人口變動背景下區域教師資源配置的模式變革

寫在前面的話：

中共中央、國務院印發的《教育強國建設規劃綱要（2024一2035年）》明確提出“健全與人口變化相適應的基礎教育資源統籌調配機制”。在人口數量與結構變動的背景下，我國基礎教育面臨教師資源配置的深層次挑戰，優化教師資源配置成為教育事業持續健康發展的關鍵環節。針對人口流動現狀與教育需求多元化發展趨勢，應關注教師資源配置的模式變革，構建“動態適配\"制度框架，破解僵化編制管理；推進“多元共治\"主體轉型，形成政府主導、學校自主、社會補充的協同治理格局，激發配置活力;依托教育人口大數據平臺與人工智能算法，實現師資供需精準匹配與動態預警，提升資源配置科學性。

方芳，教育法治與發展規劃研究所所長、研究員，教育部基礎教育教學指導委員會安全教育指導專委會委員，天津市政府重大行政決策咨詢論證專家。主要研究方向為教育政策與法律、教育管理。主持國家社科基金教育學項目1項，教育部重點項目1項，參與省部級課題10余項。在《教育發展研究》《中國教育學刊》等期刊上發表學術論文50余篇，其中以獨立作者或第一作者發表CSSCI及核心期刊30余篇，出版個人學術專著《學校治理變革研究》等3部。多項研究成果獲天津市社會科學優秀成果獎、天津市優秀決策咨詢研究成果獎、天津市優秀調研成果獎。

隨著我國人口數量和結構的變化，學齡人口的規模與分布均呈現出新的態勢。中共中央、國務院印發的《教育強國建設規劃綱要（2024－2035年）》中明確提出要“健全與人口變化相適應的基礎教育資源統籌調配機制”。教師資源是教育資源的重要組成部分，優化基礎教育教師資源配置，不僅有助于提升教師隊伍建設質量和學校教育教學水平，更對推動區域教育優質均衡發展具有重要意義。

一、區域教師資源配置的現狀及問題

教師資源配置是指基于教育系統的實際需求與發展目標，通過制度設計、政策調控及技術手段，對教師資源的數量、質量、學科結構及地域分布進行科學規劃與動態調整的過程。當前，人口變動、城鎮化進程及教育需求多元化等社會變遷因素對區域教師資源配置提出了新的挑戰。在此背景下，我國區域教師資源配置中逐漸顯現出配置模式與配置目標之間的差異性問題。

（一）教師編制標準與學校實際需求脫節

當前，我國中小學教師編制配備標準主要依據2001年中央編辦、教育部和財政部聯合發布的《關于制定中小學教職工編制標準的意見》（國辦發[2001]74號），該文件明確規定各學段生師比應達到以下標準：小學19：1，初中：13.5：1，普通高中：12.5：1。從表面數據看，許多地方學校的編制標準似乎優于國家標準。然而，實際辦學過程中卻普遍存在“表面超編”與“實際缺編\"并存的現象。這一矛盾的根源在于，現行教師編制標準未能適應人口變動與教育發展的新需求。

近年來，伴隨社會發展與教育改革的深入推進，學校師資需求發生了顯著變化。例如，在體育、美育、勞動教育及科學教育日益受到重視的背景下，相關課程與活動的增設使得具備專業學科背景的教師需求激增，而當前該類教師儲備不足，導致師資隊伍結構性缺編問題突出。此外，伴隨著學齡人口持續減少，鄉村小規模學校與城鎮小班化教學的興起對師資配置提出了不同于傳統學校的新要求。若繼續沿用僵化的編制標準，將難以有效支撐教育教學的現實需求。

（二）教師資源配置中多元部門協同性不足

教師資源配置是教育領域的重要任務，但在配置過程中不僅涉及教育部門，還涉及編辦、人社、財政等多個行政部門。根據當前我國對義務教育教師管理體制的要求，實行“縣管校聘\"模式，即由編制部門制定編制標準，教育行政部門統籌編制分配；人社部門制定職稱政策，教育行政部門統籌崗位設置和職稱評聘；人社部門和財政部門參與制定工資政策，教育行政部門統籌工資政策執行。

由此可見，“縣管校聘\"政策的實施需要多個行政部門密切配合、協同推進。然而，在實際執行過程中，各部門均有各自的上級管理機構和政策導向，目標定位存在差異。此外，各部門間缺乏有效的信息共享機制，容易產生“信息孤島”現象。教師招聘、調動、待遇調整等事項需多部門串聯審批，流程繁瑣，而各部門又隸屬于不同的上級系統，垂直匯報機制強化了“部門本位主義”，使得橫向協作缺乏內在動力。

（三）學校在教師資源配置中自主權缺失

當前，我國教師資源配置主要依賴政府部門，配置主體過于單一，而學校作為教師的直接用人單位和教育活動的直接實施者，卻缺乏充分的參與權和決策權。這種配置模式難以有效反映學校的實際需求，制約了教師資源的優化配置。由于學校在教師資源配置過程中的權力缺位，其辦學積極性和創新活力受到抑制，難以形成獨特的辦學特色和競爭優勢。同時，學校無法根據自身辦學特色自主用人，也不利于激發教師的職業潛能，使教師在職業發展上受到諸多限制和束縛。這不僅降低了教師的工作積極性和職業滿意度，最終也影響了教學質量和教育成效。

二、區域教師資源配置的典型模式比較

區域教師資源配置模式的選擇直接影響教育公平與質量。根據配置主體的差異性，現有模式可分為政府主導型、市場調節型與協同共治型三類。不同配置模式各具優勢，同時也面臨相應挑戰。

（一）政府主導模式

政府主導模式是指由政府（包括教育、編辦、人社、財政等部門）通過行政指令和計劃手段統一配置教師資源，強調政策規劃與剛性執行。在該模式下，政府作為教師資源配置的主體，負責制定編制標準、招聘教師及分配教師資源等。自前我國多數地區采用這一模式，體現出“以公權力為中心\"的邏輯。其優勢在于：通過政策強制力可有效縮小城鄉、校際差距，保障教育的公平性，突出教育的公益性。同時，政府能夠基于人口變化趨勢進行長遠師資規劃。然而，該模式也存在明顯局限：行政程序繁瑣、制度僵化導致效率低下，難以及時響應動態需求。例如，按照“一刀切”的標準分配編制，可能忽視學校實際差異，政府包辦招聘易造成與學校的實際用人需求脫節等問題。

（二）市場調節模式

市場調節模式主要通過市場機制配置教師資源，強調競爭與效率。在該模式中，政府主要承擔監管職能，不直接干預資源配置，而由供需關系驅動資源流動。學校可通過薪酬水平、崗位吸引力等市場化手段吸引優質教師，縮短招聘周期，激發教師活力。同時，社會力量可參與到教師培訓與派遣的過程中，實現對師資的多元化支持。

此外，學校享有較大自主權，可自主招聘合同制教師，以快速填補師資缺口。但同時，若完全依賴市場自由配置，也會帶來弊端，如民辦學校“挖腳\"公辦教師，擾亂正常教學秩序；或導致優質教師向高薪地區集中，加劇農村教育的邊緣化，進一步擴大教育不公平現象。

（三）協同共治模式

協同共治模式是指由政府、學校及社會多元主體共同參與決策，通過協商與合作優化教師資源配置。該模式強調“共建共治共享”，旨在兼顧公平與效率。具體而言，政府負責制定規則，明確編制標準和總量，并加強對學校和社會的監管；學校享有用人自主權，可自主招聘、解聘教師，并提供專業化培訓與合理的崗位普升機制；社會組織則提供相應的人才和資源支持。

這種模式能夠兼顧政府的公平導向、學校的效率需求以及社會的監督作用。但其有效運行依賴于完善的法律保障與充足的資金支持。總體而言，單一模式難以適應復雜教育生態，協同共治可作為未來發展方向，但需通過制度創新和數字技術賦能降低協同成本，最終目標是在政府有效作為與學校自主管理的基礎上，實現教師資源配置的精準化與人性化。

三、人口變動背景下教師資源配置模式的變革路徑

在我國人口結構深度調整的背景下，應通過制度重構、主體轉型與技術賦能三個維度的系統性變革，構建基礎教育教師資源配置新模式，形成動態適配、多元共治與精準投放相結合的資源配置體系，以回應新時代教育高質量發展的現實訴求。

（一）重構制度框架：從“靜態管控\"到“動態適配”

重構教師資源配置的制度框架，首要任務是優化教師資源配置標準，全面考量人口變動背景下學校對教師需求的差異性。

其一，遵循“總量控制、城鄉統籌、動態調整”的原則，構建縣域內中小學教職工編制和人員動態調整機制，以化解城鄉、學校和學段間師資配置不均衡的難題。創新教職工編制核定補充機制，針對農村小規模學校、教學點，采用生師比和班師比相結合的核定方式，保障編制資源得以有效運用。其二，建立編制周轉池，實現編制的動態調配。通過設立編制周轉池，對閑置編制實施集中管理，依據各校實際需求進行動態調配，解決編制資源分配不均的問題。同時，應加強對周轉編制使用的監管，確保其合理、高效地投入使用。其三，建立“編制蓄水池\"制度，省級層面依據實際情況預留一定比例的機動編制，用于應對人口流動、課程改革等突發性需求。探索“縣管校聘\"框架下的“基本編制 + 流動編制\"組合模式，允許一定比例的編制用于區域內教師的柔性流動，促進優質師資共享。通過定期評估和調整教師編制標準、配置方案，確保教師資源能夠依據學齡人口的變化進行靈活調整和優化配置。

（二）變革配置主體：從“單一主導\"到\"多元共治”

伴隨城鎮化進程的加速、人口流動規模的擴大以及教育需求的多元化發展，單純依賴行政力量已難以應對動態變化的教育生態。教師資源配置的復雜性，要求突破政府單一主導的行政化模式，轉向政府、學校、市場與社會協同參與的“多元共治\"模式。政府角色轉型應聚焦“元治理”職能，通過編制總量控制、經費基準制定、質量監測評估等制度設計，確保教育資源配置的公平性與方向性。政府應從直接管理者轉變為服務者和監管者，賦予學校更多的自主權和決策權。學校作為用人單位，在招聘、用人、解聘等方面，應依據自身的發展需求和實際情況，采取靈活多樣的措施吸引和留住優秀人才。

這不僅有助于激發學校的辦學活力，提高教育質量，還能促進教師隊伍的合理流動和優化配置。除政府和學校外，還可以引人社會力量和市場機制作為教師資源配置的補充。通過多元化配置主體的引入，可增加教師資源的供給渠道和配置方式，提高教師資源的配置效率和質量。同時，需要明晰多元主體的權責界限，政府負責底線規制與兜底保障，學校專注教學創新與人才管理，市場與社會提供補充性服務，最終形成“政府主導不包辦、學校自主不越界、市場補充不缺位\"的協同治理格局。

（三）創新技術賦能：從“粗放調控\"到\"精準投放”

首先，搭建教育人口大數據平臺，整合學齡人口分布、教師流動軌跡、學科缺口預警等多源異構數據，通過可視化圖譜呈現縣域、校際、學科等多維度的資源供需態勢，實現縣域、校際、學科等多維度的師資缺口動態預警。其次，引入人工智能算法優化決策流程，基于教師能力畫像（涵蓋學科素養、教學績效、發展潛力等維度）與學生需求特征的匹配分析，生成差異化的師資調配方案。最后，建立動態反饋機制，通過區塊鏈技術記錄資源配置過程，實現全鏈條可追；利用機器學習模型預測未來五年人口變動趨勢，提前調整編制分配預案。同時，技術賦能也要防范數據霸權風險，確保算法透明性與倫理合規性，使技術真正服務于教育公平與教育質量提升。

人口變動背景下教師資源配置模式的變革，本質上是教育治理體系從“經驗主導\"向“制度一治理一技術”三維融合的轉型。通過動態適配的制度設計、多元共治的治理革新與精準投放的技術賦能，有助于構建彈性、高效、公平的教師資源配置體系，為基礎教育優質均衡發展提供堅實保障。

（焦佳）