自貿試驗區（港）：數字服務貿易制度型開放探索

[中圖分類號]F49；F752.6[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2025）04-0043-11

[基金項目]國家社會科學基金一般項目（23BGJ091）、教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（22JJD790010）、中央高校基本科研業務費專項資金（CXTD14-02）、國家（北京）對外開放研究院智庫科研團隊專項經費（2023TD01）。

[作者簡介］，中國WTO研究院、北京對外開放研究院研究員、博士生導師，研究方向：數字貿易；，中國WTO研究院博士研究生，研究方向：數字貿易、數字經濟；高亮，技術合作部副部長，研究方向：中醫藥數字服務貿易。

隨著數字技術飛速發展，可數字化交付的服務貿易即數字服務貿易已成為推動我國貿易與經濟增長的重要引擎。商務部統計數據顯示，2023年我國數字服務貿易總額為3859億美元，同比增長3.5%。

2024年前三季度，我國數字服務貿易總額達2.13萬億元人民幣，同比增長 5.3% ，創歷史新高①。盡管我國數字服務貿易增速較快，但與全球均值相比仍偏低。2015年以來，全球數字服務貿易占服務貿易的比重始終保持在 50% 以上且呈現明顯上升趨勢，但2023年我國該比重僅為 41.4% 。為此，中共中央、國務院在數字貿易頂層設計文件《關于數字貿易改革創新發展的意見》中明確指出，我國可數字化交付的服務貿易規模需穩中有增，到2029年和2035年實現數字服務貿易在服務貿易中占比超過 45% 和 50% 的目標。

盡管影響數字服務貿易增長的因素很多，但核心因素為“技術”和“制度”。作為制度密集型貿易形態，提升數字服務貿易制度型開放水平是促進其創新發展的關鍵。近年來，我國在參與國際經貿協定方面表現積極，是《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的創始成員方，并在積極申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）。以對接這些協定下國際高標準規則為切入點，擴展我國數字服務貿易開放的廣度和深度，不僅能“以開放促改革”完善我國數字服務市場管理體系，有效提升數字服務國際競爭力，也是應對全球政治經濟新格局的必然選擇。我國既要提升數字服務貿易制度型開放水平，同時又要確保探索的成本和風險可控，就有必要選擇國內數字經濟基礎相對雄厚、數字服務產業競爭力相對強的地區展開先行嘗試。自貿試驗區（港）作為我國改革開放的高地和試驗田，理應在提升數字服務貿易制度型開放水平方面積極探索。本文認為，可從如下八個方面展開。

一、依據中央產品分類體系，對數字服務貿易進行界定，明確對外開放范圍與重點

構建我國數字服務貿易對外開放制度體系，當務之急是要明確數字服務貿易對外開放的范圍及重點，這需要建立在對數字服務貿易的內涵與外延進行界定的基礎上。目前，各界對“數字貿易”的內涵界定有“寬口徑”與“窄口徑”之分，其差異在于是以貿易“訂購”環節還是“支付”環節的可數字化作為判斷標準。數字服務貿易是指可通過網絡等數字技術手段實現跨境傳輸與交付的服務貿易，等同于依據“窄口徑”界定的數字貿易。關于數字服務貿易的外延，UNCTAD（2015）嘗試將“數字服務貿易”區分為兩類，包括“信息通信技術類服務貿易”（ICTservice，旨在實現或已實現的信息處理和通信功能服務）和“信息通信技術支持類服務貿易”（ICT-enabled service，通過信息通信等技術能實現網絡遠程提供的服務）。基于中央產品分類（CPCVer2.1）的5分位標準，UNCTAD（2015）認為“數字服務貿易”共涵蓋9大類128小類服務（表1）。其中“信息通信技術類服務貿易”主要涵蓋2大類15小類服務，具體包括“電信（3類）”與“計算機服務（含計算機軟件）（12類）”。“信息通信技術支持類服務貿易”主要涵蓋7大類113小類服務，具體包括“銷售和營銷服務（不包括貿易與租賃服務）（4類）”“信息服務（21類）”“保險和金融（32類）”“管理行政和后臺服務（16類）”“許可服務（7類）”“工程及相關科技服務和研發服務（24類）”和“教育和培訓服務（9類）”。

本文認為，我國在構建數字服務貿易制度型對外開放體系時，可充分借鑒UNCTAD（2015）對數字服務貿易所做的界定及分類。原因有四：一是CPC Ver2.1 的5分位標準是目前可獲得的最精細的基于產品層面的針對服務貿易活動所做的分類。數字技術發展使得數字服務內容及形式更加豐富多元，數字服務產業內貿易漸趨精細化，產品異質性漸趨細微化。若針對數字服務分類的顆粒度太大，則無法對各細分領域的數字服務進行明確區分，相關開放承諾及規則適用范圍也容易混淆不清。二是基于CPC產品層面的服務貿易分類已在多邊以及區域層面的國際服務貿易談判及規則制定中獲得了最廣泛應用。如WTO框架下的《服務貿易總協定》（GATS）將服務貿易分為12大類160小類，所有WT0成員均是基于該分類標準來作出各自的服務開放承諾。MTN.GNS/W/120分類體系所依托的正是CPC基于產品層面對服務貿易活動所做的分類。三是UNCTAD（2015）已清晰給出CPCVer2.1分類標準與國際收支平衡表EBOPS 2010^（D） 、國際標準產品分類ISICRev.4分類標準②的對照表（表1）。目前對大多數國家而言，最可靠且最全面的服務貿易統計數據主要源自國際收支平衡表，將CPC Ver2.1 分類標準與國際收支平衡表EBOPS2010相對接，意味著依托一國（地區）基于EBOPS2010標準的國際收支平衡表可清晰對口計算出該國（地區）數字服務貿易統計值。此外，ISICRev.4是目前世界上對經濟活動所做的最權威也最具影響力的國際分類標準。我國實行的各版本的《國民經濟行業分類》均改編自國際標準產業分類體系。由于數字服務產業是支撐數字服務貿易背后的產業基礎，將CPC Ver2.1 與ISICRev.4對接，可由此識別出對應于各類數字服務貿易的數字服務產業層面的相關政策、舉措或統計數據，這有助于更深入探究背后支撐數字服務貿易的產業基礎。四是國際上的其他數字貿易大國也在借鑒UNCTAD（2015）的分類標準來制定本國數字貿易發展規劃及統計制度。典型如美國商務部經濟分析局在充分借鑒UNCTAD（2015）的基礎上發布了《美國信息和通信技術（ICT）服務和潛在ICT支持服務的貿易趨勢》，并據此對數字服務貿易進行界定和分類統計嘗試。

表1數字服務貿易分類對照

資料來源：UNCTAD（2O15），International Trade in ICT Services and ICT-enabled Services.

如前文所述，依托CPC的分類標準，GATS將服務貿易區分為12大類160小類。GATS認為每類（小類）服務貿易均可依托四種服務提供模式—模式一（跨境交付）、模式二（境外消費）、模式三（商業存在）和模式四（自然人移動）來開展。對于各類（小類）服務，GATS成員均是針對這四種提供模式分別作出相關的開放承諾。參考UNCTAD（2015）對數字服務貿易所做的界定及分類，再結合GATS對服務貿易四種提供模式所做的界定，本文認為我國在構建數字服務貿易制度型開放體系時，從部門及模式分布看，數字服務貿易的對外開放至少應涵蓋“ICT類服務（全模式）”以及“ICT支持類服務（模式一）”。目前，外資準入負面清單③針對ICT服務（電信服務、計算機及相關軟件服務）模式三已作出了一些開放承諾，但跨境服務貿易負面清單④針對兩類服務所作的開放承諾相當有限。自貿試驗區（港）可在ICT服務（模式三）上繼續深入擴大開放，ICT服務的其他模式（模式一、二、四）及ICT支持類服務的模式一應該成為自貿試驗區（港）深人擴大數字服務貿易對外開放的重點領域。

二、基于符合國際慣例的負面清單管理模式，作出數字服務對外開放承諾

負面清單管理模式是一種自上而下的對外開放管理模式。與正面清單相比，負面清單模式有助于實現系統性、制度性的對外開放，可使開放理念和精神自動適用于新領域和新業務，有利于提高政策透明度、穩定性和可預測性，能更大程度地激發市場活力。負面清單管理模式目前已成為國際服務治理的主流趨勢。雖然中國在加入RCEP時仍基于正面清單作出開放承諾，但RCEP已明確要求中國在不遲于協定生效的三年內，基于負面清單提供同等或更高水平的自由化承諾，在協議生效的六年內，實現以負面清單模式作出更高水平的服務貿易自由化承諾（RCEP第8.8條）。目前，中國已申請加入CPTPP，該協定要求成員方基于負面清單方式對服務貿易作出全面開放承諾，既包括跨境服務貿易開放承諾（CPTPP第10.7條），也包括服務外資準入開放承諾（CPTPP第9.12條）。

從我國的既有實踐看，一方面，在多邊及區域協定開放層面，除在《中歐全面投資協定》（CAI）等少數協定之外，我國目前基于負面清單方式所作的服務貿易承諾還非常有限，CAI中的相關承諾僅適用服務提供模式三。另一方面，在單邊自主開放層面，我國每年對外發布的全國版及自貿試驗區版的外資準人負面清單也僅適用于服務提供模式三，2021年和2024年雖然分別發布了適用于海南自貿港和自貿試驗區的跨境服務貿易負面清單，但所作承諾還相當有限。以上分析意味著我國在基于負面清單對外作出的開放承諾尤其是跨境服務貿易相關承諾方面還非常缺乏經驗。我國自貿試驗區（港）在基于負面清單作出服務貿易開放承諾方面可多進行嘗試探索。如前文所述，我國數字服務貿易的對外開放涵蓋了“ICT類服務（全模式）”以及“ICT支持類服務（模式一）”的開放。因此，為提升數字服務貿易制度型對外開放水平，有必要考慮發布適用于自貿試驗區（港）的兩類負面清單：一是外資準入負面清單（適用于ICT類服務的模式三）；二是跨境服務貿易負面清單（適用于ICT類服務的模式一、二、四以及ICT支持類服務的模式一）。

基于負面清單作出數字服務開放承諾，意味著自貿試驗區（港）的數字服務市場原則上要向其他所有的外資服務和服務提供者開放，除非通過給出不符措施清單（負面清單）的方式予以排除。關于如何給出該不符措施清單（負面清單），本文提出以下建議：一是所謂不符措施清單，是指政府可能采取的跟現行的國際規則（義務）相違背的、不一致的措施。因此，建議在出臺不符措施清單時務必明確該措施究竟與哪些國際規則（義務）相違背。目前，適用于外資準人（模式三）的不符措施主要是針對“國民待遇”義務、“最惠國待遇”義務、“業績要求”義務和“高層管理人員和董事會”義務等（CPTPP的第9.12條）。適用于跨境服務貿易（模式一、二、四）的不符措施主要是針對“國民待遇”義務、“最惠國待遇”義務、“市場準入”義務及“當地禁存”義務（CPTPP第10.7條）。二是自貿試驗區（港）有必要從法律和技術上重視不符措施清單，針對敏感的數字服務部門（模式），要有針對性地設置“不符措施”，力求為政府監管預留充足的政策空間，同時也能真實反映自貿試驗區（港）數字服務貿易的對外開放意圖。三是根據CPTPP的要求，自貿試驗區（港）有必要給出各級政府“現在正在采取的”以及“未來可能采取的”跟國際規則（義務）相違背的不一致措施。這意味著無論是針對外資準人還是跨境服務貿易，自貿試驗區（港）均有必要給出兩類不符措施（“進行時版”及“將來時版”）。這就要求在出臺負面清單之前，要對數字服務各行業涉及跨境提供以及外資準入的法律法規，進行全面梳理和盤點，力求給出完整的不符措施清單及其國內立法出處。四是要明確每一項不符措施所適用的具體數字服務部門類別（給出明確的CPC編碼），以確保適用范圍的精準性和可操作性。

三、履行“當地禁存”義務，實現數字服務模式一與模式三的開放相脫鉤

目前，基于模式三（商業存在）開展的服務貿易約占服務貿易總量的 57% ，模式一（跨境交付）約占 34% ，模式四和二約占 9%① 。隨著信息通信技術的飛速發展，基于模式一開展的服務貿易增速加快。全球服務貿易呈現出模式一逐漸替代模式三的趨勢。在此情形下，全球服務貿易治理重心逐漸從監管資金跨境流動向監管數據跨境流動轉移。由于“管數據”比“管資金”難度大，一些東道國對開放服務部門的模式一態度審慎，甚至要求將某些重要或敏感服務部門中模式一的開放與模式三的開放相捆綁，要求以開放模式三作為開放模式一的前提條件。這意味著外資服務或服務提供者，只有在東道國進行先行投資建立商業存在，在滿足所謂的“當地存在”要求后，才能獲得以跨境交付方式準人的機會。例如，我國在人世時就電信服務所作的開放承諾就提出了典型的“當地存在”要求。在GATS承諾表中，我國在“基礎電信”“增值電信”“移動語音和數據”等服務部門的模式一所作承諾均為“見模式三（seemode3）”②。這實際上是要求外國服務或服務提供者若想通過跨境提供模式向我國消費者提供電信服務，須以在我國設立商業存在為前提。該要求無疑會提升外資服務提供者（特別是中小微企業）通過網絡等跨境方式提供服務的固定成本，這對服務貿易尤其是數字服務貿易的發展及效率提升會形成嚴重制約。

在此情形下，跟GATS比較而言，近年來區域貿易協定在跨境服務貿易領域作出了一項重要的制度創新，即提出了“當地禁存”義務。“當地禁存”義務又稱“當地非設立權”，指一國不得將外國服務提供者在當地設立或維持商業存在或成為其居民作為允許其通過跨境方式提供服務的前提條件。“當地禁存”義務適用于服務貿易的模式一、二和四，對于推動跨境服務貿易自由化發展作用顯著。《美墨加協定》（USMCA）（第15.6條）、CPTPP（第10.6條）和RCEP（第8.11條）等均對“當地禁存”義務作出了明確規定。

如前文所述，自貿試驗區（港）要提升數字服務貿易制度型對外開放水平，ICT類服務（模式一、二、四）及ICT支持類服務（模式一）是接下來對外開放的重點領域。從對標國際規則視角看，自貿試驗區（港）在對外作出ICT類及ICT支持類服務的對外開放承諾時，有必要履行“當地禁存”義務，特別要注重將數字服務模式一與模式三的開放相脫鉤。其中有幾點值得注意：第一，為履行“當地禁存”義務，有必要對涉及數字服務貿易的法律法規及部門規章進行全面梳理，識別出具有“當地存在”要求的相關規定。針對特定的數字服務貿易部門及模式，結合產業競爭力及監管能力，仔細甄別該“當地存在”要求的必要性，并盡可能大幅削減“當地存在”要求在數字服務貿易適用的部門及模式范圍。第二，對于少數重要的、敏感的數字服務部門（模式），如果確實需要保留“當地存在”要求，則應將該“當地存在”要求作為不符措施明確排除“當地禁存”義務的適用。如前文所述，自貿試驗區（港）在構建數字服務貿易制度型開放體系時，有必要對外給出兩類負面清單：一是外資準入負面清單（適用于ICT類服務的模式三）；二是跨境服務貿易負面清單（適用于ICT類服務的模式一、二、四以及ICT支持類服務的模式一）。很明顯，“當地存在”要求作為不符措施應列入跨境服務貿易負面清單中，列入時要明確標示該措施適用的具體數字服務類別及模式。第三，列入跨境服務貿易負面清單中的“當地存在”要求要全面具體。值得注意的是，不僅要將明文規定的值得保留的“當地存在”要求列入，還要將一些隱性的該類要求一并列入負面清單，力求將所有重要敏感的數字服務貿易部門（模式）中的“當地禁存”義務進行全面排除。如我國發布的《互聯網視聽節目服務管理規定》命令禁止外商投資該服務（針對互聯網視聽服務的模式三不開放），卻未明確禁止外國服務提供者通過跨境方式提供該服務（針對該服務的模式一、二、四的準入沒有明令禁止）。事實上由于各種原因，外資尚無法通過跨境方式來提供該服務，針對這一類并未出現在正式法律文件但實際上也未開放“跨境提供”模式的服務部門，有必要在負面清單列表中一并排除“當地禁存”義務的適用。第四，“當地禁存”義務的履行對自貿試驗區（港）監管跨境提供的外資數字服務的能力提出了更高要求。由于在事前的準入環節，降低了對外資跨境提供服務的要求，除用好負面清單之外，有必要通過強化針對外資服務提供者的信用考核、資質審核、及時清退等方式來強化車中或車后監管

四、提升對數字服務貿易實施合理、公正及透明的國內規制能力

影響貨物貿易的主要是關稅等“邊境”措施，而影響服務貿易的主要是政府所采取的“邊境后”措施。服務貿易是無形的，東道國政府主要通過實施各類國內規制來實施對服務業的監管。GATS雖然承認締約方實施服務監管的權利，但也對此設置了嚴格紀律。規范國內規制的相關規則可謂是GATS框架下的重要紀律，其自的是在確保締約方監管服務業的各類國內措施能以公平、合理和透明的方式實施，不對服務貿易造成不必要的障礙或武斷歧視①。CPTPP第10章“跨境服務貿易”中的國內規制規則基本承襲GATS，但也引人了一些制度創新因素。概括而言，CPTPP框架下的國內規制紀律主要包括：一是CPTPP承襲GATS對服務貿易國內規制所做的界定，即締約方政府對服務及服務提供者提出的“資格要求和程度、技術標準和許可要求”。二是CPTPP雖承認締約方政府的服務監管權力，但強調要保證其規制措施基于合理、客觀和公正的方式實施（第10.8條第1款），且強調國內規制是必要的，因此要求“保證與資格要求和程序、技術標準和許可要求相關的措施不構成不必要的服務貿易壁壘”（第10.8條第2款）。三是優化與授權（許可）相關的行政流程，使之更透明簡化，如要求締約方在可行范圍內對此類申請建立指示性框架，通知申請人其申請狀態，如果拒絕申請則應該提供原因和理由（第10.8條第4款）。主管機構在審核資格證照申請時，應在合理的時間內完成，并給予申請材料不完整的當事人以補正機會、受理申請進度的查詢，確保收取合理的處理費用等（第10.8條第5款）。如果經考試才能獲得許可或資質要求，則締約方應該確保考試存在合理的間隔時間，為利害關系人提交申請提供合理的時間期限等（第10.8條第6款）。四是支持就服務及服務提供者的資格（包括教育或經歷、許可和證明）進行互認（第10.9條）。

CPTPP關于國內規制的上述規定在中國對外洽簽的RECP中均有對應或類似的規定（RCEP第8.15和第8.14條）。需要指出的是，CPTPP在國內規制方面的紀律要嚴于RCEP，至少體現在如下兩點：一是除強調締約方設置的“資格要求和程度、技術標準和許可要求”是必要、公正和透明之外，CPTPP還要求締約方國內要保證設立評估另一締約方專業人員能力的程序（第10.8條第7款），RCEP并未涉及該規則。二是確保國內規制全工作周期的透明度。RCEP（第8.14條）和CPTPP（第10.11條）均注重對政府出臺的可能會影響外資服務或服務提供者的相關管理措施的事后公布和披露。但在此基礎上，CPTPP還將針對國內規制的透明度要求從事后擴展到事前。CPTPP明確要求在出臺相關的國內規制之前，要給予受影響的外資服務或服務提供者以事前通知或評論的機會，如果未能給予，則要求以書面或其他方式通知利害關系人不提供的理由（CPTPP第10.11條）。

基于以上對國內規制相關規則所做分析，為提升自貿試驗區（港）數字服務貿易制度型開放水平，本文從出臺國內規制方面給出如下幾點建議：第一，高度重視和捍衛運用國內規制對數字服務實施監管的權利。與傳統服務貿易比較，數字服務貿易是知識、技術密集型的服務貿易。如前文所述，基于CPCVer2.1的5分位標準，“數字服務貿易”共涵蓋9大類128小類服務。由于數字服務類別多、復雜度高、專業性強，從保證產品品質和減少信息不對稱出發，自貿試驗區（港）很有必要對數字服務及其提供者設置“資格要求和程度、技術標準和許可要求”，該監管權力毋庸置疑。第二，為保證自貿試驗區（港）出臺的與數字服務提供資格相關的要求和程序、技術標準和許可要求等措施，不對數字服務貿易造成不必要的壁壘，也避免因此引發爭端，可盡可能參照相關的既有國際標準來設定相關的資質要求。第三，與提升資質評估與互認能力比較，提升政策透明度、簡化行政流程、縮短工作時限等相對容易。建議自貿試驗區（港）要嚴格對標CPTPP規則，切實轉變政府工作作風和形象，提升和優化行政能力和工作效率。特別是政策透明度，自貿試驗區（港）不僅需將透明度要求覆蓋到工作全流程全周期，而且要設立更多聯絡點、資訊點，作為國際大都市還應盡量提供多語種政策資訊服務。第四，增加資格認證程序（設立評估專業人員能力的相關程序），并持續推動行業標準和資格認證的國際化。這既有利于吸引國際高端人才，也能有效促進數字服務貿易對外開放，推動服務貿易提質增效。第五，針對一些敏感或重要的數字服務部門，若在國內規制方面要履行“國民待遇”“最惠國待遇”等義務確實存在挑戰和困難的，可在對外發布的負面清單中，明確將此義務進行排除。

五、重視數字服務對外開放“關鍵點”及“著力點”的部門異質性

與貨物貿易相比，服務貿易治理通常具有較強的部門異質性。服務貿易治理的部門異質性至少體現在兩個方面：一方面，不同的服務部門，由于其發展的側重點不同，政府在治理時所采取的手段、方式、工具會不同。政府采取的哪怕是同類甚至同一措施，當其適用于不同服務部門時，其性質或影響通常也是有差別的，有時甚至是截然相反的，即政府采取的會影響到服務貿易的相關措施具有較強的部門異質性。另一方面，與貨物貿易不同，影響服務貿易發展的關鍵正是政府采取的相關“措施”。貿易規則是用于約束和規范這些政府措施的。因政府采取的會影響服務貿易的措施具有較強的部門異質性，所以服務貿易規則也同樣具有部門異質性。適用特定領域或范圍的部門規則在國際服務貿易規則中占據主體的客觀事實也說明了這一點。數字服務貿易既然是服務貿易的組成部分，數字貿易治理同樣也具有較強的部門異質性。鑒于CPCVer2.1的5分位標準將“數字服務貿易”（“信息通信技術類服務貿易”和“信息通信技術支持類服務貿易”）區分為9大類128小類，本文建議自貿試驗區（港）在構建數字服務貿易制度型開放體系時，至少應該從如下兩個方面充分注重數字服務對外開放的部門異質性。

第一，充分認清決定數字服務市場開放的“關鍵點”存在較強的部門異質性。不同的數字服務部門，因為其服務本身的特征屬性不同，該服務提供對市場環境、基礎設施以及競爭條件等的要求不同，會導致決定或制約該服務市場開放與否以及實際開放水平的關鍵點也不同。如電信服務屬于數字服務，是代表性的“信息通信技術類服務”。電信是典型的“網絡外部性”行業，因為無論是基礎電信還是增值電信服務提供，都必須基于電信主干網才能提供。由于電信主干網的鋪設耗資高，建設周期長，且多數國家都明令禁止外資投資本國的電信主干網絡，在此情形下，外國電信服務提供者要通過在東道國自行建設電信主干網，進而提供相關服務非常困難。因此，決定一國電信服務市場是否開放以及判斷其開放水平的關鍵點，在于該國是否允許外國的電信服務提供者接人該國的電信主干網絡，即外國服務提供者接入電信主干網絡的自由度成為開放的關鍵。再如金融服務既屬于數字服務，又屬于“信息通信技術支持類服務”。由于金融服務的敏感性和重要性，多數國家哪怕是全球最發達國家也對金融服務持審慎監管原則。從控制風險、確保產業經濟安全和社會穩定出發，政府會對金融服務提供者設置繁雜的運營要求、嚴格的資質標準和業務審核流程等。金融服務是典型的“監管密集型”服務，監管要求的嚴格程度和執行力度是決定一國金融服務市場發展的關鍵。在此情形下，東道國針對本國以及外國金融服務提供者在監管方面能否一視同仁即“監管的非歧視性”，成為決定和判斷該國金融服務市場是否開放以及開放程度的關鍵點。

第二，找準適用于特定數字服務部門開放的“著力點”。不同的數字服務部門，決定了其開放的“著力點”也不同。自貿試驗區（港）在構建數字服務貿易制度型開放體系時，一定要摸清各類數字服務的開放特征及規律，有針對性地著力出臺相關開放承諾或規則。如由于外國電信服務提供者接入電信主干網絡的自由度是該部門的開放關鍵，對此我國可充分借鑒CPTPP第13章“電信”的相關規定，要求主要電信運營商給予公共電信服務者在接入和使用網絡方面應按照合理及非歧視的原則和條件進行；充許締約方基于信息安全與機密、用戶個人數據隱私等采取例外措施，但例外措施不得歧視或構成變相的貿易限制措施等（CPTPP第13.4條）。入網待遇的非歧視性承諾是自貿試驗區（港）設計電信服務市場制度體系最重要的著力點。自貿試驗區（港）也可對接CPTPP，要求締約方在互聯互通、攜號轉網和號碼接入等方面承擔相應的義務（CPTPP第13.5條）。此外，電信是技術密集型服務，CPTPP明確了服務提供者在技術選擇方面的靈活性，即締約方不得阻止公共電信提供者選擇其為提供服務而愿意使用的技術等（CPTPP第13.23條）。因此，圍繞“技術中立”原則出臺相關的開放承諾，是自貿試驗區（港）提升電信服務市場制度型開放水平的另一著力點。又如監管的非歧視性是決定金融服務開放的關鍵，自貿試驗區（港）可考慮充分借鑒CPTPP第11章“金融”的“自律組織”（第11.14條）①、“新金融服務”（第11.7條）②、“特定信息的處理”（第11.8條）③等規則，嘗試在監管要求方面給予外資金融服務提供者以國民待遇。同樣地，針對金融服務的某些敏感或重要的細分領域，自貿試驗區（港）可在對外發布的數字服務開放負面清單中，明確將“國民待遇”義務進行排除。

六、統籌考慮數字服務貿易的一般規則與部門規則，精準作出開放承諾

數字服務貿易是指可通過網絡等數字技術手段實現跨境傳輸與交付的服務貿易。CPTPP與RCEP框架下的“電子商務”章是適用于各數字服務部門的一般規則。整體上看，CPTPP第14章“電子商務”完全承襲TPP第14章，該章所涵蓋的數字貿易規則是區域貿易協定中數字貿易規則“美式模板”第2.0版的代表。CPTPP“電子商務”章在推動數字貿易自由化便利化方面的力度雖低于USMCA，但高于RCEP。目前中國已對外洽簽RCEP，正申請加入CPTPP，因此自貿試驗區（港）在構建數字服務貿易制度型開放體系時，需立足RCEP并盡量對標CPTPP。通過將CPTPP的數字貿易規則與RCEP進行逐條文本對照，本文認為差距最大、最具挑戰的規則至少包括兩類：一類是與推動數據跨境自由流動及“本地禁存”相關的規則，如通過電子方式跨境傳輸信息（第14.11條）、計算設施的位置（第14.13條）；另一類是與數字服務（產品）市場準入相關規則，如數字產品的非歧視性待遇（第14.4條）和源代碼（第14.17條）。CPTPP第14.4條“數字產品的非歧視性待遇”要求締約方給予另一締約方的同類數字產品以國民待遇和最惠國待遇。CPTPP第14.17條“源代碼”要求在另一締約方的“大眾市場類軟件”在追求市場準人時，締約方不得以開放源代碼作為該類軟件產品市場準入的前提條件。

如何對接這兩類與數字服務（產品）擴大市場準入相關的規則？所謂“數字產品”是指為了商業銷售或分銷而進行數字編碼和生產并能夠電子傳輸的計算機程序、文本、視頻、圖片、錄音或其他產品。“數字產品”通常也是跨境服務貿易的對象，如“網絡音樂”是典型的數字產品，同時也是“錄音分銷”服務的客體（對象）。網絡音樂及其制作者根據CPTPP的多個章節享有權利和義務，一方面要受CPTPP“電子商務”章第14.4條“數字產品的非歧視性待遇”規則的約束，另一方面還要受締約方在“跨境服務貿易錄音分銷服務”所作的市場準入和國民待遇等承諾約束。在實際應用中，“一般規則”適用的優先權要低于“部門規則（承諾）”。如CPTPP“電子商務”章第14.2條明確規定，“影響以電子方式交付或提供服務的措施需遵守第9章（投資）、第10章（跨境服務貿易）及第11章（金融服務）相關規定所包含的義務，包括本協定中所列適用于以上義務的例外或不符措施”。

依此邏輯，自貿試驗區（港）在提升數字服務貿易制度型開放水平時，需盡可能對接高水平的數字貿易一般規則，但是針對一些敏感部門（模式），可通過在“跨境服務貿易”“投資”的負面清單中，引入一些不符措施的方式將目前看來具有挑戰的一般性數字貿易義務（如數字產品非歧視性待遇義務、源代碼非強制轉讓義務等）進行排除。概括而言，自貿試驗區（港）在開放數字服務（產品）市場時，要統籌考慮特定行業或部門的投資、跨境服務貿易和數字貿易市場開放之間的關系。可統籌協調規范數字服務開放的一般規則（水平承諾）和部門規則（負面清單中所做部門承諾），以一般規則作為開放基準，以部門規則作為例外，共同組合統籌，將數字服務部門的開放控制在適度水平。

七、明確數字服務貿易開放監管目標，構建有效的事中事后監管制度

依托負面清單的對外開放管理模式，自貿試驗區（港）數字服務貿易的對外開放會向更大范圍、更寬領域和更深層次持續推進。這就要求提升監管水平，更多依靠事中事后監管而非事前禁止的方式來實現有效監管。本文認為，自貿試驗區（港）數字服務貿易對外開放監管目標至少應包括確保“數據安全”和“產業安全”。圍繞這兩類目標，自貿試驗區（港）至少應從如下方面理性布局和構建事中事后的監管制度體系。

第一，充分利用CPTPP“電子商務”章為締約方所預留的合理監管空間，自貿試驗區（港）在推進數據跨境自由流動及非本地化存儲的過程中，可構建有效的“一般安全例外”和“合法公共政策目標例外”制度，以降低和規避因數字服務貿易開放所引致的數據安全風險和挑戰。事實上，CPTPP“電子商務”章堅持市場開放與合理監管并重的價值取向，其相關規則一方面鼓勵和允許跨境數據流動和非本地化存儲，另一方面又設置安全閥，強調締約方在數據跨境流動是否自由以及數據存儲是否強制本地的問題上有其自身的監管自主性，并可采取相關的限制性措施。具體而言，CPTPP第29.2條“安全例外”允許締約方基于一般的安全理由，可采取限制性措施對數據跨境流動和存儲地點實施限制①。此外，CPTPP第14.11條和第14.13條允許締約方為實現合法的公共政策目標，可采取或維持相關限制性措施對數據跨境流動和存儲地點進行約束，但該限制性措施要求不對數字貿易造成不必要的限制，且限制性程度應該是適度的，不超過實現合法公共政策目標所需要的限度。在構建數字服務貿易制度型對外開放體系時，要充分效仿CPTPP構建類似的“一般安全例外”和“合法公共政策目標例外”機制，授權自貿試驗區（港）可采取限制性措施對數據跨境流動和存儲實施限制，以降低甚至規避數字服務開放引致的數據安全風險與挑戰。

第二，遵照國家對“重要數據”和“個人數據”跨境流動及存儲地點所出臺的相關立法及細則，自貿試驗區（港）要明確數據安全監管的對象及重點，建立有效的數據安全保障實施及執行體系。數字服務貿易確實對數據安全監管形成了深刻挑戰，我國目前的《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》以及配套實施的其他法律法規，也是將數據跨境監管的重點鎖定在“重要數據”及“個人數據”。自貿試驗區（港）可遵循國家相關立法和細則的出臺，構建符合本地現狀的數據跨境流動的實施及執行體系，努力在收獲“數字服務貿易利益”的同時捍衛“重要數據及個人數據安全”。

第三，效仿貨物貿易緊急保障制度，我國可與其主要的數字服務貿易伙伴洽簽適用于數字服務部門的緊急保障機制，防范開放數字服務市場給相關產業安全帶來的挑戰和風險。在GATS框架下，服務貿易緊急保障機制僅為“內置條款”，即GATS成員方承諾就構建適用于服務貿易的緊急保障機制展開后續談判②。但多邊體制下的服務貿易緊急保障機制目前還處于空白狀態，在區域服務貿易安排中，部分國家已嘗試設立起服務貿易緊急保障機制。借鑒該思路，我國可尋求與其主要的數字服務貿易伙伴構建起適用于數字服務貿易的緊急保障機制。若締約對象數字服務貿易競爭力相對強，我國可嘗試與其構建能適用于所有或多數數字服務貿易部門的“水平模式”的緊急保障機制，且在界定緊急保障機制的啟用條件時，對一些關鍵術語如“產業損害或損害威脅”等的界定可相對寬泛。若締約對象數字服務貿易競爭力相對弱，可構建僅適用于個別敏感領域的“部門模式”緊急保障機制，且該機制的啟用條件要界定明晰以防范濫用。

八、注重強化數字知識產權保護制度及構建數字服務貿易統計制度

數字服務貿易的標的物多是知識技術密集型的產品及服務，數字知識產權保護問題因此成為數字服務貿易治理的重要組成部分。我國在構建數字服務貿易制度型開放體系時，有必要重視構建數字知識產權的保護制度體系。目前，數字知識產權保護訴求主要聚焦于兩個領域：一是強調保護數字技術尤其是作為數字服務貿易底層的支撐技術；二是強調數字內容產品的版權保護。上述兩方面規則在CPTPP框架下均有覆蓋。關于前者，CPTPP規則主要注重保護軟件源代碼。所謂“源代碼”是按照一定的程序設計語言規范書寫的文本，是計算機軟件和程序的基礎底層技術。CPTPP第14.17條“源代碼”明確要求締約方不得以軟件源代碼向當地政府機構或本地企業的轉讓或披露作為外國企業進入當地市場的前提條件。在USMCA之中，美國將數字技術非強制轉讓的范圍進一步擴展到算法和密鑰（第19.16條）。關于后者，數字內容產品版權保護是指將傳統版權內容在數字環境下加以保護。CPTPP框架下代表性數字內容版權保護規則主要包括：一是主張將版權保護期限從50年延長至70年，后來USMCA繼續延長到75年；二是將電子復制權歸屬于復制權管轄的范疇，CPTPP第18.58條規定締約方應當禁止他人未經許可對作品、表演和錄音制品以任何方式或形式包括電子形式的所有復制，USMCA第20.58條也有類似規定。

根據以上分析，從對標國際規則強化數字知識產權保護的視角看，本文認為：第一，針對“源代碼的非強制轉讓權”，CPTPP將此規則的適用范圍界定為大眾市場軟件，排除了基礎設施軟件。對此，我國可接受該規則，在給予外國大眾市場軟件服務市場準人機會時，不以要求轉讓源代碼作為前提條件。第二，將著作權保護期限延長到70年的規則在我國引發的爭議較大，我國目前還是堅持50年的保護期限，因此有必要深入分析該規則在自貿試驗區（港）數字服務開放中可能適用的具體場景，并通過“例外規定”等制度設計，盡可能降低其負面影響。第三，CPTPP第18.58條對復制權的法律界定比我國新《著作權法》中的界定更為寬泛。但在后續，我國極有可能對《著作權法》中的復制權概念進行擴展解釋。整體上看，由于我國數字內容產業競爭實力較強，將電子復制權納入復制權的保護范疇也符合我國自身的產業利益，在此建議采納寬口徑的復制權概念界定。

在數字服務貿易治理中，有一個重要的技術問題亟待解決，即建立數字服務貿易統計測度體系。數字服務貿易統計測度體系需要建立在數字服務貿易內涵及外延進行清晰界定的基礎上，如前文所述，我國數字服務貿易主要涵蓋“ICT類服務（全模式）”以及“ICT支持類服務（模式一）”。對此，針對構建數字服務貿易統計測度體系，本文認為：第一，由于我國針對基于模式三開展的服務貿易沒有統計基礎，基于國際收支平衡表的服務貿易統計僅覆蓋其他三種模式，建議我國將數字服務貿易的統計口徑界定為“2類ICT類服務（模式一、二、四）”以及“7類ICT支持類服務（模式一）”，并嘗試從基于UNCTAD給出的CPC與EBOPS2010的接口中，從國際收支平衡表中將數字服務剝離出來進行匯總計算。第二，除基于“可數字化交付的服務貿易”標準，以及源于國際收支平衡表的跨境服務貿易數據對數字服務貿易進行識別測度之外，建議我國結合自身數字服務產業發展狀況，選擇有代表性的產業和企業進行針對性調研，嘗試從“已數字化交付的服務貿易”視角對“可數字化交付的服務貿易”中實際已實現數字化交付的部分進行單獨測算，以此掌握服務貿易數字化交付的實際情況。第三，可針對數字服務貿易的特定部門展開針對性的分部門調研和合理估算。如基于現有的針對有介質的數字內容產品的貿易統計數據，尋找適當方法和技術對通過在線傳輸交易的數字內容產品的貿易額進行合理估算。

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Abstract：Agisttckdofteleatedglobalevelopntofteigialooyrotigtistitutioaloefdiial servictradebyalignigwithinteatioalruleshasbecoeacrucialpathwayforChinatostablishanew，higher-levelopenecoomicsyste. Asexpermetalfeldsforistuialovtioii TrdeZes（ortsanctpoigexploatiosifllongscts. First，defiofialdtfasfdalusfda commitentsgaigtfialdoigailstagodatofoseatialpacd faithfullyfulfllf“oata”odaleelst enanceCia’aiplsblfdspafoiol heterogeneityf“keyts”d“calpts”inegial.Stompresivelyosidbhgealdto speifiulesgengdiialvetdeokepeiseegoitsevetarifglaoeio“datait and“industritiaddabsosf dataflowsanddiedoialpo the establishment of statistical systems fordigital service trade.

Key Words： Digital Service Trade; Services Industry Opening-up; Institutional Opening-up（收稿日期：2025-06-20責任編輯：羅建邦）