金融穩(wěn)定保障基金制度的功能定位與法治進(jìn)路

[中圖分類號(hào)]D922.28 ［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A [文章編號(hào)]2096-1308（2025）03-0046-12

習(xí)近平總書記在中央金融工作會(huì)議上指出，要加快建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)，推進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展。1]為了科學(xué)地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要堅(jiān)持把防控風(fēng)險(xiǎn)作為金融工作的永恒主題。金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期存在和不斷演化，推動(dòng)金融穩(wěn)定措施的更新迭代。此前確立的金融穩(wěn)定保障基金制度亦是為了有效地應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)，維持金融體系正常運(yùn)行的有力舉措。

政府工作報(bào)告2022年首次提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”。2022年4月，《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）初步形成了金融穩(wěn)定保障基金制度的底層框架，其性質(zhì)定位是“應(yīng)對(duì)重大金融風(fēng)險(xiǎn)的后備資金”。2022年5月，首批金融穩(wěn)定保障資金籌集到位，數(shù)額達(dá)646億元。2]2022年12月，《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《一審稿》）進(jìn)一步明確了金融穩(wěn)定保障基金的適用情形為“金融風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重危及金融穩(wěn)定”。2024年6月，《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》（以下簡(jiǎn)稱《二審稿》）將《一審稿》中“由統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌管理”“金融穩(wěn)定保障基金提供借款”等內(nèi)容刪除。目前，《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法》（以下簡(jiǎn)稱《金穩(wěn)法》）的內(nèi)容尚未完全確定，但金融穩(wěn)定保障基金處置金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定的制度功能已經(jīng)基本定調(diào)。學(xué)界對(duì)金融穩(wěn)定保障基金制度的關(guān)注度漸漲，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究者偏重于實(shí)證分析，通過確定該基金最優(yōu)規(guī)模的計(jì)算形式，計(jì)算出四個(gè)不同的部門金融穩(wěn)定保障基金的最佳規(guī)模和配置方式[3];法學(xué)研究者則將目光聚焦于域外有關(guān)金融穩(wěn)定保障基金的法律制度設(shè)計(jì)[4]、與存款保險(xiǎn)基金的銜接關(guān)系[5]，以及資金籌集制度設(shè)計(jì)中稅收負(fù)擔(dān)、流動(dòng)性和金融穩(wěn)定性的三元博弈等內(nèi)容[6]。本文在前述研究的基礎(chǔ)上，主要研究金融穩(wěn)定保障基金制度的觸發(fā)機(jī)制、與其他保障性資金的銜接關(guān)系以及資金籌集的方式和來(lái)源等內(nèi)容，這些內(nèi)容尚無(wú)相關(guān)的法律細(xì)則予以規(guī)定，亟待以立法的形式進(jìn)行明確。

一、設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金的理論基礎(chǔ)

國(guó)家健全維護(hù)金融穩(wěn)定的保障體系，是貫穿金融風(fēng)險(xiǎn)管理全流程的有效舉措。金融穩(wěn)定是金融安全的前提，金融領(lǐng)域協(xié)同一致的法律規(guī)定是維護(hù)金融穩(wěn)定的制度基石。7]《金穩(wěn)法》以金融穩(wěn)定為綱，順應(yīng)混業(yè)監(jiān)管的趨勢(shì)，提出防范、化解和處置金融風(fēng)險(xiǎn)的具體法律制度設(shè)計(jì)，金融穩(wěn)定保障基金是處置金融風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金的理論基礎(chǔ)主要是市場(chǎng)優(yōu)先原則、宏觀審慎監(jiān)管理論和公共產(chǎn)品理論，體現(xiàn)了該基金具有在宏觀層面處置金融風(fēng)險(xiǎn)的公共產(chǎn)品的屬性。

（一）市場(chǎng)優(yōu)先原則

市場(chǎng)優(yōu)先原則是指國(guó)家在制定和實(shí)施涉及干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的宗旨;國(guó)家干預(yù)的方式僅在市場(chǎng)失靈的范圍適用，而且具體的干預(yù)手段要與市場(chǎng)失靈的范圍相匹配；無(wú)法確定是否存在市場(chǎng)失靈，就默認(rèn)不存在市場(chǎng)失靈，依然優(yōu)先適用市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的方式。8易言之，將國(guó)家干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相互配合，市場(chǎng)調(diào)節(jié)作為解決金融機(jī)構(gòu)危機(jī)的首位選擇[9]，金融穩(wěn)定保障基金這一國(guó)家干預(yù)方式作為處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的后備資金，正是這一原則的直觀體現(xiàn)。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生時(shí)應(yīng)當(dāng)由金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部采取措施進(jìn)行處置，即風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化，此時(shí)風(fēng)險(xiǎn)處置的成本最小。金融機(jī)構(gòu)通過自救措施無(wú)法完全消除風(fēng)險(xiǎn)，單體風(fēng)險(xiǎn)存在外溢的情況時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)負(fù)的外部性，需要?jiǎng)佑眯袠I(yè)保障基金;資金的來(lái)源是行業(yè)內(nèi)部的金融機(jī)構(gòu)或者市場(chǎng)主體所繳納的，此類基金可以發(fā)揮市場(chǎng)化處置風(fēng)險(xiǎn)的作用，能夠有效地降低金融機(jī)構(gòu)對(duì)憑借國(guó)家干預(yù)手段提供的公共資金的嚴(yán)重依賴。[1]在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的處置過程中，當(dāng)常規(guī)手段已窮盡并且仍無(wú)法有效緩解風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，金融穩(wěn)定保障基金的啟用便成為必要選擇。該基金作為宏觀審慎監(jiān)管工具的重要補(bǔ)充，是國(guó)家干預(yù)金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的重要手段。

（二）宏觀審慎監(jiān)管理論

金融穩(wěn)定保障基金是現(xiàn)有的金融監(jiān)管工具之一，金融監(jiān)管是對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范的法律化表現(xiàn)，由政策目標(biāo)和政策工具組成。目前世界主流的金融監(jiān)管模式為“雙峰監(jiān)管”，依據(jù)兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所要實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管目的不同，又進(jìn)一步細(xì)分為行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管。而審慎監(jiān)管兼具兩個(gè)視角：微觀視角和宏觀視角，前者主要關(guān)注單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)安全，后者則側(cè)重整個(gè)金融體系的運(yùn)行秩序。11]傳統(tǒng)的金融監(jiān)管理論認(rèn)為，只要保證每個(gè)金融機(jī)構(gòu)的個(gè)體安全，整個(gè)金融市場(chǎng)就不會(huì)出現(xiàn)危機(jī)。但是金融體系中存在“合成謬誤”問題，就微觀視角而言，單體金融機(jī)構(gòu)采取審慎的行為，如果多數(shù)金融機(jī)構(gòu)也采取同樣的措施，反而會(huì)對(duì)整體的金融體系產(chǎn)生負(fù)面的影響。例如金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)處于下行壓力的情況下均采取出售資產(chǎn)或者緊縮信貸等措施，可能會(huì)進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)衰退的趨勢(shì)。12]因此，宏觀審慎監(jiān)管逐漸得到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重視。宏觀審慎監(jiān)管是國(guó)家現(xiàn)有的金融穩(wěn)定監(jiān)管權(quán)力配置的重要支點(diǎn)之一，四角支點(diǎn)大致對(duì)應(yīng)四類金融風(fēng)險(xiǎn)，其中宏觀審慎監(jiān)管對(duì)應(yīng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，主要任務(wù)是維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，聚焦于風(fēng)險(xiǎn)在金融系統(tǒng)中的傳染效應(yīng)，防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和傳導(dǎo)。[13]金融穩(wěn)定保障基金作為宏觀審慎監(jiān)管政策工具的有效補(bǔ)充，成為處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)金融體系穩(wěn)健性的有力抓手。

（三）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品是指能夠滿足公共利益的需求，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品[14]金融穩(wěn)定保障基金是宏觀審慎監(jiān)管政策工具，旨在維護(hù)金融穩(wěn)定，是為了公共利益而設(shè)立的。同時(shí)國(guó)家適用該基金處置風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，單個(gè)金融機(jī)構(gòu)或者金融消費(fèi)者受到的保護(hù)不會(huì)影響到其他金融機(jī)構(gòu)或者金融消費(fèi)者受到的保護(hù)，金融穩(wěn)定保障基金籌資指向的對(duì)象和未涉及的對(duì)象均受到該基金的保護(hù)，不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。因此該基金具有公共產(chǎn)品的屬性，具體而言，這種公共產(chǎn)品的屬性體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是功能定位的公共性，金融穩(wěn)定保障基金的核心功能是處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，這種功能超越單一的金融機(jī)構(gòu)或者市場(chǎng)利益，具有明顯的外部性和公共性；二是運(yùn)行機(jī)制的公共性，金融穩(wěn)定保障基金由國(guó)家相關(guān)行政部門管理，其運(yùn)作遵循市場(chǎng)化、法治化的原則，目標(biāo)是維護(hù)金融體系的穩(wěn)定；三是金融市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱、道德風(fēng)險(xiǎn)等市場(chǎng)失靈的情況，金融穩(wěn)定保障基金的適用是國(guó)家力量干預(yù)介入，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的不足，降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

二、金融穩(wěn)定保障基金的功能價(jià)值

后疫情時(shí)代，國(guó)際政治沖突頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)充滿復(fù)雜性和不確定性，金融風(fēng)險(xiǎn)存在跨國(guó)外溢的可能性，危及我國(guó)金融的穩(wěn)健運(yùn)行；國(guó)內(nèi)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)是大勢(shì)所趨，風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)性和滲透性更強(qiáng)，影響金融安全、穩(wěn)定和服務(wù)水平。15]金融穩(wěn)定保障基金是新經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下維護(hù)金融穩(wěn)定的有效機(jī)制。

（一）應(yīng)對(duì)具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患的重大風(fēng)險(xiǎn)

《二審稿》明確規(guī)定“金融風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重危及金融穩(wěn)定的，可以按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金”。金融穩(wěn)定并非靜止的狀態(tài)，而是動(dòng)態(tài)平衡的，主要體現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)的健康運(yùn)行、金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)以及金融市場(chǎng)發(fā)展健康有序等多個(gè)方面，是系統(tǒng)性的穩(wěn)定，而非單體穩(wěn)定。而金融體系并非處于持續(xù)穩(wěn)定的狀態(tài)，由于信息不對(duì)稱、負(fù)外部性等多重因素的影響，金融風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)并存在跨部門傳導(dǎo)的可能性。因此，金融風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重危及金融穩(wěn)定，此處的\"金融風(fēng)險(xiǎn)”可以認(rèn)為是具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患的重大風(fēng)險(xiǎn)[16]，未達(dá)到此種風(fēng)險(xiǎn)程度則不應(yīng)當(dāng)適用金融穩(wěn)定保障基金。同時(shí)，這也符合《金穩(wěn)法》為處置金融風(fēng)險(xiǎn)設(shè)立該基金的立法目標(biāo)，同樣符合以往的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。歐盟成立歐洲金融穩(wěn)定基金（European Financial Sta-bilityFacility，EFSF）的主要目的是提供充足的歐盟債券以分散源自美元的風(fēng)險(xiǎn)和避免銀行業(yè)和歐洲外圍國(guó)家的危機(jī)惡化。17]EFSF剛建立時(shí)屬于臨時(shí)救助機(jī)制，后考慮到長(zhǎng)期維護(hù)歐元區(qū)金融穩(wěn)定的需要，建立了永久性的歐洲穩(wěn)定機(jī)制（European Stability Mechanism，ESM）;美國(guó)建立了有序清算機(jī)制（OrderlyLiquidation Authority，OLA），旨在解決系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)可能存在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。18]簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，OLA機(jī)制的目的是保證重大的金融機(jī)構(gòu)的倒閉不會(huì)對(duì)整個(gè)金融體系產(chǎn)生致命性的影響，增強(qiáng)金融體系的穩(wěn)健性。19]

（二）有效補(bǔ)充現(xiàn)有的宏觀審慎監(jiān)管工具箱

根據(jù)《宏觀審慎政策指引（試行）》第十四條的規(guī)定，宏觀審慎監(jiān)管工具主要用于防范金融體系的整體風(fēng)險(xiǎn)，具有“宏觀、逆周期、防傳染”的基本屬性。我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管以防范和化解時(shí)間與空間層面的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，相關(guān)政策工具主要涵蓋時(shí)間維度工具和結(jié)構(gòu)（空間）維度工具兩大類[20]，部分政策工具存在雙重屬性。《宏觀審慎政策指引（試行）》第十五條規(guī)定，在宏觀審慎監(jiān)管框架中，時(shí)間維度的工具主要用于調(diào)節(jié)逆周期，結(jié)構(gòu)維度的工具通過強(qiáng)化對(duì)金融體系關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的監(jiān)管力度，有效阻斷系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)在機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)、部門以及跨境之間的傳染路徑。此類工具主要涵蓋三個(gè)方面：一是針對(duì)特定系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的附加監(jiān)管要求;二是對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施、跨市場(chǎng)金融產(chǎn)品的監(jiān)管強(qiáng)化，確保金融交易的透明性和穩(wěn)定性;三是完善風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)隔離與化解體系，以防止風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散與蔓延。本文認(rèn)為，金融穩(wěn)定保障基金主要用于處置重大風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，屬于結(jié)構(gòu)維度工具中的風(fēng)險(xiǎn)處置工具。逆周期資本緩沖、央行流動(dòng)性供給和財(cái)政支付等都是重要的宏觀審慎監(jiān)管工具，金融穩(wěn)定保障基金的設(shè)立是對(duì)現(xiàn)有宏觀審慎監(jiān)管政策工具箱的有效補(bǔ)充。21]發(fā)揮不同宏觀審慎監(jiān)管政策工具的效能，控制風(fēng)險(xiǎn)口，將重大的金融風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)阻隔，避免風(fēng)險(xiǎn)蔓延產(chǎn)生難以預(yù)料的不良后果，從宏觀層面確保金融市場(chǎng)的穩(wěn)健運(yùn)行。

（三）作為金融風(fēng)險(xiǎn)處置的后備資金

金融穩(wěn)定保障基金是處置金融風(fēng)險(xiǎn)的后備資金。顧名思義，該基金的適用不具有優(yōu)先順位。目前，金融領(lǐng)域存在多種行業(yè)保障基金，主要是存款保險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)保障基金、期貨交易者保護(hù)基金、證券投資者保護(hù)基金、信托業(yè)保障基金等。中央及地方層面也陸續(xù)推進(jìn)信用保障基金、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金來(lái)平抑市場(chǎng)的波動(dòng)。22依據(jù)子行業(yè)保障基金的法律文件規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)繳納的保費(fèi)形成，按照法律規(guī)定償付存款人限額的被保險(xiǎn)存款;保險(xiǎn)保障基金的性質(zhì)是非政府性行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)救助基金;期貨交易者保護(hù)基金是補(bǔ)償交易者保證金損失的專項(xiàng)基金;證券投資者保護(hù)基金是處置證券公司風(fēng)險(xiǎn)以保護(hù)證券投資者利益的資金；信托業(yè)保障基金是針對(duì)信托業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的非政府性行業(yè)互助資金。由此可見，前述的子行業(yè)基金基本適用于行業(yè)內(nèi)部處置風(fēng)險(xiǎn)，并且屬于市場(chǎng)化的處置金融風(fēng)險(xiǎn)的重要方式，優(yōu)先保護(hù)金融消費(fèi)者和投資者的權(quán)益，是子行業(yè)不可或缺的“滅火器”。

通常而言，如果子行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)得到有效的處置，則不會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)外溢的情況，也不會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)傳導(dǎo)的情形，不會(huì)危及到整個(gè)金融體系的穩(wěn)定性，因此無(wú)須動(dòng)用金融穩(wěn)定保障基金，該基金充當(dāng)?shù)氖恰白詈蠓雷o(hù)墻”的角色。在風(fēng)險(xiǎn)處置過程中，僅當(dāng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部通過補(bǔ)充資金、并購(gòu)重組等方式自救，市場(chǎng)化的行業(yè)保障基金以及地方公共資金等多方資源均無(wú)法有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才會(huì)啟用該專項(xiàng)基金作為最后的保障手段。雖然這一規(guī)定已經(jīng)從《征求意見稿》中刪除，但仍具備一定的參考價(jià)值。[16]同時(shí)，這也體現(xiàn)了國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)后置性的特點(diǎn)。

三、金融穩(wěn)定保障基金制度的立法檢視

金融穩(wěn)定保障基金在增強(qiáng)金融體系穩(wěn)定性、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益和穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期方面存在顯著的優(yōu)勢(shì)。但是該制度現(xiàn)存的問題亦不容忽視，適用標(biāo)準(zhǔn)、與其他保障基金如何銜接以及基金的籌集規(guī)則等尚不明確。

（一）“金融風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重危及金融穩(wěn)定”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題

根據(jù)《二審稿》的規(guī)定，金融穩(wěn)定保障基金的啟用條件是“金融風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重危及金融穩(wěn)定”，但這種表述較為模糊，僅框定了大致的適用范圍，風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到何種情況才屬于嚴(yán)重危及金融穩(wěn)定，如何評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的程度等涉及金融穩(wěn)定保障基金的觸發(fā)機(jī)制的具體內(nèi)容，《二審稿》并未規(guī)定，國(guó)務(wù)院的相關(guān)細(xì)則尚未出臺(tái)，而觸發(fā)機(jī)制是該基金具體適用的基礎(chǔ)門檻，需要加以明確。

如前文所述，目前學(xué)界大多認(rèn)為“金融風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重危及金融穩(wěn)定”中的“金融風(fēng)險(xiǎn)”指的是具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患的重大風(fēng)險(xiǎn)或者系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。 ① 為了方便表述，本文統(tǒng)一稱為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。了解金融穩(wěn)定保障基金的觸發(fā)機(jī)制，首先需要把握系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)制和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)制一般是較為復(fù)雜的多重因素共同作用的效果，主要原因有金融“脫實(shí)向虛”導(dǎo)致的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性缺陷、經(jīng)濟(jì)金融周期性波動(dòng)、制度不健全和監(jiān)管漏洞以及市場(chǎng)主體的非理性經(jīng)濟(jì)行為未得到及時(shí)矯正而不斷累積。23]系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定需要定性研究，同時(shí)也需要定量研究。例如確定具體的數(shù)值或者數(shù)值范圍，明確發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

（二）金融穩(wěn)定保障基金與其他保障基金的銜接問題

金融穩(wěn)定保障基金作為風(fēng)險(xiǎn)處置的后備資金和“最后底線”，由于金融行為具有自發(fā)性和盲目性，如果缺乏明確的金融穩(wěn)定保障基金的觸發(fā)節(jié)點(diǎn)，將會(huì)對(duì)基金的運(yùn)作規(guī)范及金融主體行為造成嚴(yán)重的影響。4]在金融穩(wěn)定保障基金適用之前還有多種子行業(yè)保障基金和中央及地方信用保障基金、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金等可以適用。《征求意見稿》規(guī)定，金融風(fēng)險(xiǎn)處置過程中應(yīng)當(dāng)按照首先金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部消化，其次調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化資金，然后使用行業(yè)保障基金，接著動(dòng)用地方公共資金，最后適用金融穩(wěn)定保障基金“五步走”的處置資金使用方式。《征求意見稿》中規(guī)定的處置資金使用的順序較為清晰，《二審稿》將這些內(nèi)容刪除，“五步走”在未來(lái)的法律規(guī)定中是否得以沿用，仍待考證。即使沿用此種方式，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)往往是跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨地域的，行業(yè)基金、地方公共資金均屬于行業(yè)性和區(qū)域性的保障基金，如何與金融穩(wěn)定保障基金這一國(guó)家級(jí)的后備資金進(jìn)行有效銜接，如何保證資金既能得到充分利用，又能處理好行業(yè)和地區(qū)之間的差異是關(guān)鍵性問題。

（三）金融穩(wěn)定保障基金的資金籌集問題

“巧婦難為無(wú)米之炊”，金融穩(wěn)定保障基金欲發(fā)揮處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用，維持金融市場(chǎng)穩(wěn)定，需要有充足的資金儲(chǔ)備或者資金來(lái)源，才可以及時(shí)地應(yīng)對(duì)危機(jī)。目前學(xué)界對(duì)該基金應(yīng)當(dāng)“事前籌集”還是“事后籌集”存在不同意見。事前籌集是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前通過定期繳費(fèi)或者稅收等方式積累資金，形成資金池以應(yīng)對(duì)將來(lái)可能存在的支出。事后籌集是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后根據(jù)實(shí)際的需求臨時(shí)籌措資金等。目前有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前籌集還是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后籌集的問題關(guān)注和討論較多，事前籌集的優(yōu)點(diǎn)在于有備無(wú)患，處置風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可以迅速地適用;缺點(diǎn)在于可能會(huì)造成這部分資產(chǎn)無(wú)法得到最優(yōu)配置，僅是形成備用資金池的作用。最重要的是，金融機(jī)構(gòu)知道國(guó)家設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，一旦存在風(fēng)險(xiǎn)也有兜底措施，它們可能會(huì)放松對(duì)自身經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的控制，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。該基金不但不能抑制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，還有可能助長(zhǎng)金融機(jī)構(gòu)的肆意妄為，促使系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。[24]事后籌集的優(yōu)點(diǎn)在于可以避免資金閑置浪費(fèi)，也會(huì)抑制道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，增強(qiáng)市場(chǎng)化運(yùn)作;缺點(diǎn)是短期內(nèi)籌集資金壓力大，可能會(huì)影響處置風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)效性。對(duì)該基金的來(lái)源也存在一定的討論，該基金的來(lái)源可以是財(cái)政預(yù)算，也可以是行業(yè)償付。目前《二審稿》第二十八條第二款規(guī)定，該基金主要由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等籌集的資金以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金組成。可以肯定的是我國(guó)存在行業(yè)償付的形式，不過難以判斷“國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金”是否具有財(cái)政預(yù)算的性質(zhì)。

四、金融穩(wěn)定保障基金的制度優(yōu)化

（一）明確“金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：定性標(biāo)準(zhǔn) + 定量標(biāo)準(zhǔn)

無(wú)論是“金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定”還是“系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”，都是比較原則性的表述，在實(shí)踐中適用金融穩(wěn)定保障基金需要具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

1.定性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

金融領(lǐng)域目前仍是分業(yè)監(jiān)管的狀態(tài)，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定條件也因不同行業(yè)而有所差異。銀行業(yè)在全國(guó)金融體系中占據(jù)核心地位，其資產(chǎn)規(guī)模和市場(chǎng)份額遠(yuǎn)超其他金融行業(yè)。系統(tǒng)重要性銀行一旦陷入償付能力危機(jī)必然會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，非系統(tǒng)重要性銀行可以從規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、傳染性、可替代性、復(fù)雜性等多個(gè)層面判斷引發(fā)的可能性，同時(shí)需要考慮此類銀行出險(xiǎn)時(shí)的市場(chǎng)周期狀況、對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響程度以及風(fēng)險(xiǎn)的類型等重要因素，并結(jié)合具體的風(fēng)險(xiǎn)處置案例完善認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。另外需要探索非銀行金融機(jī)構(gòu)等的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)分析框架。25]對(duì)涉及多個(gè)行業(yè)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)需要考慮金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施以及金融市場(chǎng)是否處于穩(wěn)定運(yùn)行的狀態(tài)，具體可以考慮是否短時(shí)間出現(xiàn)廣泛的負(fù)面輿情、市場(chǎng)預(yù)期悲觀，地方債務(wù)是否出現(xiàn)大面積違約，房地產(chǎn)行業(yè)是否出現(xiàn)需求急速下降、資金周轉(zhuǎn)困難，金融機(jī)構(gòu)是否存在不良資產(chǎn)不斷增加、資產(chǎn)負(fù)債表惡化等多個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境所反映的情況。

2.定量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的定量認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)分為綜合指數(shù)法和模型法。其中綜合指數(shù)法包括針對(duì)整體金融體系的金融狀況指數(shù)、金融壓力指數(shù)等，模型法主要針對(duì)特定的數(shù)據(jù)模型開展定量分析。模型法對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量更加敏感，相較之下，綜合指數(shù)法更具有穩(wěn)定性。衡量系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，綜合指數(shù)應(yīng)當(dāng)包括可以反映風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的監(jiān)管比例的成分指標(biāo)，也應(yīng)包含可以體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)傳染性和波及范圍等的規(guī)模成分指標(biāo)。26]本文認(rèn)為，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的定量分析設(shè)計(jì)的公式，確定風(fēng)險(xiǎn)存在系統(tǒng)性影響的閾值。應(yīng)先確定金融市場(chǎng)處于正常或者穩(wěn)定狀態(tài)的數(shù)值，超過這個(gè)數(shù)值一定范圍內(nèi)屬于區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，超過區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的最高閾值則可認(rèn)定為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)分析公式的優(yōu)點(diǎn)在于簡(jiǎn)單易操作，使風(fēng)險(xiǎn)狀況可視化。不足之處為有時(shí)數(shù)據(jù)只能反映一定的趨勢(shì)，并且金融發(fā)展?fàn)顟B(tài)受現(xiàn)實(shí)環(huán)境的多重因素所影響，無(wú)法靈敏地與現(xiàn)實(shí)情況保持同頻。因此，還需要金融穩(wěn)定保障基金的決策部門依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況相機(jī)決策，確保在合理的范圍內(nèi)進(jìn)行靈活的調(diào)整。

（二）厘清金融穩(wěn)定保障基金與其他保障基金的銜接順序

在政府與市場(chǎng)關(guān)系被重塑的時(shí)代，謙抑干預(yù)理念符合經(jīng)濟(jì)法理論的新發(fā)展趨勢(shì)，而市場(chǎng)優(yōu)先原則是這一理念的映射。具體而言，市場(chǎng)優(yōu)先原則側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在的問題應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，政府干預(yù)僅限于市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制失靈的范圍。8]若以行政為主導(dǎo)處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)外部主體有著充足動(dòng)力兜底式地介入到金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的全過程，可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)處置成本外部化的問題，進(jìn)而引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。27]簡(jiǎn)言之，金融機(jī)構(gòu)因?yàn)橛姓档锥鵁o(wú)后顧之憂，在日常經(jīng)營(yíng)和投資決策方面更易產(chǎn)生冒險(xiǎn)的心態(tài)，而后果由全部納稅人共同承擔(dān)。

金融領(lǐng)域交易活動(dòng)頻繁，金融產(chǎn)品和科技快速地更新迭代，以市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制為基調(diào)既是金融活動(dòng)發(fā)展的必然要求，也符合經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展規(guī)律。出險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)首先應(yīng)該通過自己的能力承擔(dān)主體責(zé)任，窮盡所有的市場(chǎng)化手段進(jìn)行自救，比如補(bǔ)充資本、出售現(xiàn)有的資產(chǎn)、并購(gòu)重組等。5行業(yè)保障基金的性質(zhì)主要為非政府性行業(yè)自助資金，發(fā)揮市場(chǎng)化、法治化處置平臺(tái)的作用，應(yīng)該置于其他地方政府性債務(wù)處置基金之前適用。以美國(guó)為例，《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法案》的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)例外條款（SRE）和前文提到的有序清算機(jī)制（OLA），構(gòu)建了應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的法律制度框架。在SRE條款和OLA框架下，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)同樣是先由金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部股東及部分債權(quán)人承擔(dān)損失，基金起到補(bǔ)充彌補(bǔ)損失的作用，并且是在必要的限度內(nèi)進(jìn)行干預(yù)，事后向投保機(jī)構(gòu)按照規(guī)則征收費(fèi)用以彌補(bǔ)缺口。SRE條款的適用對(duì)象是投保機(jī)構(gòu)，OLA的適用對(duì)象是投保機(jī)構(gòu)以外的銀行控股公司、非銀行金融公司及其子公司。28由此可見，這兩種情況主要是在適用對(duì)象上存在不同，而非適用順序的銜接關(guān)系。但通常而言，未出現(xiàn)適用SRE條款的情況時(shí)，存款保險(xiǎn)制度適用順序優(yōu)于OLA。以歐洲為例，歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）通過市場(chǎng)化方式募集資金，各申請(qǐng)國(guó)依據(jù)救助方案確定的順序獲得資金，主要用于歐盟的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和銀行重組。29]歐盟金融改革的重點(diǎn)任務(wù)是推動(dòng)歐盟銀行單一處置機(jī)制（Single ResolutionMechanism，SRM）和單一處置基金（Single Resolution Fund，SRF），主要目的是建立歐元銀行的處置程序，及時(shí)干預(yù)并適當(dāng)處置經(jīng)營(yíng)不善的銀行。[30]歐盟ESM的改革是深化經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟議程的一部分，歐元峰會(huì)關(guān)于ESM改革作出的決定，使ESM成為SRF的后盾。具體而言，歐盟同樣是規(guī)定首先采用銀行內(nèi)部資源進(jìn)行紓困，需要達(dá)到總負(fù)債的 8% ；一旦達(dá)到總負(fù)債的 8% ，SRF就可以在嚴(yán)格的條件下出資，其干預(yù)措施的上限是總負(fù)債的 5% ；如果銀行資本仍然不足，但又必須繼續(xù)維護(hù)金融穩(wěn)定，ESM可以啟用，前提條件是需要符合SRF的干預(yù)已經(jīng)達(dá)到5% ，并且除了符合條件的存款外的所有無(wú)擔(dān)保、非優(yōu)先負(fù)債已減記或全部轉(zhuǎn)換。31]

因此，我國(guó)在處理金融穩(wěn)定保障基金與其他處置風(fēng)險(xiǎn)的資金的銜接關(guān)系時(shí)，也可以考慮采用類似的設(shè)置，規(guī)定具體的數(shù)值，分層分級(jí)適用不同類型的保障基金，劃清處置風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，保證處置風(fēng)險(xiǎn)的措施有序開展，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和持續(xù)蔓延，充分地發(fā)揮各類保障基金的作用，避免多種保障基金疊床架屋、浪費(fèi)資源。5]同時(shí)還需要注意，金融穩(wěn)定保障基金的適用必須在必要的限度之內(nèi)，并非兜底性的救助行為。

（三）合理選擇金融穩(wěn)定保障基金的資金來(lái)源和籌集方式

1.金融穩(wěn)定保障基金的資金來(lái)源

金融穩(wěn)定保障基金具有公共產(chǎn)品的屬性，其受益范圍廣泛。隨著市場(chǎng)機(jī)制不斷完善，公共產(chǎn)品的理論不斷被創(chuàng)新，公共產(chǎn)品供給主體從單一的政府部門供給逐步發(fā)展為政府、企業(yè)和第三方多元主體互動(dòng)的供給模式［32]《二審稿》規(guī)定金融穩(wěn)定保障基金向金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等籌集資金，還包括國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金，屬于兜底性規(guī)定，并未明確界定該部分資金的性質(zhì)。本文認(rèn)為，第一，財(cái)政出資應(yīng)是金融穩(wěn)定保障基金的重要組成部分。因?yàn)檎哂刑峁┕伯a(chǎn)品的便利，通過統(tǒng)一征收的方式強(qiáng)制籌集資金，可以確保公共產(chǎn)品的穩(wěn)定供給，同時(shí)可以降低制度成本，并且統(tǒng)籌支配金融穩(wěn)定保障基金存在天然的制度優(yōu)勢(shì)。第二，應(yīng)該采取浮動(dòng)費(fèi)率的方式對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)主體等籌集資金。以行業(yè)保障基金為例，通常采用基準(zhǔn)費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率的組合構(gòu)成，結(jié)合金融領(lǐng)域的企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行差別化籌集資金，風(fēng)險(xiǎn)較高的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該繳納更高的費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化，而非讓其他風(fēng)險(xiǎn)較小的機(jī)構(gòu)承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)，更符合公平的原則。同時(shí)也可以促使金融機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎采取激進(jìn)的經(jīng)營(yíng)策略，綜合考慮安全性、流動(dòng)性和效益性，尋求平衡點(diǎn)。[33]存款保險(xiǎn)基金起初采取的是統(tǒng)一適用基準(zhǔn)費(fèi)率的征收方式，繼而調(diào)整為根據(jù)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)情況的評(píng)分適用不同的費(fèi)率，進(jìn)一步完善差異化費(fèi)率。34]因此，金融穩(wěn)定保障基金在籌集的過程中同樣可以考慮這一重要因素，結(jié)合個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)水平合理劃?rùn)n收費(fèi)。第三，通過央地分級(jí)和分部門的方式籌集資金。中央級(jí)別的籌集對(duì)象為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、全國(guó)性金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和中央政府；地方級(jí)別的籌集對(duì)象為地方性金融機(jī)構(gòu)、地方性金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和地方政府。地方性基金可以由地方金融監(jiān)督管理局成立專門機(jī)構(gòu)籌集基金，由中央統(tǒng)籌基金的管理和使用，按照各地配置比例進(jìn)行分配。3]通過央地協(xié)同的方式，可以優(yōu)化資金籌集的流程，節(jié)約資金籌集的執(zhí)行成本。

2.籌集方式多元結(jié)合：事前儲(chǔ)備 + 事后補(bǔ)充

金融穩(wěn)定保障基金的籌集方式主要分為事前籌集和事后籌集，《征求意見稿》出臺(tái)后已經(jīng)籌集了一筆資金作為金融穩(wěn)定保障基金，似乎符合事前籌集的方式，但不確定該行為是試驗(yàn)性操作，還是日后的常規(guī)操作。本文認(rèn)為，事前籌集部分資金構(gòu)成穩(wěn)定的資金池，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)可以及時(shí)啟用資金;事后根據(jù)評(píng)估處置風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，決定是否臨時(shí)籌措資金。由于行業(yè)保障基金和金融穩(wěn)定保障基金均需要向金融機(jī)構(gòu)籌集，會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)造成一定的負(fù)擔(dān)，因此可以考慮事前籌集的部分由金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體出資形成資金池。事后可以通過測(cè)算的資金缺口，由財(cái)政資金劃撥加以補(bǔ)充，需要明確的是財(cái)政資金提供的流動(dòng)性支持是補(bǔ)充性的，即納稅人不應(yīng)該為金融風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)額外的稅收負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，通過財(cái)政資金補(bǔ)充的方式需要經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序，避免出現(xiàn)納稅人為金融風(fēng)險(xiǎn)買單的情況。

系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率相對(duì)較低，該部分資金長(zhǎng)期處于備用狀態(tài)，可以參考行業(yè)保障基金的投資方式實(shí)現(xiàn)保值增值，促進(jìn)資源的最優(yōu)配置。以目前的行業(yè)保障基金為例，主要是存放在銀行或者投資信用等級(jí)較高的債券，以確保該資金的安全性為首要任務(wù)，兼顧流動(dòng)性和收益性，故而不會(huì)投資于高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的項(xiàng)目。以歐盟的ESM機(jī)制為例，ESM的投資框架基于謹(jǐn)慎和保守的原則，主要目標(biāo)是長(zhǎng)期資本保值和流動(dòng)性管理，主要投資的資產(chǎn)為高信用評(píng)級(jí)資產(chǎn)、多元化固定收益資產(chǎn)、短期和中長(zhǎng)期投資等。35]我國(guó)的金融穩(wěn)定保障基金的日常管理活動(dòng)是參與投資，風(fēng)險(xiǎn)處置階段進(jìn)行資金資助，監(jiān)督救助資金的實(shí)際使用情況等，需要有明確的主體地位增強(qiáng)自我管理能力，以市場(chǎng)化的方式獲得投資人、委托人、債權(quán)人等身份認(rèn)同，可以有效減輕基金運(yùn)營(yíng)的成本。36]以法律規(guī)定規(guī)范該基金的日常管理流程，穩(wěn)定基金的投資預(yù)期，充分發(fā)揮金融穩(wěn)定“壓艙石”的作用。

五、結(jié)語(yǔ)

金融穩(wěn)定保障基金制度涉及基金的籌集、使用、管理和監(jiān)督等事項(xiàng)，屬于處置金融風(fēng)險(xiǎn)和宏觀審慎監(jiān)管的重要工具。金融體系的穩(wěn)定發(fā)展可以為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供持續(xù)有力的支持，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期，增強(qiáng)投資者和消費(fèi)者的信心。完善的立法為發(fā)揮法律實(shí)效奠定良好的基礎(chǔ)，金融穩(wěn)定保障基金的具體實(shí)施細(xì)則將由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門制定并頒布，關(guān)鍵是確保有序地開展資金籌集活動(dòng)，降低道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，在法定的程序下嚴(yán)格使用金融穩(wěn)定保障基金，合理安排金融穩(wěn)定保障基金與其他保障性基金的關(guān)系，處理好區(qū)域范圍和全國(guó)范圍內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同處置關(guān)系。

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