政策頻出凸顯了養老事業的重要性。當前，我國已初步確立個人養老金制度的運行模式，但試點成效不佳，亟須發現并調整問題，推動該制度真正發揮作用。

一、我國個人養老金制度運行現狀

我國實行三支柱養老保障體系，其中個人養老金制度是第三支柱的重要內容，采用完全積累的個人賬戶制度，有明確的頂層設計，即以《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》（國辦發〔2022］7號）等政策文件為依據，以證監會、銀保監會對相關金融機構的職責定位、銷售管理、產品管理、銷售機構等進行監管。

個人養老金制度自2022年11月起在36個先行城市及地區啟動實施，截至2024年6月，已經有6000多萬人開通賬戶[3]。具體運作模式為：中國境內參加城鎮職工基本養老保險或城鄉居民基本養老保險的勞動者通過個人養老金信息管理服務平臺或商業銀行開設個人專用賬戶，在每年12000元的額度內按月分期或按年繳納資金，賬戶托管于商業銀行。賬戶封閉運行，達到特定條件才可領取，在領取環節單獨按照 3% 的稅率計繳個人所得稅。資金可投資銀行、保險、理財、基金等金融機構提供的專項個人養老金產品，享受稅優政策，截至2024年9月11日，專項產品共有792只4（見圖1）。

二、個人養老金制度存在的主要問題及原因

（一）個人養老金實際定位有偏差，無法實現普惠性

本文以20歲以上人群（學生除外）為調查對象，設計問卷調研受訪者對個人養老金制度和政策的認知情況、參與情況、影響因素、意見建議等。調研發現年齡和收人水平對個人養老金參與意愿有顯著影響。被調研者中實際參與者主要是35～44歲和55～60歲的中高收入群體，參與原因是“規劃養老”和“抵稅”。而最需要保障的中低收人群體，雖然也認可個人養老金“對解決養老問題有幫助”，但受收入水平、政策的限制，參與意愿很低，導致收入差距向老年階段蔓延。有學者直接指出，現有制度為少部分中高收入群體實現了待遇疊加和保障提升，但未能實現中低收入群體全覆蓋，不利于共同富裕。

圖1我國個人養老金制度運行模式資料來源：根據公開資料整理

究其原因，主要是制度定位的偏差。現有制度把個人養老金看作“實現養老保險補充功能的制度”[5，而不是與基本養老保險并行的“支柱”。理論目標人群就以基本養老保險參保為條件，定位為“在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者”回；實際目標人群更是以“納稅人”為隱藏條件，縮小為少數參保納稅人群。廣大靈活就業人員、非納稅群體無法參保，中低收入者無法享受稅優政策，甚至有領取繳稅的“懲罰”。

（二）個人養老金實際參與度低，尚未形成有效規模

個人養老金制度實施以來，雖然開戶“火熱”，但實際繳費人數和繳費金額較低。在本次調研中，已開通者中僅有 22% 進行繳費，且大多年繳存額度在1000元以下，只為獲得銀行獎勵；年繳存額度在8000元及以上的不足 10% 。

究其原因，一是居民對個人養老金制度的信任問題。個人養老金市場化運營，責任主體是個人，在現有規模下，居民對其能否保持最低收益率持觀望態度[。有 63% 的被調研者不認可“個人養老金產品的資金安全性有較高的保證”， 86% 的被調研者不認可“個人養老金的收益能夠達到或超過預期”。而“影響參與個人養老金制度的積極性\"方面，影響最大的因素是“對未來收益不確定”（ 46% ）。

二是居民對個人養老金認知不足。銀行宣傳以激勵居民開戶和繳存為主，沒有針對其具體產品進行明確的說明和介紹，宣貫深度、力度尚不到位。有 66% 的被調研者表示會提前做養老規劃，但對個人養老金，只有 20% 的人非常了解或比較了解， 37% 的人有所了解， 43% 的人則表示不了解。訪談發現，即便是繳存了個人養老金的人，很多認知停留在“這是一個類似企業年金的銀行專用養老存款賬戶”層面，對可進行的投資和具體的產品不了解[8。而“影響參與個人養老金制度的積極性”的第二大因素就是“制度宣傳不足”（ 37% ）。

三是制度設計不夠靈活，缺少吸引力。個人養老金賬戶封閉運行，只有在四種指定情況下才可領取。86% 被調研者認為個人養老金取出規則不靈活或靈活性一般；且“資金流動性受限”是“影響參與個人養老金制度的積極性”的第二大因素（ 37% ，并列）。同時，繳費標準也比較固定，每年每人限額12000元，有考慮收入預期而放棄購買的情況。

（三）市場規范程度與個人金融素養不高，投資操作能力有限

一是金融市場產品復雜，市場上以“養老”命名的產品繁多，但居民金融素養不足，難以“去偽存真”，識別出真正的個人養老金產品。截至2024年9月11日，792只專項產品相對龐大的市場金融產品微不足道，且其中長期屬性最優的保險類產品只有103只，涵蓋商業養老保險（ 16% ）、兩全保險（ 49% ）、年金保險（ 35% ）；其余則為基金類產品（198只）、理財類產品（26只）和儲蓄類產品（465只， 93% 定期期限為5年期及以下）。但因為雙錄管理，銀行對保險產品代銷動力不足。

二是金融產品專業性較強，國家社會保險公共服務平臺產品庫只能逐一查看各個產品信息，不同類型的產品展示的內容不一，條款長且專業，無法直接對比和購買，投資難度較大。本次調研中， 46% 的被調研者認為“太復雜，沒人講解弄不懂”或者“產品難以理解”； 63% 的被調研者希望“提高制度透明度，加強信息披露，提供更加詳細清楚的產品信息”，這也是被提及最多的一條建議[9]。

三、各國經驗做法對比與總結

世界各國第三支柱養老保險發展模式不盡相同，可以吸取經驗（見表1）。

四、制度改進的措施建議

（一）明確定位，多元激勵，增強個人養老金普惠特色

一是建議強調個人養老金的“支柱”作用與“全覆蓋”性質，避免進一步拉大國民養老金收入差距。突破“補充”地位，明確個人養老金既有層次疊加、累進待遇的功能，也有支柱共擔、覆蓋補缺的使命。面向全體國民，降低門檻，取消參加基本養老保險的前提條件，允許個體從業者、新市民群體、靈活就業群體等參與。

二是建立梯度稅優與直接補貼相結合的激勵機制，適度向中低收人群體傾斜，增強其公平感和參與動機。一方面，引入直接補貼，設定補貼與稅優額度的總和上限，稅務系統根據個人收入水平，自動匹配激勵措施：高收入者享受低稅收抵扣率；中等收入者享受高稅收抵扣率和低補貼；低收人者享受高稅收抵扣率和高補貼。另一方面，引入EEE模式，對總養老金水平低于一定程度的個人進行領取免稅。

（二）廣泛引導，優化設計，提高個人養老金參與規模

一是明確政府職能，參與管理，確保個人養老金賬戶安全可控。一方面，允許第二、三支柱聯動發展，

（三）規范市場，加強教育，提高個人養老金投資操作能力

表1典型國家與中國個人養老金制度對比

一是監管部門明確個人養老金產品的標準，對帶有“養老”的短期金融產品及時規范，確保名實相符。同時，應設計更多收益穩定的中長期專屬產品，充分重視保險類產品對低收入群體的保障作用，將養老金與老年大病風險產品相銜接，有針對性地開發面向退休者的專屬健康險產品。國家社會保險公共服務平臺完善個人養老金產品庫，及時公布符合標準的產品信息，并同步在社保機構、監管部門公布[]。

二是參照里斯特計劃，在平臺披露統一的標準化信息，對產品期限、費率、收益、評級等可比信息可視化，并支持一鍵購買。同時，有學者指出，個人養老金應充分重視保險類產品對低收入群體的保障作用，將養老金與老年大病風險產品相銜接。建議探索默認投資機制，設置“產品清單”和“默認工具”組合，按照客戶畫像特征進行“產品清單”推薦，對長期閑置賬戶自動投向默認組合。

賬戶互通轉存，方便參與人將企業年金賬戶資金轉入個人養老金賬戶投資，發揮規模效應。另一方面，設定嚴格的風險防控機制，政府和監管部門對個人養老金產品進行嚴格的準入審查和過程監控，針對不同類型的產品設置波動限制和止損線，保障最低給付水平：對連續一段時間達到波動限制的產品進行風險預警，并允許個人更換產品；對單位時間達到止損線的產品實施強制退出，剩余資金返還投資者[10]。

二是多主體共同參與，各司其職，長期廣泛宣傳，普及個人養老金政策與產品知識，引導廣大居民合理預估基本養老保障水平，培養投資養老理念，提高養老意識和個人養老金參與度。借鑒惠民保經驗，監管部門或行業協會牽頭協調各機構統一推廣，避免內耗；稅務部門向企業提供節稅數據，發動工會或人力部門開展養老規劃宣傳；各類金融機構在官方平臺開設養老金融知識欄，積極宣介養老金融知識，做好答疑與專業咨詢服務等等。

三是增強制度彈性。放寬提前支取限制，允許在購房、租房、教育、殘疾、重大疾病等急需時取出；考慮公民在不同年齡段的收人支出水平，樹立全生命周期理念，允許未使用繳費額度在未來五年內有效或者允許家庭成員共享。

三是加強投資者教育，提高全民金融素養水平，提高國民跨周期養老規劃意識和風險防范意識，培養健康理性的投資理念。提升從業人員的素質，大力發展投資顧問業務，幫助公眾制定合理的養老金融規劃。

參考文獻

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[8]高紫璇.美國個人養老金投資管理的經驗及對我國的啟示[C]/／清華大學經濟管理學院中國保險與風險管理研究中心，武漢大學經濟與管理學院，寧波大學商學院.2024中國保險與風險管理國際年會論文集．北京工商大學經濟學院，2024：10.

[9]龐茜.德國個人養老金投資運營困境與啟示保險理論與實踐，2024（06）：142-164.

[10]何平，尹屹煒.個人養老金制度中的國家擔保責任：國際鏡鑒與實現路徑[J].上海保險，2024（06）：27-32.

[11]王浩.推廣個人養老金健全我國養老保險體系J].中國人力資源社會保障，2024（06）：30-32.

（作者單位：天津商務職業學院）