新《巡視工作條例》視域下的高校巡察檔案管理機(jī)制研究

摘 要：高校黨委依據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)開展政治巡察工作，聚焦“國(guó)之大者”，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保黨中央政令暢通、令行禁止。巡察檔案作為政治監(jiān)督成果在為高校黨委決策部署提供重要參考的同時(shí)，仍存在管理主體不夠明確、管理機(jī)制不夠健全以及資政服務(wù)能力不夠突出等問題。文章立足高校巡察工作實(shí)際，以提高巡察檔案規(guī)范化、專業(yè)化和系統(tǒng)化管理為目標(biāo)，提出管理機(jī)制構(gòu)建路徑，為推動(dòng)巡察檔案治理體系建設(shè)，提升檔案治理效能，實(shí)現(xiàn)高校高質(zhì)量發(fā)展提供支持。

關(guān)鍵詞：高校；巡察檔案；管理機(jī)制

中圖分類號(hào)：G271 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

為貫徹落實(shí)黨的自我革命的重要思想，推進(jìn)政治監(jiān)督具體化、精準(zhǔn)化和常態(tài)化，發(fā)揮巡視利劍作用，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《巡視工作條例》）于2024年修訂。新修訂的《巡視工作條例》進(jìn)一步明確了巡察工作的職責(zé)定位，將其與巡視工作共同確立為政治監(jiān)督的重要方式，納入黨和國(guó)家監(jiān)督體系的核心內(nèi)容，為譜寫中國(guó)式現(xiàn)代化篇章提供堅(jiān)實(shí)的政治保障。高校巡察檔案作為高校黨委政治監(jiān)督工作中形成的專業(yè)檔案，記載巡察工作全貌，為高校黨委提供歷史借鑒，輔助精準(zhǔn)決策。科學(xué)、規(guī)范的高校巡察檔案管理機(jī)制，能夠充分發(fā)揮巡察工作推動(dòng)改革和促進(jìn)發(fā)展的作用，進(jìn)一步提高高校的治理能力。

一、高校巡察檔案概述

1.高校巡察檔案的定義及歸檔范圍

根據(jù)《巡視工作條例》規(guī)定，巡察工作內(nèi)容為：堅(jiān)守政治監(jiān)督定位，聚焦黨中央決策部署在基層落實(shí)情況、群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題、基層黨組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)、巡察整改和成果運(yùn)用等情況實(shí)行監(jiān)督檢查。據(jù)此，結(jié)合《中華人民共和國(guó)檔案法》第二條規(guī)定，高校巡察檔案是指高校黨委在開展巡察工作中直接形成的、反映學(xué)校落實(shí)黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署、履行“兩個(gè)責(zé)任”、落實(shí)黨的組織路線和各項(xiàng)整改等情況，具有保存價(jià)值的各種文字、圖表等不同形式的記錄材料。

具體而言，高校巡察檔案主要包括三大塊內(nèi)容：一是巡前形成的檔案材料。含高校黨委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員的動(dòng)員講話，被巡察單位的工作匯報(bào)，向紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事和審計(jì)財(cái)務(wù)等部門書面了解的材料以及與動(dòng)員會(huì)有關(guān)的會(huì)議材料等；二是駐點(diǎn)巡察期間形成的檔案材料。含民主測(cè)評(píng)、問卷調(diào)查等統(tǒng)計(jì)匯總材料以及個(gè)別談話材料、深入了解材料和信訪材料等；三是駐點(diǎn)巡察結(jié)束后形成的檔案材料。含巡察情況報(bào)告、被巡察單位工作情況匯報(bào)、專題情況匯報(bào)以及巡察反饋材料和回訪材料等。

2.管理利用現(xiàn)狀

由于巡察工作具有階段性和參與主體特定性等特點(diǎn)，巡察檔案的管理利用也具備相應(yīng)特征。

首先，檔案管理利用主體相對(duì)固定。從檔案形成過程看，高校巡察部門主要負(fù)責(zé)巡察進(jìn)駐前的檔案管理利用，包括制定的巡察工作方案、收集的巡前了解材料以及報(bào)批的各類組織人員授權(quán)文書等。另外，巡察組進(jìn)駐后也形成一部分巡察檔案，包括深入了解調(diào)取的材料、調(diào)研材料、底稿材料、巡察報(bào)告以及各類專項(xiàng)報(bào)告等，該部分檔案在巡察結(jié)束后移交相關(guān)部門保管。

其次，巡察檔案的保存和利用有時(shí)限性。從保存期限看，巡察情況報(bào)告、問題底稿及其他巡察過程中形成的專題報(bào)告為永久保存，巡察談話記錄保存期為30年，被巡察單位專題報(bào)告、有關(guān)新聞稿及影視資料等保存期為10年；從利用情況看，巡察情況報(bào)告是利用率最高的檔案材料，利用主體通常為上級(jí)巡視組或?qū)W校黨委、紀(jì)委，利用材料時(shí)間跨度一般為一屆黨委任期。

3.作用價(jià)值

《巡視工作條例》規(guī)定，巡視職責(zé)為發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展。巡察工作職責(zé)定位與巡視工作相同。巡察檔案作為巡察工作的重要載體，記錄被巡察黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子履行政治責(zé)任情況的綜合評(píng)判，也反映被巡察黨組織履行職能責(zé)任存在的政治偏差。

一是為高校黨委決策部署提供參考。巡察情況報(bào)告作為重要的巡察檔案材料，如同一份“政治體檢報(bào)告單”，反映被巡察單位突出問題和矛盾隱患，集中體現(xiàn)了被巡察單位政治生態(tài)的“樹木”和“森林”，完整翔實(shí)的檔案材料為高校領(lǐng)導(dǎo)精準(zhǔn)掌握被巡察單位綜合情況提供第一手資料，影響黨委決策部署和被巡察單位整改的質(zhì)量。

二是為干部考核評(píng)價(jià)和選拔任用提供依據(jù)。巡察情況報(bào)告和“一把手”情況報(bào)告反映高校被巡察單位領(lǐng)導(dǎo)班子和“一把手”發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為、執(zhí)行民主集中制和遵守黨章黨紀(jì)等方面的情況，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是“一把手”精準(zhǔn)畫像、如實(shí)描述，是高校黨委選人用人、考核干部以及配備班子的重要參考依據(jù)。

三是為貫通融合“四項(xiàng)監(jiān)督”打下基礎(chǔ)。隨著健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段，紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督以及巡視巡察監(jiān)督“四項(xiàng)監(jiān)督”的關(guān)聯(lián)性、互動(dòng)性明顯增強(qiáng)，巡察檔案作為巡察監(jiān)督的重要內(nèi)容，在監(jiān)督成果上一體共享，根據(jù)深化改革、評(píng)先選優(yōu)以及創(chuàng)新發(fā)展需要，打破條塊分割，深化綜合運(yùn)用，通過巡察檔案利用實(shí)現(xiàn)“四項(xiàng)監(jiān)督”同向發(fā)力、同增質(zhì)效，更好地發(fā)揮監(jiān)督專責(zé)作用。

二、高校巡察檔案管理存在的問題及原因分析

1.檔案管理主體不夠明確

巡察工作具有階段性和參與主體特定性特點(diǎn)，巡察檔案的收集歸檔工作出現(xiàn)管理主體不夠明確的問題。首先，在駐點(diǎn)巡察過程中，各巡察組負(fù)責(zé)收集歸檔本組巡察的檔案材料，因人手有限，各組沒有設(shè)置專職檔案員，只能依靠巡察干部自行收集歸檔巡察材料，存在對(duì)歸檔材料鑒定不準(zhǔn)確、檔案缺漏件情況。駐點(diǎn)巡察結(jié)束后，巡察組抽調(diào)人員返回原單位，有的移交檔案材料不及時(shí)，造成歸檔材料混亂甚至丟失。其次，高校巡察部門和檔案管理部門對(duì)巡察檔案管理職責(zé)劃分不夠清晰。有的巡察檔案，如巡察情況報(bào)告、問題底稿材料等因涉及內(nèi)部信息，由巡察部門保管，沒有移交檔案管理部門。有的巡察工作方案和校領(lǐng)導(dǎo)在巡察動(dòng)員會(huì)上的講話稿等則移交檔案館保存，巡察檔案管理缺乏系統(tǒng)性和完整性。

2.檔案管理機(jī)制不夠完善

高校巡察檔案管理機(jī)制不夠健全完善，在檔案收集、整理、鑒定、保管以及利用等方面不同程度地存在制度空白，沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)巡察檔案高質(zhì)量管理造成一定影響。主要有以下表現(xiàn)：

第一，在巡察工作中，由于缺乏制度指引約束，工作人員制作問題底稿時(shí)，所收集的文件材料缺乏全面性和規(guī)范性。一是收集的材料不夠齊全完整，不能完全反映巡察對(duì)象的歷史全貌，一定程度上存在重“紅頭文件”輕“白頭文件”的情況，對(duì)反映事實(shí)、具有保存價(jià)值的“白頭文件”沒有及時(shí)歸檔，削弱了問題底稿的支撐力和證明力，不利于日后查閱利用。二是收集材料不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。有的抽調(diào)工作人員因初次參加巡察工作，不熟悉檔案歸檔要求，在收集底稿材料時(shí)為圖省事，減輕負(fù)擔(dān)，“掐頭去尾”，只節(jié)選所需要的檔案材料內(nèi)容，因缺乏鑒定能力，未能正確分析和研判文件材料的價(jià)值，造成“有檔不歸”或“歸檔不全”問題。三是收集的材料不符合存檔要求。巡察中有的工作人員只要求被巡察單位提供材料電子版，未要求提交蓋章的紙質(zhì)版，歸檔時(shí)自行打印電子版材料入檔，有的被巡察單位提交的工程項(xiàng)目類材料過大，折疊后仍不易歸檔等。

第二，檔案分類較為雜亂，卷內(nèi)材料排序不夠合理。由于巡察工作是一項(xiàng)不同主體分階段開展的專項(xiàng)工作，其歸檔文件形成規(guī)律比較特殊，如作為檔案材料之一的問題底稿，如果巡察情況報(bào)告經(jīng)高校黨委審議后決定修改或刪減某一問題，那么該問題就可能從巡察情況報(bào)告轉(zhuǎn)入反饋問題清單，相應(yīng)檔案的分類和排序也發(fā)生改變。因此，在分類整理檔案材料時(shí)，應(yīng)關(guān)注巡察檔案的動(dòng)態(tài)性和易變性特點(diǎn)，做好檔案材料歸檔工作。另外，有的高校巡察部門或檔案管理部門采取按年度分類或按承辦機(jī)構(gòu)（問題）分類的方法，不能有效解決巡察工作跨年開展以及巡察部門和巡察組收集材料繁雜所產(chǎn)生的材料分類混亂問題。巡察檔案卷內(nèi)排序也缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有的巡察檔案會(huì)按照材料形成的時(shí)間先后來排序，如巡察工作方案在前，巡察動(dòng)員會(huì)材料在后，再到巡察情況報(bào)告等材料。有的則按類別排序，如工作報(bào)告類、領(lǐng)導(dǎo)講話類以及綜合材料類等，各材料之間缺乏邏輯聯(lián)系，無法形成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹斡∽C閉環(huán)，不能清晰地反映巡察工作全貌。

第三，巡察檔案管理缺少必要的設(shè)施設(shè)備，信息化水平較低。巡察部門作為高校黨委工作部門，少有獨(dú)立的檔案室，有的巡察檔案由高校檔案館（室）負(fù)責(zé)管理存放，有的由巡察部門自行保管，有的則與高校紀(jì)委共用檔案室，不利于檔案整理、保存和利用。對(duì)于自行管理檔案的高校巡察部門，即便有獨(dú)立檔案室，也缺乏必要的檔案管理設(shè)備設(shè)施，如溫濕度設(shè)備、專業(yè)滅火裝置以及防有害生物設(shè)備等。有的對(duì)檔案材料管理隨意，僅用燕尾夾固定材料，用普通塑料盒保存文件，沒有上線裝訂，也沒有使用無酸檔案盒，檔案實(shí)體安全無法保障，存儲(chǔ)和保管效果不佳。此外，巡察檔案信息化水平也無法滿足新形勢(shì)下巡察工作的要求。一方面，高校巡察部門缺乏保密電腦、高速掃描儀、大容量存儲(chǔ)服務(wù)器等硬件設(shè)備。另一方面，沒有適配高校的巡察檔案管理軟件，影響檔案管理利用的效率。

第四，巡察工作人員培訓(xùn)不到位，基本檔案知識(shí)欠缺。上述巡察檔案管理中存在的問題大多與工作人員缺乏檔案管理知識(shí)和技能相關(guān)。在每一輪巡察中，專職巡察工作人員通常只占五分之一，絕大部分是抽調(diào)人員。由于不熟悉巡察工作，不掌握檔案材料收集歸檔的要求和鑒定技巧，加上時(shí)間緊、任務(wù)重，導(dǎo)致巡察檔案管理質(zhì)量不高，存在材料收集不全面、分類整理不規(guī)范以及傳遞移交不及時(shí)等問題。此外，高校巡察部門對(duì)檔案管理工作也不夠重視，與學(xué)校檔案管理部門協(xié)調(diào)不夠，在巡前對(duì)巡察工作人員的檔案管理能力培訓(xùn)不足。

3.檔案資政服務(wù)能力不夠突出

檔案資政是檔案工作為黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)與發(fā)展提供知識(shí)資源、實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值的重要途徑，也是“為黨管檔、為國(guó)守史、為民服務(wù)”的重要實(shí)踐。目前，高校巡察檔案資政服務(wù)作用發(fā)揮不夠充分，巡察部門或檔案管理部門資政服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，開發(fā)利用巡察檔案材料，特別是各類專題報(bào)告類檔案材料不夠深入，缺少有影響力的編研成果。

巡察核心內(nèi)容是把發(fā)現(xiàn)問題作為工作的生命線，把推動(dòng)解決問題作為工作的落腳點(diǎn)。巡察過程中形成的檔案材料，既反映了被巡察單位功能定位和職責(zé)使命，也反映了影響高校高質(zhì)量發(fā)展的突出問題，包括巡察檔案在內(nèi)的巡察成果，具有標(biāo)本兼治作用，通過以巡促改、以巡促建、以巡促治，能夠提高基層治理能力現(xiàn)代化水平。

巡察檔案材料對(duì)高校黨委具有極高的利用價(jià)值，其可靠性、權(quán)威性和直接性決定了其為天然的資政材料，但由于當(dāng)前檔案管理機(jī)制不夠健全完善、資政服務(wù)能力意識(shí)薄弱等主客觀原因，巡察檔案的精華挖掘不足，未能緊密圍繞高校黨委的中心工作，通過深入讀檔研檔，及時(shí)、精準(zhǔn)地提供資政服務(wù)。檔案的利用效果不佳，其在存史、資政、育人方面的作用亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、高校巡察檔案管理機(jī)制構(gòu)建路徑

全面從嚴(yán)治黨進(jìn)入新時(shí)期以來，黨中央順應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)適時(shí)修訂了《巡視工作條例》，進(jìn)一步突出了巡視巡察工作的政治性。巡察工作的政治屬性與巡察檔案管理機(jī)制內(nèi)在要求是契合一致的。構(gòu)建高質(zhì)量巡察檔案管理機(jī)制，應(yīng)當(dāng)聚焦檔案工作的政治性，做好以下幾點(diǎn)工作：

第一，建立巡察檔案管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明晰各巡察參與主體檔案管理責(zé)任。依據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》第十八條和十九條規(guī)定，高校黨委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組承擔(dān)巡察檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨委主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)檔案完整與安全第一責(zé)任人職責(zé)。黨委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、各巡察組具體負(fù)責(zé)巡察檔案的收集整理、分類排序，定期移交單位檔案機(jī)構(gòu)集中管理，高校巡察辦可根據(jù)工作需要對(duì)重要的巡察檔案副本實(shí)行保存。

第二，完善巡察檔案管理機(jī)制，提升檔案治理效能。一是要建立完善管理制度，依規(guī)依法收集檔案材料。嚴(yán)格按照國(guó)家檔案局第8號(hào)令規(guī)范收集反映巡察工作全貌、具有查考價(jià)值的文件，構(gòu)建“館辦組”檔案管理指導(dǎo)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，每輪巡察前高校檔案管理部門可提前搭建巡察檔案管理網(wǎng)絡(luò)，采取“抓重點(diǎn)、重點(diǎn)抓”的工作方式，加強(qiáng)對(duì)高校巡察部門、各巡察組骨干人員檔案管理的指導(dǎo)；二是遵循《歸檔文件整理規(guī)則》，結(jié)合高校巡察工作實(shí)際，針對(duì)巡察對(duì)象不固定、巡察跨年開展等工作特點(diǎn)，探索采用年度—機(jī)構(gòu)（巡察對(duì)象）—保管期限分類法實(shí)行歸檔，既符合巡察檔案形成的規(guī)律，也方便查找利用；三是建立巡察部門獨(dú)立檔案室，供巡察辦、巡察組整理分類、裝訂歸檔材料。檔案室配備必要的檔案修整、裝訂設(shè)備，同時(shí)做到“三鐵九防”要求；四是建立健全高校檔案管理部門與巡察部門協(xié)作配合的工作機(jī)制，進(jìn)一步夯實(shí)工作責(zé)任。在巡前增加巡察檔案收集歸檔培訓(xùn)內(nèi)容，巡中強(qiáng)化對(duì)巡察材料的分類整理指導(dǎo)，巡后嚴(yán)格開展檔案移交工作，形成檔案管理部門與巡察部門全過程、全員、全方位參與巡察檔案管理、齊抓共管的局面。

第三，提高巡察檔案利用質(zhì)效，充分發(fā)揮檔案資政服務(wù)作用。深入推進(jìn)巡察檔案利用體系建設(shè)，充分實(shí)現(xiàn)檔案時(shí)代價(jià)值，扭轉(zhuǎn)巡察檔案“重管輕用”現(xiàn)象。高校檔案管理部門應(yīng)積極與巡察部門聯(lián)系溝通，及時(shí)了解高校資政服務(wù)需求，進(jìn)一步明確資政方向，聚焦改革發(fā)展穩(wěn)定大局，深入挖掘巡察檔案資料，分析研判規(guī)律性和共性問題，通過簡(jiǎn)報(bào)、專題匯編以及政策咨詢報(bào)告等形式，為高校黨委提供有價(jià)值的參考借鑒，實(shí)現(xiàn)巡察檔案管理“四個(gè)好”“兩個(gè)服務(wù)”的目標(biāo)要求。

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作者單位：廣西中醫(yī)藥大學(xué)

作者簡(jiǎn)介：奈良毅（1985—），男，漢族，云南宜良人，碩士研究生，講師、館員，研究方向：黨風(fēng)廉政建設(shè)、檔案管理。