行政復議變更決定運用的現實挑戰及應對策略

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）08-0052-11

2023年修訂的《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）是對1999年10月1日起施行的《行政復議法》進行的一次“大修”此次修訂體現了黨的十八大以來習近平總書記強調的“發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用\"1]，以及黨的十八屆三中全會和中共中央《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出的“改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制”“建立公正權威、統一高效的行政復議工作體制\"等一系列要求和部署，借鑒了《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）、《行政復議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）及司法解釋的相關制度經驗，吸收了行政復議理論創新和實踐發展成果。行政復議變更決定是行政復議決定體系中的重要內容，是行政復議機關對被申請的行政行為進行審查之后，直接改變被申請行政行為內容、依據等的決定。2行政復議變更決定內容調整是這次修訂的亮點之一，主要體現為：在單列規定方面，以條款單列方式專門就行政復議變更決定適用情形做出規定，改變了過去撤銷、變更、確認違法決定規定在同一項中的模式;在情形列舉方面，列舉了“內容不適當糾錯型”\"未正確適用依據糾錯型”\"事實不清、證據不足糾錯型\"三種情形；3在不利變更禁止方面，規定禁止不利變更及例外情形；在優先適用方面，將行政復議變更決定作為行政復議決定的第一序位，突出適用上的優先地位。這些新變化增強了行政復議變更決定實質性化解行政爭議、高效快捷平息行政紛爭功能，使之成為行政復議化解行政爭議主渠道的重要抓手和實質解紛的重要“推進器”同時，行政復議變更決定運用還存在不少難題和困擾，需要在理論層面和實踐導向上作出回應。以行政復議變更決定運用為出發點，分析在行政復議化解行政爭議主渠道背景下，行政復議變更決定運用面臨的現實挑戰，提出相應的應對策略，可以為行政復議變更決定在實踐中的運用提供參考。

一、行政復議變更決定新變化

（一）在行政復議決定體系中的地位明顯提升

《行政復議法》對行政復議變更決定內容調整，提升了變更決定在行政復議決定體系乃至在整個行政復議制度中的地位，主要體現在以下兩個方面：一是確立優先地位。原《行政復議法》采取行政復議變更決定與其他決定混合規定在同一項的模式，“更能夠直接實現對公民權利救濟的變更決定尚不足以在行政復議決定體系中處于優位\"[4]。《行政復議法》對行政復議變更決定的單列規定以及第一序位的優先安排，促使行政復議機關處理爭議行政行為時，將能否適用變更決定作為第一考量，能夠運用變更決定解決行政爭議的盡量運用變更決定解決，而后才考慮適用撤銷等其他類型決定。這一變化，提高了行政復議機關運用變更決定的主動性。因此，有學者認為應當“構建以變更決定為核心的復議決定體系\"[5]，體現了對變更決定在行政復議決定體系中優先地位和引領作用的價值認同。二是彰顯效能優勢。《行政復議法》第一條開宗明義地規定\"發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”，實現了政策目標導向轉化為法律規范。行政復議主渠道地位確立和作用的發揮，以行政爭議通過行政復議得到實質性化解是重要標識。行政復議變更決定把憲法和地方政府組織法規定的“政府有權改變所屬工作部門和下級政府的不適當決定\"制度優勢轉化為制度效能，直面行政紛爭，以解決實體問題為導向，直接改變爭議行政行為對當事人設立的不適當權利義務內容，一錘定音\"的效果把當事人從冗長繁雜法律程序周期中解脫出來，直接、便捷、高效、公正解決爭議，有效避免程序空轉，實現問題真解決、案結事了，積極釋放行政復議便捷、高效、低成本的治理效能。

（二）“明顯不當\"到“不適當\"的變更標準轉換

作為行政層級監督，復議機關對被申請行政行為“不適當”情形在法理上享有直接和完全的變更權。如在1990年《行政復議條例》和原《行政復議法》中確立“防止和糾正違法或者不當的具體行政行為\"的立法目的。但在具體適用上，1990年《行政復議條例》第四十二條和原《行政復議法》第二十八條對立法目的實際適用限縮在“明顯不當\"情形。立法機關之所以采取限縮規定，因當時《行政復議條例》是為實施1989年《行政訴訟法》而作的一項“配套工程”，人民法院只對“行政處罰顯失公正\"情形行使有限變更權，避免司法權僭越，不當干預行政權。62014年《行政訴訟法》將行政處罰司法變更標準由原來的“顯失公正\"調整為“明顯不當”，至此，行政復議適當性審查和行政訴訟對行政處罰變更都限定為“明顯不當\"情形。從行政復議制度發展沿革考察變更決定適用標準，從1990年《行政復議條例》開始施行到新修訂《行政復議法》生效前的這段時期，行政復議制度經歷了1990年《行政復議條例》及1994年修訂版、原《行政復議法》及2009年和2017年修訂版、2007年《行政復議法實施條例》，建構起以“明顯不當\"為標準的變更標準。

《行政復議法》第六十三條第一款第一項將變更適用標準從過去的“明顯不當\"調整為“不適當”“不適當\"既包括“明顯不當\"也包括“一般不當”，這一調整實現了層級監督行政屬性回歸和立法目的價值重拾。明顯不當\"的一元變更標準轉向“明顯不當\"和“一般不當\"的二元變更標準，使長期行政復議權利保護功能失衡趨于平衡。于是，行政訴訟對行政處罰變更標準與行政復議關于行政行為不適當變更標準開始分野，形成前者適用“一元\"變更標準，后者適用“二元\"變更標準的新格局，二者在變更標準問題上的邊界更為清晰、特點更為鮮明、功能更為突出。比如當事人對行政處罰“一般不當\"變更的訴求，只能通過行政復議渠道實現，盡管仍享有行政訴訟訴權，但由于“一般不當\"超出人民法院審查范圍和變更權限，事實上的實體勝訴權已喪失，請求難獲支持。由是觀之，行政復議變更決定標準轉換，可以吸納更多的行政爭議經由行政復議獲得實質性化解，從而為建好用好“主渠道\"發揮獨特作用。

（三）“查清事證\"變更的高效解紛

“事證瑕疵”[7]類決定，指行政機關此前并未查清案件事實，也沒有確鑿充分的證據，就作出了行政行為。8《實施條例》第四十七條就適用事證瑕疵類變更決定規定“行政復議機關在審理過程中，如果經過調查取證查清了案件事實和相應證據，應該依據查清的事實和證據作出變更決定”。《實施條例》出臺以前，對事證瑕疵類行政行為一般適用撤銷決定并可責令被申請人重作，此時，行政復議機關雖然履行了監督職責，但存在權利保護不力、解決糾紛不及時問題，“撤銷-重作-再撤銷-再重作\"程序空轉的隱憂難以消除，權利保護力度和效率無法有效提升。《行政復議法》第六十三條第一款第三項吸收了《實施條例》第四十七條的規定，在查明事實和證據后直接作出處理，實現程序精簡、周期縮短、效率提高的目的。事實查明和證據收集方面，《行政復議法》新增了關于證據種類的規定，它是完善行政復議審理程序的產物，體現了便民為民的制度要求。9第四十三條列舉的八類證據及查證屬實的采信規則，與《中華人民共和國行政處罰法》和《行政訴訟法》規定的證據種類及確立的查證屬實、審查屬實采信規則一致，保證了行政復議和行政訴訟中證據種類及證據采信規則的同一性。不僅如此，《行政復議法》第四十五條和第八十四條在調查取證、法律責任上吸收了《實施條例》的相關內容，授權行政復議機關有調查取證權，可以依法開展查閱、復制、調取、詢問等活動，規定了對調查取證拒絕、阻撓應承擔的法律責任。法律層面的新規定有助于復議機關查清事實和證據，及時作出變更決定，實現高質高效解決行政爭議目的。

（四）“禁止不利變更\"的內容細化

“禁止不利變更原則是行政法中為了有效保障公民權利的重要原則。”[10]在行政訴訟中，2000年《行政訴訟法》司法解釋規定了變更不加重處罰及例外情形，2014年修訂的《行政訴訟法》對此亦有明確規定，并就例外情形在2000年司法解釋的基礎上作出進一步優化。1990年《行政復議條例》、原《行政復議法》都沒有關于禁止不利變更的規定，意味著行政相對人申請行政復議，承擔著被加重處罰的“不利風險”，權衡的結果很可能就是放棄復議，放棄“救濟”。[112007年《實施條例》第五十一條首次明確規定行政復議\"禁止不利變更\"原則，有利于保障相對人的行政復議申請權、確保行政復議功能的充分發揮、加強行政監督工作。12但沒有就例外情形作出規定。《行政復議法》全面吸收《實施條例》第五十一條的規定，不僅在第六十三條第二款對禁止不利變更作出規定，讓當事人消除顧慮，大膽行權，放心申請，據理力爭，而且借鑒行政訴訟法禁止不利變更例外規定，增加“但書\"規定，即“第三人參與并提出相反請求的情形下，行政復議機關可以作出不利變更決定”“但書\"規定優化了禁止不利變更規定，促進行政復議機關公平、公正、高效地處理行政爭議。

二、行政復議變更決定運用面臨的現實挑戰

（一）如何實現行政復議變更決定從適用率偏低到優先適用

行政復議變更決定運用率的占比，表明行政復議變更決定在實踐運用中受重視程度和實際影響力大小。統計數據顯示，行政復議變更決定運用率長期偏低，“2018年行政復議中的變更決定比例僅為 0.21% ，2017年為 0.24% ，2016年為 0.3% ，2015年為 0.33% ，2014年為 0.45% \"[13]，\"1999年至2022年間的平均變更率約為 1.67% ”[14]。究其原因，一是行政復議效率原因。為高效處理行政爭議，行政復議原則上采取書面審查，變更權行使要進行大量的調查取證工作，影響行政復議效率。[15]相較于行政復議的維持、撤銷、確認違法、責令履行等決定，變更決定付出更多的人力物力財力和時間成本包括調查取證、事實甄別、法條適用、內容考量、文書撰寫等。二是業務分工原因。作出行政行為的行政機關對于案件的實際情況更有條件了解清楚，根據法定權限和職責對有關情況予以處理，比行政復議機關直接代替行政機關作出處理更為妥當。[16]三是績效考核原因。行政復議機關作出的變更決定作為影響當事人權利義務的行為同樣受合法性和適當性原則規制，行政復議機關承擔著更大敗訴風險成本，甚至影響行政復議機關和行政復議案件承辦人員工作績效。基于上述因素考量，行政復議機關選擇運用變更決定的意愿較低。

《行政復議法》進一步突出行政復議變更決定行政復議主渠道重要抓手和實質解紛重要“推進器\"的優勢，主要體現為在制度優勢方面，行政復議機關作為領導機關有權直接改變被申請行政行為的不適當內容;在地位優勢方面，在復議決定體系中優先適用;在裁量優勢方面，改變明顯不當和一般不當被申請行政行為內容。在行政復議主渠道背景下，主要從“整體數量\"和“個案質量\"兩個方面發揮變更決定的優勢。17]一方面是如何通過優先適用行政復議變更決定吸納更多行政爭議進入行政復議程序處理;另一方面是如何對進入行政復議程序的行政爭議經過審查，實體上或者法律依據適用上存在不當，按照“應變全變\"“應變盡變\"原則及時作出變更決定，促進個案實質性化解。概而言之，適用行政復議變更決定，需要在行政復議理念、審查方式方法、制度完善細化、考核評價上進一步作出調適和優化。

（二）如何實現行政復議變更決定從“條塊結合管轄為主\"到\"塊塊管轄為主\"調整后的專業水平提升

長期以來，行政復議管轄模式實行“條塊結合”，行政復議主體眾多，行政復議資源分散、審理標準分歧、效率低下，影響了行政復議的質量和公正性，行政復議亦難以形成化解行政爭議的合力。18作為黨的十八屆三中全會以來重要改革事項，中共中央國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》和中央全面依法治國委員會審議通過的《行政復議體制改革方案》明確了行政復議體制改革的路線圖和時間表。《行政復議法》在本次修訂之前，已有不少地方實行一級復議，“一口對外\"的集中統一復議管轄模式。《行政復議法》回應行政復議體制改革要求，在行政復議管轄上改變以往“條塊結合\"管轄模式為“塊塊管轄為主\"模式，將“條條管轄\"限縮在海關、金融、外匯管理等實行垂直領導的行政機關、稅務和國家安全機關。取消地方政府工作部門復議職權，實行本級人民政府集中管轄。行政復議集中管轄、統一體制雖為目標，但行政復議案件數量大、類型多，其中不乏重大、疑難、復雜和專業性強的案件，行政復議機關與作出行政行為的行政機關相比，面臨管理經驗、法律運用、實際處理等方面的欠缺和不足的問題，如何實現變更決定從“條塊結合管轄為主\"到\"塊塊管轄為主\"調整后專業水平提升，需要深入思考。

（三）如何實現行政復議變更決定運用的裁量權基準從“多元化\"到“一統化”

一定意義上來說，對不適當行政行為的變更決定是行政復議機關對被申請行政機關行使自由裁量權的審查。行政自由裁量權運用及規制是行政法上兩難問題。法律在允許行政自由裁量權存在的同時就賦予了行政主體具體問題具體分析的權力。[19但裁量權是一把雙刃劍，既可能有助于正義的實現，也可能導致不公正的產生。[20]行政裁量治理的關鍵又在于健全裁量基準制度。212022年8月17日，國務院辦公廳印發的《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》明確提出，設區市以上地方政府及部門是基準制定主體，縣級政府及部門是對基準合理細化量化主體。由于行政裁量權基準制定主體和細化量化主體多元化、分散化，不同部門制定或者施行不同的裁量基準，出現了行政復議實行“塊塊管轄為主\"的統一體制與行政自由裁量實行“條條\"基準的“沖突”。不同部門間存在執法理念、方法上的差別，裁量基準很難整齊劃一，行政復議機關在復議過程中要用大致相當的尺度去平衡差異、調和“沖突”，實現本區域內“類案同處”適用基準“一統化”。尤其是“一般不當\"原本就與行政裁量基準差距不大甚至處于同一檔次或水平線上，如何認定，是否需要變更，如何變更，并無固定標準，行政復議機關要結合具體事實和情節等因素綜合判斷作出是否適用變更決定。但不論是明顯不當還是一般不當，也不論是執法領域相同還是不同，區域內的變更決定要保持大致相當的基準和尺度。如何實現變更決定運用基準從“多元化\"到“一統化\"是行政復議需要破解的難題。

（四）如何實現行政復議變更決定運用從行政屬性到更具公正公開性

行政復議作為行政層級監督，復議機關是否保持獨立與公正常常遭受質疑。在實踐中，行政復議機構作為行政機關的內設機構，與下級或同級機關難以避免存在一定的利害關系。[22]要實現行政爭議盡量在行政系統內化解的目標，公正化解行政爭議是行政復議的生命線。過去，當事人基于對行政復議公正性擔憂考量，往往放棄復議救濟途徑，選擇行政訴訟或者信訪。行政復議主渠道視野下，依法公正公開處理行政爭議成為行政復議的核心議題、實質解紛的重要基礎、主渠道作用發揮的基本前提。1990年《行政復議條例》確立“合法、及時、準確和便民\"行政復議原則外，專門在第三條規定“復議機關依法行使職權，不受其他機關、社會團體和個人的非法干預”，將不受非法干預作為一項原則進行確立。一般而言，只有當復議活動中出現違法因素時，上級行政機關才應當依法予以糾正。對正常的、依法進行的復議活動，不應予以干預。23]原《行政復議法》取消該原則，代之以公正公開原則。全國人大常委會法制工作委員會研究室認為，“無論其本機關是行政復議的具體行政行為的決定機關，還是該行政爭議的上級機關，在受理和審查行政復議申請時，必須依法、公正地進行審查，不能偏袒本部門或者下屬機關\"[24]。公正原則的具體要求包括：行政復議機關及其工作人員必須保持中立、平等對待各方當事人、保持行政復議決定的統一性和穩定性、適用法律依據正確、裁量適當。[25]公開原則增強了行政復議活動的透明性，減少了外界甚至行政系統內部對行政復議機關審理案件的影響，有利于行政復議機關依法公正作裁決。26《行政復議法》也將“公正、公開\"與“合法、高效、便民、為民”一同確立為行政復議應當遵循的原則。公正公開原則貫穿行政復議活動始終，形成變更決定運用規范化的強力驅動。隨著變更決定運用頻率增多，行政復議機關對一般不當行政行為的變更廣度拓寬、力度加大，對本級政府工作部門和下級政府績效考評影響增強，利益驅使會讓行政復議機關變更決定運用有所顧忌。只有貫徹公正公開原則才能有效防范不當干預，杜絕偏袒現象。如何實現行政復議變更決定運用從行政屬性到更具公正公開性，需要高度重視。

三、行政復議變更決定運用的應對策略

（一）加強立法配套，為行政復議變更決定運用提供制度支撐

此次《行政復議法》的全面修訂對制度進行了增設完善和創新，如何落實這些制度規定，關系到行政復議權的正確行使、當事人權利保障、行政糾紛實質性化解。要加快配套立法，加緊修訂《實施條例》，為行政復議開展提供精細化立法支持。國務院行政復議機構要盡快出臺行政復議案件辦理的程序規范和實體規范，比如，制定行政復議辦案規則，為行政復議的申請、受理、審理、調查取證、決定及法律責任提供全過程、全方位、全流程的操作規范。實體規范方面，就行政復議變更決定運用而言，有些規定要在辦案規則中進一步明確，有些情形要作出細化，有些關系要進一步厘清。如在\"內容不適當糾錯型\"情形下，對于“明顯不當\"和“一般不當\"認定標準以及如何變更更能體現內容的適當性，由辦案實體規范作出細化，防止適用上的混亂。又如在“未正確適用依據糾錯型\"情形下，可以作出變更決定。而第六十四條第一款第三項規定的“適用的依據不合法\"情形，行政復議機關決定撤銷或者部分撤銷該行政行為，并可以責令重作。如何區分“未正確適用依據”與“適用的依據不合法”。如果沒有明確的標準，就不能排除行政復議機關選擇適用變更決定或撤銷決定的可能，進而也就不能排除同案不同判的可能。27]有必要在辦案規范中明確標準、準確區分、正確適用。再如，“事實不清、證據不足糾錯型\"即“事證瑕疵”類情形，查清事實證據后，如果所涉事項需由作出行政行為機關作實質性處理，行政復議機關無法直接變更，需要適用撤銷并責令重作的決定，交由作出行政行為的行政機關根據行政復議機關查清的事實和證據重新作出行政行為。行政復議辦案實體規范對上述情形明確和細化，既能保證行政復議變更決定的優先適用，也能促進行政復議決定類型之間運用上的配合與互補，準確有效適用法律，對于提升行政復議機關案件辦理質效具有重要指導意義。

（二）注重程序運用，提升行政復議變更決定運用的公正與效率《行政復議法》程序制度方面的創新就是將行政復議程序分為普通程序和簡易程序，這是應對大量行政爭議進入行政復議程序解決的重要制度，實現行政復議案件“繁簡分流”“簡案快審”“繁案精審\"的重要舉措，是追求公正與效率的必然要求。28]普通程序包括聽取意見程序、聽證程序和咨詢程序，其中聽取意見程序是必經程序，聽證和咨詢程序是根據案件需要的選擇程序。簡易程序與普通程序相比，簡易程序前期的申請書、被申請人的書面答復及證據材料送達期限縮短，審限縮短;適用案情簡單明了的案件，如當場作出行政行為、警告或者通報批評、款額3000元以下、信息公開案件以及當事人各方達成合意適用簡易程序的案件。適用簡易程序的案件，行政復議機關可以書面審理后徑行作出決定。行政復議變更決定程序運用應依據案件“繁簡\"程度選擇不同類型。一是“內容不適當糾錯型”，無論是“明顯不當\"還是“一般不當”，應依據具體案情選擇適用普通程序或者簡易程序審理。二是“未正確適用依據糾錯型”，主要包括兩種：“第一種，法律適用不全面。應當同時適用兩個或以上依據（或條款），卻遺漏了其中的某一個或幾個。第二種，法律適用混亂。本應適用甲依據（或條款），卻適用了乙依據（或條款）。”[29]如果僅僅是未正確適用依據，直接適用簡易程序快捷作出變更決定需要區分不同情形“未正確適用依據”只有通過審理才能作出認定，此時，適用程序已經確定，按照《行政復議法》的規定，適用簡易程序案件根據案情需要經行政復議機構負責人批準可以轉為普通程序審理，但已經適用普通程序審理的案件沒有依據規定可以轉為簡易程序審理。因此，該情形如果已經適用普通程序審理就不能轉為適用簡易程序予以變更。如果適用簡易程序審理的案件，查明被申請人適用了尚未生效、自始無效、已經失效的效力瑕疵依據，“法律適用瑕疵的程度已經超出適用錯誤的范疇，而是嚴重到使行政行為缺乏法律依據”[30]，不宜適用簡易程序的，可以轉換成普通程序審理，適用確認無效決定。三是“事實不清、證據不足糾錯型”，該類情形需要調查取證，對收集的證據要審查屬實，適用簡易程序不論在審理期限上，還是事實證據認定上都難以滿足案件審理需要，對該類案件適用普通程序審理。四是“禁止不利變更\"的例外情形。如果申請人、被申請人以及參與到行政復議中并提出相反請求的利害關系第三人達成適用簡易程序的合意，可以適用簡易程序，但如果涉及聽證、咨詢等程序，則需要適用普通程序。

（三）激活行政復議委員會功能，凝聚行政復議變更決定運用合力

在行政復議主渠道地位確立背景下，“大信訪、中訴訟、小復議\"行政解紛格局向\"大復議、中訴訟、小信訪\"演進成為趨勢。這一趨勢下，行政復議案件數量將迎來快速增長，適用變更決定的案件相應增多，占比不斷攀升。行政復議變更決定案件專業性和技術性很強，其中不乏重大疑難復雜案件，在\"案多人少\"的壓力下，高質高效運用變更決定處理行政復議案件，需要持續、穩定、高效、專業的“智庫\"提供專業支持。原國務院法制辦從2008年開始進行行政復議委員會試點，主要形成了“行政復議委員會直接行使全部或部分行政復議審理權\"的“審理\"模式和“行政復議委員會為行政復議案件審理提供咨詢\"的“咨詢\"模式。《行政復議法》吸收“咨詢\"模式經驗，第五十二條規定建立行政復議委員會，為重大疑難復雜案件和專業性技術性強的案件提供咨詢意見。在試點過程中，“咨詢\"模式在人員組成和機制運轉方面積累了不少經驗。如北京市第一屆行政復議委員會由28名委員組成，其中18名為知名的專家學者。哈爾濱市的“外部委員”約占全部委員的 81% ，超過委員總數的一半。[31]行政復議委員會在人員組成及運作模式上與審判機關和檢察機關的審判委員會、檢察委員會迥然不同。后者由本機關人員組成并定期召開會議，委員會召開會議，應當有全體委員半數以上出席，按照全體委員過半數的意見作出決定。行政復議委員會由外部復議委員和內部復議委員組成，由于外部復議委員多為兼職，時間上難以保障參加定期召開的案審會。國務院行政復議機構制定具體辦法時，行政復議委員會的人員組成上，外部復議委員比例可以在二分之一到三分之二之間配備，內部復議委員可以在行政實務領域突出人才中遴選。在運行方式上，提供咨詢意見可以不采取全體委員參會形式，每件案件一般安排5—7名復議委員參與咨詢提出意見，并保持外部復議委員和內部復議委員合理比例，以保證咨詢的專業性、代表性、公正性。用良好制度激活行政復議委員會功能，凝聚各方合力，為行政復議變更決定運用及其他行政復議事項處理提供專業咨詢和智力支撐。

（四）重視案例指導作用，增強對行政復議變更決定運用的引導

指導性案例和典型案例對于執法司法以及行政復議活動具有重要指導作用。《行政復議法》將行政強制執行、單獨提起行政賠償決定、工傷認定、濫用行政權力排除或者限制競爭的行為、行政協議、政府信息公開等作為新增內容納入行政復議范圍。行政復議的范圍擴大，更多新型案件進入行政復議視野，案件專業性、技術性增強，發布指導性案例和典型案例加強對行政復議指導，對于法律的統一適用，避免出現“同案不同處\"現象具有積極意義。原國務院法制辦2010年開始編輯《行政復議典型案例選編》第一、二、三輯，合并后的司法部又編輯《行政復議典型案例選編（2016—2017）》，共發布了238個行政復議典型案例。“一個案例勝過一打文件”，這些典型案例對于辦理行政復議案件發揮了積極作用，也為修訂后《行政復議法》施行的案例建設奠定堅實基礎。變更決定運用是行政復議決定體系中的重點和難點所在，行政復議對被申請行政行為的審查程度加深，決定的裁量空間加大，而行政復議主體眾多，在行政復議尺度、標準不統一背景下，無法保證法律統一適用。通過指導性案例和典型案例的發布，加強實踐參照，統一、平衡各級各地行政復議機關不同的標準和做法，促進變更決定運用規范化、系統化、法治化。因此，出臺專門針對變更決定運用的指導性案例、典型案例是加強案例建設的重中之重。一是提高案例的科學性。案例源于行政復議實踐又回歸實踐、指導實踐，一方面，各級各地行政復議機關精心篩選、精準報送典型案例；另一方面，國務院行政復議機構要對各級各地行政復議機關在實踐中取得良好政治、法律、社會效果的典型案例進行遴選，系統總結其指導意義和典型經驗，促進實踐運用層面推廣。二是提高案例的實效性。最大限度發揮案例在行政復議審理和變更決定運用中的指導作用和示范效應，解決行政復議審理中法律依據不足、適用沖突等問題，增強行政復議統一性、系統性、協同性。三是提高案例動態性。“由于法律的修改完善和社會經濟生活的變化，某些指導性案例難免會在發布后不再符合遴選標準，這就需要對已發布的指導性案例進行動態清理\"[32]，從而保證案例指導性、示范性和實用性。此外，積極運用信息技術加快行政復議案件數據庫建設，便于辦理行政復議案件時類案索檢、查詢、比對，提高案件辦理質效。

結語

隨著《行政復議法》對行政復議變更決定適用情形的完善和細化，行政復議變更決定越來越多地運用于行政爭議化解，不斷滿足行政爭議糾紛實質性化解需求，對于解決行政復議決定因過多運用撤銷、責令重作等決定引起的程序空轉，高效、快捷、低成本解決行政紛爭具有積極意義。同時，也要正視行政變更決定運用面臨的現實挑戰，通過制度構建和采取有效措施，將挑戰轉化成促進行政復議變更決定運用的源泉動力。要注重提升行政復議變更決定運用的實效性，行政復議變更決定可以對行政行為行使直接變更權和完全變更權，通過解決實體問題，進而對當事人權利義務產生直接影響。行政復議要主動運用、優先運用、科學運用變更決定，提升解決行政爭議的有效性，使之成為實質性化解行政爭議的重要推進器。要注重發揮行政復議制度的整體功能作用，行政復議變更決定運用不是孤立的，要與行政復議的其他制度規定相互配合協同，在調查取證、查清事實、程序選擇、機制保障等方面形成制度合力。要做好行政復議變更決定與行政訴訟的銜接，行政訴訟對行政復議具有監督和支撐作用，行政裁判和行政復議變更決定要保持價值尺度上的相對同一性，類案處理衡量標準上的統一性，二者有機銜接，共同促進，共同發展，深入推進行政爭議實質性化解，成為建好用好行政復議主渠道的重要力量。

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Abstract：Administrativereconsiderationchange decisions haveinstitutionaladvantagesinpromoting substantive resolutionofadministrative disputes，andtheuseof administrative reconsideration change decisionshasan important impact on the main channel for resolving administrative disputes through administrative rconsideration. Therevised Administrative Reconsideration Law of 2O23 hasmadenew adjustments to the functions，positioning，andcontent of administrative reconsideration change decisions.Ithas elevated thestatus of administrative reconsideration change decisions in theadministrativereconsideration decision system，achieved thetransformation from“obviously inappropriate”to“inappropriate”changestandards，improved the eficiencyof“investigating evidence”changes，improved the provisions on“prohibiting adversechanges”，enhanced the operabilityof the applicationofadministrativereconsideration changedecisions，and helped tosolve theproblem of procedural idleness.Ithas also assisted in resolving administrative disputes，strengthening rights remedies，and enhancing theimprovement andoptimizationof administrative supervision functions.However，at the same time，it also bringsmany practical challenges，such as how to achieve theprofessonal level improvement after the adjustment of administrativereconsideration changedecisions from low applicationrate to priority application， from“combining jurisdiction with blocks”to“focusingon block jurisdiction”，from“diversification”of discretionary powerstandards to“unification”，and from administrative atributes to greater fairnessandopennessIn this regard，we should strengthen legislative support to ensure the orderly use of administrative reconsideration change decisions；By emphasizing the application of proceduresas a carrier，we aim to enhance the effectivenessof administrativereconsideration changedecisions；Based on activating the functions ofthe administrative reconsideration committee，gather the joint force of administrativereconsideration change decisions；Taking the guidancerole of case studies as the starting point，we willenhance strategies such as guiding the use of administrative reconsideration change decisions，and focus on improving the systematic，standardized，and effective use of administrative reconsideration change decisions.

Key words：Administrative Reconsideration Law；administrative reconsideration；change decision

（責任編輯：王正橋）