全過程人民民主融入行政執法：價值意蘊、現實困境與實踐路徑

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）08-0039-13

作為一種易碎的奢侈品，民主不僅是制度安排，更是一種價值觀，也是人類社會邁向現代文明的重要標尺。作為民主理論和民主實踐的結合體，全過程人民民主從理論上繼承發揚了中國共產黨堅持人民至上的執政理念，在實踐中形成民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的全鏈條發展形態。其中，民主協商不僅是全過程人民民主的一個環節，更是貫穿全過程人民民主的一條主線，全過程人民民主本質上是一種協商民主與共識型民主。將全過程人民民主貫穿于立法、執法、司法和守法的實踐中，是夯實我國民主法治建設的正當性基礎、規范性推進中國式行政法治現代化的關鍵一招。

作為推進全面依法治國的關鍵環節，行政執法是行政主體依照法定職權和法定程序履行職責、實施法律的活動，是將“良法\"轉化為“善治\"的重要環節，是實現黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統一的重要路徑。隨著社會民眾權利意識的不斷增強，參與社會治理的責任感與使命感逐漸提升，“壓服型”的行政執法方式由于缺乏包容性與回應性，以致無論是在傳統執法還是數字化執法過程中很難得到當事人的配合與協作，容易造成行政執法沖突、數字官僚主義等現象。執法者只有將全過程人民民主融入行政執法，真正實現嚴格規范公正文明執法，才能真正獲得人民群眾“心服口服外加佩服\"的良好效果?；诖?，需要深入研究全過程人民民主融入行政執法的價值意蘊，剖析現實困境，尋求兩者良性互動與有機結合的實踐路徑。

一、全過程人民民主融入行政執法的價值意蘊

“蓋天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”[2]行政執法的質量和效果直接關系法治政府建設成效，關乎人民群眾切身利益能否實現。而要促進行政執法提質增效，單方面依靠執法主體嚴格依法行使職權遠遠不夠，行政執法質效的提升需要全體民眾共同參與。作為最廣泛、最真實、最管用的民主，全過程人民民主融入行政執法必將對法治政府建設產生深遠影響。

（一）契合人民至上的價值追求

人民至上是對中國共產黨百年奮斗實踐經驗的深刻總結，是全過程人民民主的顯著優勢。習近平總書記指出：“必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持人民主體地位，充分體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力?！盵3]堅定人民至上的立場，是推進全面依法治國的根基。從法治的理論邏輯和實踐邏輯來看，行政執法作為全面推進依法治國的主要環節，必須始終遵循人民至上的立場和根基，確保執法體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉。執法主體只有秉持全過程人民民主的發展理念，才能讓執法為民的宗旨落地生根，真正實現為人民謀幸福。

全過程人民民主融入行政執法能夠彰顯人民的主體性地位，避免單方面法律父愛主義造成執法模式機械僵化。雖然法律父愛主義在一定程度上能夠保障人民群眾合法權益、促進社會的有序運行，但倘若法律父愛主義過于強勢，就會壓縮民眾參與和表達的空間，呈現出“命令-服從\"的管理性色彩。執法者在自上而下單方面發布命令的過程中，只是將行政相對人作為執法的客體，運用行政命令壓服行政相對人。壓服型\"執法會加劇政府與民眾之間的緊張與摩擦，引發政民關系的不和諧?，F實中諸多執法沖突典型案例充分表明，如若執法者僅僅基于法律父愛主義強調對違法者的法律控制，極易激化雙方矛盾甚至釀成悲劇。而將全過程人民民主的協商對話精神融入行政執法活動中，實現執法者與民眾的平等協商對話，有助于促進雙方相互理解并真正達成共識，進而以和平的方式來化解矛盾沖突，實現良好的執法效果。

與此同時，將協商溝通、民意表達等要素融入行政執法中，以人民利益為導向開展執法工作，能夠不斷滿足人民群眾對新時代美好生活的向往與追求。新時代美好生活的邏輯起點是堅持以人民為中心。4堅持以人民為中心，就是要將人民群眾作為行政執法效能的評價主體，密切關注人民群眾的期待和要求。中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對民主、法治、公平等美好生活的期待決定了全過程人民民主在行政執法中的重要地位。只有將全過程人民民主融入行政執法，賦予民眾更多參與社會治理、表達自我訴求的機會，讓民眾的尊嚴和權利不斷得到彰顯，才能真正激發人民群眾的主動性，使其切實成為美好生活的創造者、享受者和捍衛者。故此，行政執法秉持全過程人民民主的發展理念會極大增益美好生活的實現，契合人民至上的價值追求。

（二）推動執法公信力的提升

現代社會是一個多元化社會，價值觀念多樣化、利益主體與利益訴求多元化已經成為當前社會發展的新常態。眾多執法沖突典型案例在一定程度上反映出法律的實踐理性與多元化民眾意愿之間存在張力，產生事實與規范之間的博弈。為此，迫切需要一種規范的交往機制來消解法律與社會之間的矛盾沖突，確保個體的自由與權利能夠得到保護和彰顯。全過程人民民主融入行政執法，加強執法主體與社會民眾之間的溝通協商，不斷增強行政執法的民主性，可以有效緩解執法主體與民眾之間緊張的對立關系，強化其政治認同和法治認同，為執法公信力的提升奠定深厚的民眾基礎。

公信力是信用與信任的統一，行政執法公信力由公權力對民眾的信用與民眾對公權力的信任兩方面構成，強調執法主體與民眾的互動與互評。[5其中，執法主體在執法依據、執法過程、執法結果等環節做到依法合理行政，能夠實現自身信用的不斷累積，進而型塑民眾對執法權力的認同。從本質上講，認同是一種價值共識，需要依靠執法主體與民眾在交往交流交融中互動形成。但在利益訴求多元化的背景下，代表法律實踐理性的執法主體與多元價值并存的民眾意愿之間難免會產生沖突。因此，有必要借助相應的交往機制來促使執法主體與民眾達成共識，實現法律實踐理性與民眾意愿的有機融合，而民主協商無疑是雙方在價值分歧與利益沖突中達成共識的重要方式。

當然，民主協商并不會自動達成共識，不恰當的協商甚至會引發矛盾沖突。為實現“有效協商”，執法者需在民主協商過程中秉持開放包容的態度，對于民眾的訴求給予充分尊重與回應。同時，執法者要盡可能增強語言的可理解性，借助生活化的語言加深民眾對法律的理解。通過民主協商不斷彌合雙方的信息鴻溝，促使公共理性的形成。公共理性是植根歷史、面對當下的有效觀念系統，是檢驗人文“真\"與真理的初始標準。6公共理性是民主協商的基礎，是執法者與民眾型塑共識的前提，民眾對執法權力的認同程度最終取決于公共理性能夠在多大程度上融入行政執法。當行政執法的過程與結果充分彰顯公共理性時，會增強民眾對行政執法強烈的情感認同和信任，提升執法公信力。

（三）促進執法正義的實現

執法正義是法治政府建設的理念和導向，蘊含民眾對行政執法質效的美好愿景。執法正義的實現要兼顧實體正義與程序正義兩個方面。但無論如何，平等始終都是實現正義的先決條件。平等原則首先要求在行政執法活動中，民眾所享有的實體權利及程序權利都應平等受到法律的承認。但法律對于權利的承認只是提供了行使權利的形式機會。作為社會主義民主政治的實踐形態，全過程人民民主保障了民眾所享有的參與機會與民主權利，為民眾平等行使權利提供了實際機會，讓權利從應然狀態轉化為實然狀態，增益于實體正義與程序正義的雙重實現。

一方面，從實體正義層面看，執法正義也可稱為一種分配正義。執法者需要依法合理行使權力，將立法所配置的權利正當地分配給每一個人。行政執法不是一個自我封閉的系統，必須要與社會現實相適應。否則，“自說自話\"的過程不僅無法實現結果公正，也無法讓民眾切實感受到公平正義。從法治政府建構的本質上講，執法者任何時候都不能持有一種高高在上的姿態，將執法作為單方面發布命令的過程。平等是任何人感受到公平正義的先決條件，源自人內心渴求得到尊重的欲望。因此，執法者應當與民眾展開平等的協商對話。唯有如此，執法者才能在事實認定、法律適用等環節實現正當性裁量，作出契合公共理性的執法決定，實現權利義務的平等分配，讓人民群眾在每一個執法決定中感受到公平正義。

另一方面，全過程人民民主的“全過程”契合行政執法對于程序正義的價值追求，實現程序正義需要行政執法融入全過程人民民主。從保障公民程序性權利的角度審視，建立人民知情權、參與權、表達權和監督權（以下簡稱\"四權\"）的實現機制，是發展全過程人民民主十分關鍵和基礎性的方面。全過程人民民主的“全過程”是人民“四權\"實踐展開的必然結果。8具體到行政執法領域，人民“四權\"的充分實現，能夠在執法程序中實現民眾集體意愿的充分表達和有效執行，對行政權力形成規范性制約。對此，英國法學家韋德指出：“隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍”。因而，行政執法踐行全過程人民民主的過程就是保障人民“四權\"充分實現的過程，有助于增強執法權力運行的開放性，促進程序正義的實現。

（四）增益于法治政府的建構

民主與法治相輔相成、不可分離。一方面，民主是法治的應有之義，是法治政府建設的內在要求。法治政府是依靠“良法\"實現“善治\"的政府，其中政府治理依靠的“良法\"是中國共產黨領導下人民意志的集中體現，具有民主色彩。同樣，“善治”的實現也需要堅持以人民為中心，保障人民民主權利的實現。作為法治政府建設的重要抓手，行政執法要發揮出將“良法\"轉變為“善治\"的關鍵作用，離不開全過程人民民主的融入。全過程人民民主中“全過程\"的民主參與和公開透明的程序能夠實現人民意志的表達，推動執法主體依法行政，最終實現法治政府“善治\"的目標。

另一方面，民主也需要法治的保障，否則民主實踐極易偏離正軌而淪為形式。在運用法治保障全過程人民民主實踐過程中，需要不斷完善法律制度，規范執法主體的權力運行，保障人民當家作主落到實處。法治政府建設的核心目標在于依法限權，實現對權力運行的法律規制。故而，在為民主實踐提供法治保障的同時，能夠不斷提升政府治理的制度化、法治化水平，建立起權為民用的制度基礎，為實現\"善治\"提供制度保障，增益于法治政府的“規則之治”因此，全過程人民民主融入行政執法，既能建立更加民主科學的行政法律制度，又能實現“善治\"的良好治理結果，成為推動法治政府建設的重要支撐。

《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》指出，要“全面建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府\"[10]，打造讓人民滿意的服務型政府是法治政府建設的最終目標。全過程人民民主與嚴格規范公正文明執法協同共進，不僅能夠彰顯人民主體地位、做到以人民利益為導向開展執法工作，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往與追求，還能夠讓民眾在每一個執法決定中感受到公平正義，不斷提升民眾對政府的信任度和滿意度，提升政府的形象和聲譽。因而，全過程人民民主融入行政執法，不僅能夠促進法治政府建設目標的實現，而且還能夠為推進中國式行政執法現代化提供實踐智慧。

二、全過程人民民主融入行政執法的現實困境

行政執法作為法治政府建設的關鍵環節，是實現全過程人民民主實質性推進的重要場域。全過程人民民主融入行政執法，能夠不斷提升行政執法的民主法治化水平，加快推進服務型政府建設，切實做到為人民謀福祉。但是，當前時有發生的行政執法沖突現象，深刻反映出行政執法在民主實踐過程中仍然存在執法主體的民主觀念參差不齊、行政執法的民主實踐制度不完善、行政執法的民主實踐效能式微的現實困境。追根溯源，深入剖析全過程人民民主融入行政執法的現實困境，可以為發展全過程人民民主、推進中國式行政執法現代化尋求破解之策。

（一）執法人員的民主觀念參差不齊

“民主無論是作為一種制度還是作為一種觀念，它首要關注的就是國家權力的性質問題?！盵]作為一種新型的民主，全過程人民民主強調國家的一切權力屬于人民，國家權力運行要與人民意志相一致。因為國家權力來源于人民，國家權力能夠對人民權利形成保護。從這個意義上講，權力在本質上具有義務性。增強權力運行的民主性就要不斷彰顯權力的義務性。彰顯權力的義務性意味著要摒棄權力的絕對性、暴力性、選擇性等不理性的因素，強化權力的理性觀念。具體到行政執法層面，執法主體應尊重民眾主體地位，以民眾利益為導向開展執法工作。但是，部分執法人員由于自身民主觀念不強，難免會產生“高高在上\"的優越感，忽視權力的義務性，容易導致權力的意志要素擠壓理性要素，出現權力運行凌駕于權利之上的現象，形成權力任性、恣意妄為的場域。

其一，行政執法沖突現象時有發生。執法實踐中多起執法沖突典型案件的發生，表明部分執法人員的民主觀念還需要繼續提升。誠然，執法主體必須要做到嚴格執法，但嚴格執法決不能采取暴力執法，執法者要講究科學規范的方式方法。美國學者丹尼斯·朗認為：“如果要求少花資源，少冒引起權力對象敵對或反對的危險，則說服是最可靠的權力形式之一。”[12]可見，在執法過程中要避免一味強調對民眾的法律控制。權力的義務性要求權力運行必須要體現出對人尊嚴尊重的目的理性與價值理性。[13]執法者通過與民眾進行平等的理性溝通，促使形成公共理性，進而取得民眾發自內心的信任與服從。但部分執法人員在“官本位”思想的影響下，在執法時忽視民眾的主體地位，并未給予民眾充分的理解與尊重。倘若執法者一味采取強硬手段，極易引發民眾反抗，執法沖突的發生將不可避免。

其二，選擇性執法的現象仍然存在。全過程人民民主堅持人民至上的價值理念，強調將人民群眾的利益擺在至高無上的位置。一般而言，選擇性執法是指為了謀取某種不正當利益，以執法者個人或執法部門的利益為主導，做出處罰特定違法者卻放過其他違法者的執法腐敗行為。執法主體在權力意志作用下濫用權力，不僅違背了權力的義務性，更是突破嚴格執法的底線，與民主、法治的價值追求背道而馳。如若執法者不能做到一視同仁、嚴格依法辦事，不僅會削減行政執法在民眾心中的信譽，還會助長違法者的僥幸心理，增加違法行為的發生概率，極大降低民眾的獲得感、幸福感與安全感，嚴重違反執法為民的價值依歸。

（二）行政執法的民主實踐制度不完善

作為實現全過程人民民主的內在要求，民眾知情權、參與權、表達權與監督權的充分實現是行政執法民主實踐的關鍵。為實現民眾“四權\"高質效行使，需要依靠制度進行保障。而相關制度完善與否，將會對民主實踐的程度與質效產生巨大差異。完善的制度能夠增加民主實踐過程的確定性和民主實踐結果的可預期性，為執法主體和民眾的行為提供清晰指引，增加彼此的信任度。目前，為保障行政執法中民眾“四權\"的實現，已經基本建立起從聽證到公示的宏觀制度體系。但是，具體到制度的微觀層面仍存在一些問題，致使部分民主實踐并未完全取得理想效果。

一方面，行政執法聽證制度不完善。行政聽證的本質是參與主體之間理性溝通的行為，目的在于實現執法主體與行政相對人以及其他利益主體之間的信息互換與整合。[14]故而，行政聽證能夠彰顯全過程人民民主中民主協商的價值。但是在行政執法實踐中，行政聽證仍存在著行政聽證的適用范圍缺乏民主性、行政聽證結果缺失包容性等問題。[15]一是當前我國對于行政聽證的適用范圍并沒有統一的規定。相關規定多散落于各類單行法之中，且適用聽證的范圍相對狹窄，民主性不高。二是適用聽證的部分標準比較宏觀，執法主體自由裁量空間較大。倘若不對相關標準進行細化，極易產生權力濫用侵害民主權利現象。三是行政機關在聽證過程中既是聽證主持者的身份，也是被申請聽證的角色。這種角色分配容易出現執法主體忽視各方的意志和訴求，仍依據本部門意圖做出決策的情況，致使聽證的實際效果欠缺包容性。

另一方面，行政執法公示制度不完善。民眾參與權、表達權或監督權的行使以知情權的實現為前提，需要政府履行信息公開的義務。其中，行政執法公示是政府信息公開的重要途徑，執法主體及時主動向社會公開執法信息，接受民眾監督，有助于進一步打造“陽光政府”。但是，具體到實踐中仍存在一些問題尚未解決。首先，各地在行政執法公示的制度建設層面差距較大。一些地方為落實行政執法公示制度，從省市到區縣乃至鄉鎮政府都制定了具體的規范性文件。但是，仍有部分地方尚未頒布落實該制度的規范性文件。16]其次，在執法公示的內容層面，釋法說理較弱。執法決定的作出依賴于明確的事實依據和法律依據，但是一些地方的公示內容或只列明相關事實，或只列明宏觀的法律規范而不列出具體條款，具體內容的邏輯并不清晰。最后，在執法公示的程序層面，存在著公示平臺不統一以及逾期公示的問題。

（三）行政執法的民主實踐效能式微

習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！盵17因而，全過程人民民主是過程民主與成果民主的統一。其不僅注重民主程序，主張運用制度保障人民平等參與民主實踐，而且更加注重民主實效，強調民主成果能夠平等惠及全體民眾。但是，不論是在傳統執法還是數字化執法中，執法主體在與民眾協商時表現出的“壓服型\"樣態會導致溝通效果式微。而且，數字化執法中存在的數字官僚主義現象，還會引發數字負能、減損社會公平等問題，不僅不會將全過程人民民主的內在價值轉化為實效，反而會呈現出一種走過場的“形式民主”。

在協商對話過程中，執法者與民眾處于平等地位是實現良好溝通效果的前提條件。只有各方主體平等參與協商，才能避免執法主體的單方性與強制性，實現由執法者與民眾共同主導和推進。其中，平等兼具形式平等與實質平等的雙重屬性，執法者不僅要依靠公正的程序來提供平等協商的機會與平臺，還需要讓民眾發自內心感受到平等。但是，執法主體作為權力的享有者、利益的分配者在心態上難免會有“自我拔高\"的優越感，而行政相對人基于一種“被管理\"的心態容易產生“自我矮化\"的自卑感，極易導致執法主體的言語表達在無形中呈現出“自我拔高\"的優越感。即便雙方以平等之名進行協商，但在實質上無法進行平等對話，無法基于內心真實意愿達成共識，民主協商最終可能淪為一場華麗的形式表演。

此外，隨著大數據、人工智能等信息技術的迅猛發展，自動化行政、非現場執法被廣泛應用于行政執法活動中，推動了行政執法的數字化轉型。不可否認，數字化在將“人一人\"交往模式改變為“人—機\"交互模式的過程中能夠顯著提升執法效率。但是，數字鴻溝的存在會加劇對數字弱勢群體的排斥，導致其在行政執法的民主實踐環節處于失語狀態，從而使以人民為主體的民主逐漸演變為以數字精英為主體的民主。與此同時，數字技術由于缺失主體性與情感性而表現出的機械化弊端，不僅會限縮民主協商的機會，無法實現協商的良好效果，還會壓縮執法主體的裁量空間，影響執法結果的公正性。數字官僚主義的存在無疑會侵害平等、自由、正義等價值，削減民主效能，導致全過程人民民主可能淪為“形式民主”。

三、全過程人民民主融入行政執法的實踐路徑

實現全過程人民民主與行政執法有機結合，不僅能夠凝聚共識、推進執法公信力的提升，還能有效解決行政執法中存在的暴力執法、選擇性執法等一系列執法不規范問題，減少行政執法沖突現象，促進執法正義的實現。習近平總書記強調：“要規范政府行為，切實做到嚴格規范公正文明執法。”[18]因此，如何破除全過程人民民主融入行政執法的現實困境，充分發揮全過程人民民主的積極效應，促進嚴格規范公正文明執法，是執法主體必須思考的問題。執法主體應堅持執法為民理念，保障民眾“四權\"行使，兼顧形式平等與實質平等，探索適用協商型的執法方式。

（一）堅持執法為民理念，確保嚴格執法

全過程人民民主具有鮮明的人民立場，不僅注重人民在公權力授予中的作用，強調國家的一切權力屬于人民，還要注重人民在國家治理和政策選擇中的參與作用，旨在“實現人民主權常在、人民參與常在和人民利益常在”[19]。故而，其是一種動態的、持續的民主，能夠讓人民意志在各個環節得到充分體現和執行。踐行全過程人民民主，必須要堅持人民至上。行政執法的根本目的是為人民謀福祉，只有堅持執法為民理念，才能尊重人民主體地位，確保人民依法行使民主權利，真正實現把人民利益作為執法工作的出發點和落腳點。

此外，從法律與執法權的關系上看，法律構成對執法權的理性限制。“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義和道德界限的誘惑。”20]一項不受任何約束的權力就會形成絕對權力，擁有絕對權力的人在權力意志的作用下，往往會試圖將其意志肆意強加于被其所支配的人，導致出現壓制型權力結構，造成政民關系的緊張與不和諧。為避免權力意志造成破壞性作用，需要法律對其進行防范與限制。法律意志體現了民眾反對權力沖動的傾向，反映了要求擺脫他人專斷統治的欲望。因此，執法主體必須嚴格按照法律規定的程序依法行使職權，做到法定職責必須為、法無授權不可為。只有做到嚴格執法，才能依靠法律意志實現對權力意志的限制，避免執法權力專斷，為民主價值的彰顯釋放空間。

因此，執法主體要實現權力的義務性回歸，做到執法為民、嚴格執法。執法主體應當從封建官本位意識和“叢林秩序\"的功利心態中轉換到義務本位和\"法治秩序\"的健康心態中，在權力義務性本位的指引下，踐行人民至上的價值理念，使民眾感受到嚴格執法的福祉。[21]一方面，執法主體要嚴格依法行使職權、不折不扣嚴格執行法律，必須充分認識到權力不是個人資源，不能辦人情案、金錢案、關系案等侵害民眾利益的案件，要時刻牢記權為民用、利為民謀。另一方面，執法者要及時回應民眾關切，加大與民眾切身利益密切相關領域的執法力度，切實維護民眾的合法權益。執法主體只有堅持并踐行執法為民理念，確保嚴格執法，才能避免在權力意志作用下出現暴力執法、選擇性執法等濫用職權的不規范行為，做到與民眾平等協商對話，彰顯出全過程人民民主的價值。

（二）保障民眾“四權\"行使，促進規范執法

作為行政執法民主實踐的主要內容，民眾“四權\"的充分實現對于捍衛程序正義具有重要意義。而規范執法正是針對執法程序提出的要求，其以正當程序原則為理論基礎，以執法公開和民眾參與為主要內容，深刻體現出對程序正義的價值追求。因此，行政執法民主實踐的高質效能夠促進規范執法。提升民主實踐質效，需要不斷完善相關制度，破除阻礙民主實踐發展的制度困境。唯有如此，才能推動行政執法在陽光下運行，實現程序民主與實質民主相統一、執法決定合法性與合理性相結合。

一方面，需要健全完善行政執法中的聽證制度。行政聽證能夠在執法主體與民眾之間架起溝通橋梁，為相互之間平等地進行利益協調、協商討論提供機會。首先，在立法上對行政聽證的適用范圍進行統一規定。聽證權作為一項程序性權利，無論是在授益性執法行為還是損益性執法行為中都應得到充分的法律保障。同時，要對聽證的程序性規范進行統一規定，為各地方、各部門的聽證規章提供上位法標準，避免各地在適用上存在差異造成對民眾權利的侵害。其次，明晰適用聽證條件的裁量基準。劃定裁量基準能夠減輕聽證適用標準的模糊性，既能規范執法主體自由裁量權的運行，也可增強民眾對聽證申請結果的可預期性。最后，設立行政聽證程序的第三方監督機制。通過獨立于行政機關的第三方對聽證結果及執法決定進行實質性審查，在一定程度上能提升聽證結果的包容性，使最終決定可以充分兼顧到各方利益訴求。

另一方面，需要健全完善行政執法公示制度。為保障民眾“四權\"行使，增強行政執法信息公示效果，需要明晰公示內容和程序。在行政執法公示內容層面，執法主體應當向民眾公布執法機關、執法對象以及執法結果等信息。在公布執法結果時，執法主體應當進行充分的釋法說理，詳細闡明執法決定背后的事實依據、規范依據以及裁量因素，避免只是簡單引用某一規范而直接得出相關結論。在行政執法公示程序層面，需要明確公示方式與時間。一是要設立執法公示的網絡平臺。執法主體需要加強數字政府建設，統一執法公示平臺，避免因公示平臺不兼容等問題產生大量重復性工作。二是設定執法公示時間以及逾期公示的法律責任。限定公示時限以及明確相應的法律責任，既能督促執法主體積極履行公示義務，也能讓行政相對人以及民眾及時知悉相關信息，確保自身合法權益得到有效保障。

（三）兼顧形式平等與實質平等，加強公正執法

作為全過程人民民主的實踐主體，人民不是空洞的、抽象的概念，而是一個個具體的、鮮活的、有血有肉的個體。因而，為實現廣泛的民主參與，確保民主成果能夠惠及每一個人，需要執法主體在行政執法民主實踐中兼顧形式平等與實質平等。因為形式平等與實質平等的結合，既能做到一視同仁，也能充分彰顯對個體的尊重。不僅有助于消弭形式民主，提升民主實踐效能，還能不斷增強執法的公正性。為此，執法主體應當秉持包容性執法理念，避免出現官僚化帶來的“民主孤兒\"現象。同時，執法主體也要避免技術依賴，盡可能與民眾進行平等協商。

包容性執法意指在合法合理的基礎上，執法主體在執法時秉持包容審慎的態度。作為實質平等觀和法治觀普及的必然結果，包容性執法能夠在執法過程中體現人民主體性原則。[22]在數字法治政府建設的背景下，數字化執法雖然平等面向所有主體，但這種形式平等會忽視一些受外在因素、自身因素影響而被剝奪參與機會的個體，無法實現實質平等。包容以尊重主體的個體性差異為核心，需要執法主體認識到現代社會是多元主體并存的社會。其中，部分個體受限于經濟、文化、教育等各方面因素無法順應數字潮流，逐漸被邊緣化而淪為數字弱勢群體。面對這種情形，執法主體不能采取數字強迫行為，而需要秉持包容心態充分考慮數字弱勢群體的實際情況，采取多元化的執法方式，做到在尊重大多數人意愿的同時也能兼顧到少數弱勢群體的正當權益，推動數字行政正義的實現。

此外，面對數字化執法，執法主體需要建立一種健康、友好的人機關系，規范行使自由裁量權，避免因對技術過度依賴而出現行政裁量怠惰的情形。行政裁量是維系形式平等與實質平等的紐帶，公正的裁量結果需要以有效的協商溝通為前提。數字化執法決定是依賴于算法系統的自動化裁量而作出，即運用計算機語言和運算邏輯來構建裁量過程。[23]自動化裁量雖然在一定程度上減少了人工裁量的負面影響，但是算法系統的封閉性、機械性導致其無法在紛繁復雜的社會現象中進行利益衡量以實現實質平等，容易引發民眾對執法公正性的無限猜疑。為此，在自動化裁量中可以探索建立人機交互的混合決策模式，將人工監督嵌入到人工智能系統的工作當中。24]執法主體借助民主協商的交往機制，對自動化裁量結果的事實認定與法律適用進行實質性審查，實現以實質平等為核心的個案正義，盡可能避免數字官僚主義等現象的出現。

（四）探索適用協商型執法，實現文明執法

協商型執法是民主協商融入行政執法的具體體現，是實現文明執法的重要途徑。協商型執法是指在嚴格執法的前提下，將行政相對人置于與執法主體平等的地位，通過溝通、說理和勸誡的方式力求取得行政相對人的理解，不斷提升行政相對人對執法結果的可接受度直到與執法主體達成共識。需要注意的是，協商不是一個純粹的程序性過程，而是旨在通過協商讓執法結果最大程度地彰顯公共理性，取得包含當事人在內的大多數民眾的普遍認同，實現政治效果、法律效果與社會效果的有機統一。執法主體在協商過程中可能對各種情形進行利益衡量或價值衡量，因而對執法主體的自由裁量應當進行必要的限定。

其一，執法主體要堅守法律底線。執法主體在文明執法的同時，首先要堅守法律底線，確保對社會公共利益的保護具有穩定性和可預期性。倘若執法主體喪失法律底線，不僅會降低執法公信力，還可能會使行政執法陷入“塔西佗陷阱\"的泥沼中無法自拔。因而，在眾多相互沖突的利益之中，法律所保護的利益應當放到第一位。執法主體只有在不違背法律底線的前提下，才可以最大限度地進行柔性執法。在當事人的訴求明顯與法律價值相違背時，執法主體應當以通俗易懂的語言向其闡明法律的內容與目的，使其能夠理解、接受法律的意義所在，切實解開當事人的“法結”和\"心結”。

其二，執法主體要在協商中融入同理心正義。同理心正義的融入能夠為雙方平等對話搭建橋梁，彌合執法主體與民眾之間的認知鴻溝，破除“協商形式化”的困境。同理心正義要求行為人站在對方角度去設身處地思考、理解對方，通過移情聯想、反思權衡最終實現構筑共識的效果。[25]當執法主體秉持同理心正義時，能夠與對方實現身份互換，進而能真正體諒與尊重對方。在協商過程中，執法者會減少偏見與歧視，充分考慮到不同群體的利益訴求，彰顯法治的人性關懷。與此同時，民眾在感受到執法主體所釋放的真誠與善意后，也能加深對執法主體的信任，充分表達其內心真實意愿，實現有效的雙向交流。

其三，執法主體要審慎對待民意。在行政執法過程中，積極有效回應民意是全過程人民民主的內在要求，但是回應并不代表一味妥協和屈從民意。尤其隨著人工智能、算法等信息技術的發展，算法的精準推薦與過濾技術會將民眾獲取的信息不斷趨同。而且，表面開放、實質封閉的數字環境會不斷重復意見相近的聲音直至扭曲，可能會出現\"群體極化\"和“沉默的螺旋\"現象。[26]這種走向極端的民意是片面的、非理性的，并不能代表所有民眾的意愿。如果執法主體一味屈從迎合非理性的民意，無形之中會喪失執法的自主權，消解執法權威、侵害執法正義。因此，面對洶涌非理性碎片化的民意，執法主體應當秉持理性客觀的態度，及時公開信息、澄清事實，消解信息鴻溝，引導民眾回歸理性。

結語

習近平總書記指出：“行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。”[27]作為協商型與共識型民主，全過程人民民主融入行政執法能夠實現執法理念、執法方式與執法效能的提升和優化，不斷增進民眾對行政執法的信任與認可。同時，發展全過程人民民主與嚴格規范公正文明執法協同共進，實現執法權力運行的義務性回歸，提升行政執法的現代化水平，切實增強人民群眾的法治認同，積極建構為人民服務的法治政府，讓人民群眾在每一個執法決定中感受到公平正義，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往與追求。更為重要的是，在全過程人民民主融入行政執法的過程中，執法主體應當始終堅持人民至上的價值理念，營造人人平等參與、通力協作的良好社會氛圍，共同創造共建共治共享的現代化治理新格局。與此同時，共建共治共享的過程也會充分激發個體釋放自我價值，促進人的自由全面發展，逐步實現人的現代化。因而，全過程人民民主融入行政執法，既能夠不斷提升行政執法的民主實踐質效，真正把人民群眾的利益實現好、維護好、發展好，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，還能夠不斷夯實政府治理的法治根基，提升政府治理效能，加快推進中國式行政法治現代化進程，增益于法治政府的積極建構。

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Abstract： As a new democratic paradigm，people's democracy in the whole process is the practical wisdom of promoting Chinesepath to modernization，avividinterpretationof thepeoplecentered development thought in thenewera，and provides theoretical wisdomandpractical approaches for China's democracyandrule of law construction in thenew era.The integration of people's democracy intoadministrative law enforcement throughouttheentireprocess isnotonlyanecessarypath forthemodernizationof Chinese style administrative lawenforcement，but alsoanecessary requirement for enhancing the legitimacy of law enforcement.The integrationofthetwonot onlyconformstothevalueofputing thepeoplefirst，butalsobenefitsthe enhancement of law enforcement credibility，the realization of lawenforcement justice，and the constructionof aruleof lawgovernment.However，inthe process of integrating the two，thereare practical difculties such asuneven democratic concepts among law enforcement personnel，incomplete democratic practice systems in administrativelawenforcement，and declining effctivenessofdemocraticpracticeinadministrative law enforcement.Basedonthis，law enforcementagenciesneed toadhere totheconcept of lawenforcement for thepeople and ensure strict law enforcement.Ensure the exercise of statutoryrights bythe public and promote standardizedlaw enforcement.Balancing formal equalityand substantive equality，strengthening fairlaw enforcement.Explore theapplicationof negotiatedlawenforcementtoachieve civilizedlawenforcement.The integrated promotionof people'sdemocracyandstrict，standardized，fair，civilized lawenforcement throughout thedevelopment processcannot only enhance the level of democratization andrule of law in administrative lawenforcement，constructaruleof lawgovernmentservingthepeople，butalsocontributetothenormative promotion of modernization of Chinese style administrative law enforcement.

Key words：whole-process people's democracy；administrative law enforcement；puting the people first; law enforcement justice；governmentunder the rule of law

（責任編輯：董博宇）