整體智治視角下公安基層解紛工作路徑研究

中圖分類號：D631.41;D922.14 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2025）15-0031-04

Research on the Work Path of Grassroots Public Security Organs Dispute Resolution from the Perspective of Overall Intelligent Governance

Ma Shichun

（People'sPublicSecurityUniversityofChina，Beijing1O0038）

Abstract：Drivenbynewtechnologies，grassrotssocial govemancehasmovedtowardsthestageofoverallintellgentgoveance， bringingnewpoitiforsotofotsddsputesatarosleveofublicuitasealelt goverancesublceaddgatesrallodatiodiialolatiodistt withthetrendofesolvingcoflictsdisputesieraitsofcocptproess，andect.Howereuretublics ritygrarootsassputeolutioocsistioalructiouoalsmatchhcaloteksndifatiba riers.erefitisssildgalfsiioalevelroeeltgoaend ermentatetecicallevel，changeteoleofpublicscuritygansattestructurallevelndimprovetemediatiooranzation tem，andestablishiteligntveacetinateubectleeltoregntilgtoiproefeofispte lution and the level of social governance.

Keywords：overall intelligent governance；dispute resolution； grassroots public security orgai

黨的十九屆四中全會指出，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層，不斷構建基層治理新格局。習近平總書記在黨的二十大報告中強調要“及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”[1]。近年來，隨著前沿信息技術的迅猛發展，公安機關正在積極探索如何將先進技術融入解決矛盾糾紛的機制中，以期開拓新的解決問題的路徑，這一系列的探索在公安工作中取得了一些階段性成果。然而，在“上面千條線，下面一根針”的具體的基層解紛工作實踐中，單一的數字技術嵌人與基層“事上安下”的職能角色不免發生碰撞與矛盾，由此出現系列技術異化的現象[2]。因此，數字治理的更高級形態—整體智治，為新時期公安基層解紛工作提供了新思路。本文從整體智治的視角出發，剖析當前公安基層解紛工作存在的問題，并提出相應的解決措施，以期為我國的公安工作提供參考。

一、整體智治與新時期矛盾糾紛化解的耦合性

（一）整體智治在矛盾糾紛化解中的內涵詮釋

在基層矛盾糾紛化解中，整體智治的含義可以理解為“以滿足公眾需求為導向，在黨的統一領導下，通過合理運用數字技術，推動各解紛主體之間的網絡式整合，實現相互之間的平等、協同與合作，以達到糾紛處理供需兩端的精準、高效匹配”。從本質上來看，整體智治并不是“整體”和“智治”的簡單疊加，而是兩者的有機融合：“整體”側重于矛盾糾紛化解過程中各解紛主體之間的有效協調，“智治”強調對數字技術的廣泛應用，以提升矛盾糾紛化解的智能化水平，

（二）整體智治理念與新時期矛盾糾紛化解趨勢的深度耦合

一是在治理理念上。整體智治強調以“人”為中心，即圍繞居民的安全與和諧生活需求，通過統籌協調各方資源，運用先進的數字技術，建立高效、人性化的矛盾糾紛化解機制。這與公安基層工作以維護社會穩定、保障居民安寧為宗旨高度一致。整體智治注重“整體”的統籌協調與“智”的數字工具應用，旨在通過精準識別矛盾糾紛類型與性質，促進多方協同，實現矛盾糾紛的高效、精準解決。

二是在治理過程上。整體智治倡導黨建引領下的多元共治，這一理念在公安基層矛盾糾紛化解中同樣具有重要意義。通過加強基層黨組織的領導，整合政府、市場、社會及居民等多方力量，形成矛盾糾紛化解的合力。在治理過程中，智慧平臺與智能工具的應用能夠提升矛盾糾紛的預警、分析與處理能力，確保各方主體在信息共享、協同作戰的基礎上，共同推動問題的解決。這種協同機制有助于打破部門壁壘，提高治理效率，增強治理效果。

三是在治理效果上。整體智治為公安基層矛盾糾紛化解的治理結構重組、過程增效及工具使用提供了新思路。通過平衡權力分配、明確職責邊界，構建友好協商、資源共享的治理生態；利用數字技術突破時空限制，實現遠程監控與實時反饋，提高治理的精準性與精細化水平；同時，智能工具的引入還能在一定程度上減輕基層民警的工作負擔，提升工作效率。這些措施共同作用于矛盾糾紛化解的全過程，有助于形成長效治理機制，實現矛盾糾紛的源頭治理與有效化解。

二、當前公安基層矛盾糾紛化解存在的問題

（一）“整體”維度的問題

一是制度性梗阻：統一立法缺失與規范體系的孱弱。社會治理需要以明確的法律規范作支撐，良法的價值首先表現為可以為實現公安社會治理的善治提供法律保障[3]。在制度設計層面，缺乏統一與整體性的立法成為制約公安派出所矛盾糾紛化解成效的首要壁壘。在基層派出所矛盾糾紛化解方面，目前多數地區尚未制定地方性法規，公安部亦未制定行政規章，僅《公安機關辦理行政案件程序規定》對治安調解進行了規定。當前基層矛盾糾紛化解缺乏依據，特別是在矛盾糾紛范圍和具體化解規程方面缺乏可操作性依據[4]。這會導致基層民警在實際操作中面臨困惑，影響矛盾糾紛的有效處理。

二是職能性錯配：任務負荷與履職能力的非均衡態。近年來，伴隨現代化建設加速發展，社會矛盾和糾紛逐漸凸顯，上訪數量的飆升使法院“消解”糾紛的功能難以完全實現，多部門參與糾紛調解的大調解機制逐步發展并成為糾紛調解的主導性政策。由此行政力量主導的化解機制逐漸取代了多元化解的制度設計[5]，公安機關逐漸成了解紛軸心。甚至在推行大調解機制后，由于其他解紛組織的權威問題沒有得到根本性解決，以致“不同性質與功能的調解組織在‘大調解’場域以暗度陳倉的方式被行政性調解或行政調處所替代”[6。這不僅使公安機關陷入處理大量“非警務活動”的泥潭中，還使其他解紛組織的角色淡化。由于警力資源有限，大量非警務警情的涌人增加了民警的工作負擔，削弱了其在核心警務領域的投人和效果。公安派出所經常出現以警力資源不足與治理任務超負荷為表征的“任務一能力”失衡的組織情境。

（二）“智治”維度存在的問題

一是技術瓶頸：智能化程度的局限。在大數據背景下，各地公安機關陸續建立了各自的矛盾糾紛化解平臺，使得“智治”水平有了顯著提升。然而，隨著新時期矛盾糾紛的新特點和新趨勢的出現，當前的智能化水平仍無法滿足全面化解這些矛盾糾紛的需求。一方面，由于全國各地在技術意識、經濟發展水平以及財政狀況方面存在明顯差異，大數據平臺的建設進度和標準未能實現統一，導致區域數據資源共享和犯罪治理協同面臨諸多障礙。目前，一些地方在技術考核的壓力下，仍存在盲目建設大數據平臺的“錦標賽”現象，缺乏前期科學的技術咨詢與周密論證，導致部分數據平臺存在重復建設問題，發揮效能有限。另一方面，現有的矛盾糾紛化解平臺存在多個技術缺陷，數據分析算法亟待開發。矛盾糾紛數字化邏輯的復雜性與矛盾事物發展的多樣性形成了序差，如何優化算法、提取有效影響因子并精準識別與判斷矛盾糾紛，成為當前面臨的技術難題，也是未來矛盾糾紛化解的重要發展方向。

二是信息壁壘：數據孤島的存續。目前，各矛盾糾紛化解平臺處置數據的標準不統一，統籌優化矛盾糾紛化解流程存在一定難度。因矛盾糾紛成因復雜、牽涉甚廣，化解矛盾糾紛往往需要調用各方數據進行綜合分析。但各平臺歸屬解紛組織不同，各組織信息系統各自為政，難以實現數據的互聯互通與共享利用。這就導致調解過程中信息獲取不全面、不及時，影響調解的準確性和效率。同時，信息壁壘加劇了組織間的協作難度，使得矛盾糾紛的聯動處置難以有效開展。公安機關在基層治理中的數據歸集和匯總都要通過上級授權才能使用，處理達到一定程度的復雜事件才能調用相關數據。一些微小的矛盾糾紛往往沒有達到能夠調動使用其數據的標準，無法實現新時代“楓橋經驗”將矛盾化解在最小、最早的要求[7]

三、整體智治視角下公安基層矛盾糾紛化解路徑

（一）制度層面：優化頂層設計，構建統一協調的矛盾糾紛化解法治體系

制度是一種公認的具有某種強制性的行為規則[8，作為有效制度的法律具有建立和維護社會秩序的作用。公安基層矛盾糾紛化解應依法而行、循法而治。一是亟須從頂層設計著手，推動制定統一、協調的法律法規框架，確保不同時間段及橫向部門間制度設計的一致性和互補性。建議最高立法機關制定一部全國性的矛盾糾紛化解法律，推動矛盾糾紛多元化解的法治化進程，為基層公安機關開展相關工作提供有效的法律依據。二是通過建立跨組織協調機制，統籌規劃，明確公安機關與各解紛組織在矛盾糾紛化解中的職責邊界與協作流程，減少政策沖突，從而形成合力，推動矛盾糾紛的高效解決。在構建協調機制時，應充分考慮各組織的專業特點和工作流程，確保信息共享和資源互補，進而增強各方在實際操作中的配合程度。這種跨組織的協作模式能夠避免重復執法和資源浪費，提升社會治理的整體水平，為群眾提供更加精準和及時的服務，推進平安中國建設。

（二）技術層面：智治推進，數據賦能，實現矛盾糾紛從末端處置到源頭治理的轉變

堅持以科技賦能基層治理創新是新時代“楓橋經驗”應有之義，也是城市治理現代化的重要組成部分，更是矛盾糾紛化解的重要助力[9]。隨著信息技術的發展，社會治理和矛盾糾紛化解的方式需要進行相應的改革，以適應現代社會的需求。信息化不僅提高了數據處理和溝通的效率，也為解決復雜社會問題提供了新的工具和方法。應借助科技賦能，依托智能化、數字化工具，構建并完善糾紛解決一體化平臺。建立共享資源數據庫，整合各類資源，打破公安、司法、民政等職能部門的數據信息聯動壁壘，從而構建跨部門協作的高效機制。依托智能算法的強大計算能力，對數據進行深度加工處理，定期對案件進行深度分析研判，對糾紛的類別、成因、發生頻率以及問題高發的重點區域等關鍵信息進行梳理，為矛盾糾紛的源頭治理提供參考依據，進行針對性治理，實現矛盾糾紛從末端處置到源頭治理的全周期管理。如深圳市寶安區構建的\"i調解”這一社會矛盾調解一體化的智慧平臺，努力探索數字化與城鄉基層社會治理的高度融合，將科技能量注入調解工作，筑牢共建共治共享社會治理的“第一道防線”。其具體做法是通過大數據的融合共享，整合多維度的調解數據，構建全區矛盾糾紛大數據系統。借助大數據的支持，可以深人探討矛盾糾紛的產生、發展與解決的全過程，通過對大量數據的深度挖掘與智能分析，揭示矛盾糾紛的根源，預測其發展趨勢，并提出有效的解決策略，助力打造線上線下同步運行的社會治理共同體，從而實現“瑣事不出門、小事不出組、煩事不出村”的基層社會治理目標。

（三）結構層面：調整公安機關解紛軸心地位，建立多層次調解組織體系

處理矛盾糾紛不是公安機關一家之責，需要政府牽頭，整個社會各個解紛組織各司其職構成一張矛盾糾紛化解網。一方面，重新定義公安機關的角色，使其主要集中于維護治安和打擊犯罪，減少對非警務性質糾紛的介人。對公安機關處理糾紛類型進行明晰，對公安機關解紛的范圍進行明確。在糾紛類型限于普通類型的民事糾紛包括損害賠償糾紛、婚姻家庭糾紛和繼承糾紛，較為常見的合同糾紛，宅基地和相鄰關系糾紛，勞務爭議糾紛，物業糾紛，醫療糾紛，消費者權益糾紛，小額債務糾紛等九類。糾紛難易程度限于簡單的民事糾紛，即糾紛事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的糾紛[10]。通過完善公安機關與其他解紛組織之間的轉介機制，確保在接到糾紛時，能夠及時評估糾紛性質，并將公安機關調解職責外的糾紛及時轉交給相應調解組織，以減輕公安機關的負擔。另一方面，針對不同類型的解紛組織，進行適當程度放權，通過制定清晰的職權框架和操作流程，確保人民調解員、司法調解員和行業調解員有法可依，能夠依據法律和相關政策獨立行事。由政府牽頭，整合各方資源與力量，建立有效的協調機制，推動各類調解組織間的合作與信息共享，全方位構建縱向到底、橫向到邊的多層次調解組織體系。

（四）主體層面：樹立“智治”思維，加強“智治”隊伍建設

在數字化治理只是部分可行的復雜公共治理層面，治理主體的人工干預仍然是決定治理有效性的重要因素[]。盡管“智治\"工具在公安機關處理矛盾糾紛時能夠發揮重要作用，但由于當前科技水平的限制，這些工具在面對復雜情況時，由于遵循既定程序而缺乏靈活性，無法像人類那樣進行深度思考并作出適宜的決策，因而無法完全取代解紛主體的角色。解決矛盾糾紛通常需要解紛主體根據具體情況進行細致考量，并在各方利益之間尋求平衡。解決矛盾糾紛的過程往往需要解紛主體根據具體情況進行深度的考量，并在各方利益之間進行平衡。為了讓“智治”工具能更有效地服務于矛盾糾紛的化解，提高解紛工作的效率，解紛主體需要培養適應“智治”的思維方式，深入理解“智治”的優勢及其局限性，在適當的范圍內靈活運用這些工具。尤其是在那些需要面對面交流和個人主觀判斷的情境中，這種靈活運用尤為重要。因此，為了推動“智治”與傳統解紛機制的有機融合，公安機關應當加強對“智治”工具的使用培訓，幫助工作人員理解并掌握“智治”工具的功能及其適用范圍。通過這樣的培訓，工作人員不僅能更好地利用技術手段提升工作效率，還能在必要時進行人性化的干預，確保技術工具與人文關懷相結合，共同推動矛盾糾紛的有效化解。例如，可以組織專門的技術培訓課程，進行遠程辯論和情景模擬，培訓參與者使用虛擬現實技術來模擬調解場景，從而提升他們對“智治”工具的應用能力。同時，培訓還應包括使用自然語言處理技術對復雜文字材料進行語義分析，以提取關鍵信息和情感傾向。通過模擬不同情境下的決策過程，并進行適當的人性化干預，從而幫助工作人員理解如何在矛盾調解中靈活運用“智治”工具。通過實現傳統治理與數字化工具的深度融合，提升社會治理的整體效率。

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作者簡介：馬詩淳（1999—），男，漢族，山東濟寧人，單位為中國人民公安大學，研究方向為治安管理。

（責任編輯：王寶林）