締約國退約背景下國際刑事法院初步審查與管轄權(quán)關(guān)系探析

中圖分類號：D997.9 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-6916（2025）15-0044-04

An Analysis of the Relationship Between Preliminary Examination and Jurisdiction of the ICC （International Criminal Court） in the Context of State Party Withdrawal

Zeng Qiyuan

（WuhanUniversity，Wuhan430072）

Abstract：InJuly2O23，theICCreopeneditsjurisdictionoverthePhilippines’“warondrugs”.However，sincetheICCProsecutor's Oficeonlyconductedapreliminaryexaminationbeforetheilipines’witdrawafromtheRomeStatute，thishasrsedcotroversis verthelegitimacyoftheCourt’sexerciseofjurisdictionoverwitdrawingStatesPartis.Tepreliminaryexaminationshouldnotblasifiedunder“anymaterhichwasalreadyunderconsiderationbytheCourt”inArticle27（2）ofteRomeStatute.TheauthorzedvestigationinitiatedyteICCaferaaStateParty’swithdrawallackslegalbasis.TeICCshouldclarifythetielimitforpreliminaryainationsandtreatthe StatesParties totheRome Statutefairly，soasto maintaintheCourt’sstableand sound judicialsystem.

Keywords：ICC;preliminary examination;Article127of the Rome Statute；jurisdiction

國際刑事法院（ICC，下稱“法院\"）是根據(jù)2002年7月1日開始生效的《國際刑事法院羅馬規(guī)約》（中國、美國未簽署，俄羅斯于2016年退出）成立的，對犯有種族屠殺罪、危害人類罪（反人道罪）、戰(zhàn)爭罪、侵略罪的個人進行起訴和審判的法院。法院的初步審查是指檢察官辦公室（下稱“檢察官”）在正式?jīng)Q定對某一情勢進行調(diào)查之前，對從各種渠道獲得的有關(guān)犯罪情勢的材料和信息進行的審查和分析。檢察官對于初步審查的處理決定將直接決定著法院的后續(xù)行動能否具備合法合規(guī)的程序起點。

有關(guān)初步審查與法院的管轄權(quán)之間的爭議在菲律賓情勢的討論中達到頂峰。2018年2月8日，法院通知菲律賓政府，將就杜特爾特領(lǐng)導(dǎo)的打擊毒品犯罪行動是否有違反人權(quán)展開初步審查。2018年3月17日，菲律賓政府遞交書面通知，決定退出《羅馬規(guī)約》（下稱“《規(guī)約》\"）。根據(jù)《規(guī)約》第127條第1款，菲律賓自2019年3月17日起就不再是《規(guī)約》的締約國。2021年5月24日，檢察官請求預(yù)審分庭授權(quán)對菲律賓“禁毒戰(zhàn)爭”期間發(fā)生的罪行展開調(diào)查。2021年9月15日，預(yù)審分庭授權(quán)開展正式調(diào)查，其認為法院仍然對菲律賓作為締約國期間在菲律賓境內(nèi)發(fā)生的罪行保有管轄權(quán)。2023年5月，菲律賓政府提交了反對意見。2023年7月18日，上訴分庭駁回菲律賓的反對意見，認為法院有權(quán)就該案件行使管轄權(quán)。學(xué)界對于法院是否就該案有權(quán)行使管轄權(quán)存在著頗多爭論，這必然牽涉菲律賓退約對法院管轄權(quán)的影響和檢察官在其退約前所進行的初步審查的性質(zhì)問題。

一、初步審查的本質(zhì)剖析

在有關(guān)初步審查性質(zhì)的爭議之中，《規(guī)約》第127條第2款是爭議的焦點，即能否通過適用這一條款將初步審查歸于“不妨礙本法院繼續(xù)審理退約生效之日以前，本法院已在審理中的任何事項”，使得法院所行使的管轄權(quán)合法化。對于《規(guī)約》第127條第2款中的爭議條款“本法院已在審理中的任何事項”，可拆分為三個部分“本法院”“已在審理中”以及“任何事項”。初步審查只有在滿足以上三個要素的前提之下，才能適用該條款，成為法院行使管轄權(quán)的依據(jù)。由這三個要素可引申出以下問題：第一，初步審查是否應(yīng)當(dāng)屬于“任何事項”的應(yīng)有之義？第二，初步審查能否屬于法院“已在審理中”的范疇？

初步審查的目的是根據(jù)《規(guī)約》規(guī)定的標(biāo)準以確定是否有必要進行一項調(diào)查，所以僅是一個過渡性步驟[1]。《規(guī)約》并沒有規(guī)定初步審查的期限，但根據(jù)檢察官的《政策文件》，檢察官在對具體情勢初步審查后可以作出以下決定：第一，如果信息不能滿足第53條第1款規(guī)定的因素，則拒絕啟動調(diào)查；第二，繼續(xù)收集有關(guān)犯罪和相關(guān)國家訴訟程序的信息，以便為做出裁定建立充分的事實和法律依據(jù)；第三，啟動調(diào)查，但須獲得司法授權(quán)。初步審查是審查現(xiàn)有資料的過程，以便檢察官根據(jù)《規(guī)約》規(guī)定的標(biāo)準，就是否有合理的調(diào)查依據(jù)作出充分知情的決定。因此，就其性質(zhì)而言，初步審查不是調(diào)查，更不是刑事調(diào)查。故初步審查與第127條第2款的“刑事調(diào)查”完全不同，初步審查的結(jié)果對隨后的正式調(diào)查沒有約束力。

此外，初步審查階段沒有司法審查，且沒有具體的適用法律框架。因此，檢察官擁有很大的起訴調(diào)查的自由裁量權(quán)[2]，行使起訴自由裁量權(quán)的標(biāo)準模糊不清和復(fù)雜[3]。檢察官甚至可以依靠廣播、社交媒體等非官方渠道的信息來源開啟初步審查[4]，因此不宜賦予初步審查這種嚴重的法律后果，使得如此“隨意”的行為的效力能夠超過一個國家退出國際條約的效力。

二、締約國退約后法院管轄權(quán)的行使困境（一）法院管轄權(quán)的存在與行使

1.法院管轄權(quán)的存在與行使的區(qū)別

在菲律賓情勢中，反對法官的意見認為法院管轄權(quán)的存在和管轄權(quán)的行使是相互區(qū)別的兩個概念，而《規(guī)約》對于管轄權(quán)的規(guī)定集中在第5條、第12條與第13條。管轄權(quán)的存在這一概念規(guī)定在《規(guī)約》中的三個條款：第5條（屬事管轄權(quán)）第11條（屬時管轄權(quán)）和第25條第1款（屬人管轄權(quán)）。第5條規(guī)定法院可以對滅絕種族罪、危害人類罪、戰(zhàn)爭罪與侵略罪這四項國際罪行進行管轄；第11條規(guī)定法院只能對在本規(guī)約對該國生效后實施的犯罪享有管轄權(quán)：第25條第1款規(guī)定法院的管轄權(quán)的對象只能是自然人。

管轄權(quán)的行使可以分為兩個部分：分別是管轄權(quán)行使的先決條件（第12條）以及行使管轄權(quán)（第13條）。針對第12條，行使管轄權(quán)涉及兩個先決條件：領(lǐng)土和國籍。《規(guī)約》并未將領(lǐng)土和國籍作為管轄權(quán)存在的條件，而是作為行使管轄權(quán)的先決條件。在這方面，第12條第1款和第12條第2款存在措辭上的差異，前者規(guī)定締約國“接受本法院對第五條所述犯罪的管轄權(quán)”，即一個國家成為《規(guī)約》的締約國的行為就意味著該國同意接受法院的屬事管轄權(quán)；而后者規(guī)定，法院要行使管轄權(quán)，就必須核實有關(guān)行為發(fā)生在締約國領(lǐng)土上，或被指控的行為人是締約國國民（聯(lián)合國安理會移交的案件除外）。第13條規(guī)定了管轄權(quán)的觸發(fā)機制，即法院行使管轄權(quán)的途徑：締約國、聯(lián)合國安理會提交情勢或檢察官展開調(diào)查。

管轄權(quán)的存在與管轄權(quán)的行使之間的核心差別在于，締約國加人《規(guī)約》后，意味著該國愿意接受法院對其在締約國期間犯下的罪行的管轄權(quán)，但并不意味著該國接受法院可以在該國退約后，甚至無限期地對這些罪行行使管轄權(quán)。

2.若締約國退約后管轄權(quán)只停留在存在階段，那么該管轄權(quán)無法進入行使階段

（1）法院行使管轄權(quán)的先決條件未得到滿足

確定行使管轄權(quán)的先決條件是否滿足的時間點不應(yīng)當(dāng)是管轄權(quán)存在之時，而應(yīng)當(dāng)是法院考慮根據(jù)《規(guī)約》第13條行使管轄權(quán)之時。第一，只有法院準備行使管轄權(quán)時，行使管轄權(quán)的先決條件才是一個值得考慮的問題，管轄權(quán)的存在與法院行使管轄權(quán)存在一定時間段的間隔，此時的管轄權(quán)尚處于“休眠狀態(tài)”[5]，即管轄權(quán)處于雖然存在但未被行使的狀態(tài)。第二，檢察官的《政策文件》指出，檢察官可根據(jù)案件的事實和情況，在初步審查階段決定啟動或拒絕啟動調(diào)查。這反映出初步審查和啟動調(diào)查是兩個不同的概念。第三，《檢察官辦公室條例》第27條的標(biāo)題為“進行初步審查”，該條款規(guī)定檢察官應(yīng)審查有關(guān)犯罪的資料是否屬于本法院的管轄范圍，這表明檢察官在初步審查階段尚不確定本法院是否對案件具有管轄權(quán)。一旦法院根據(jù)《規(guī)約》第13條行使管轄權(quán)，《規(guī)約》第12條規(guī)定的行使管轄權(quán)的先決條件必須得到滿足。若一國不再是《規(guī)約》的締約國，法院在該國退約日到來后，一切試圖行使管轄權(quán)的行為都應(yīng)當(dāng)被認為未滿足行使管轄權(quán)的先決條件而失去效力。

（2）法院在締約國退約后進行的授權(quán)調(diào)查，無法被視為法院成功地行使管轄權(quán)

不能依賴第127條第2款的“任何事項”一詞來將檢察官提交預(yù)審分庭請求的權(quán)力擴展到在締約國退約后的階段，因為向預(yù)審分庭提出的授權(quán)調(diào)查請求所依據(jù)的“事項”在實質(zhì)上和程序上與廣義上的“法院”在初步審查中考慮的“事項”并不相同。這兩個“事項”之所以相似，是因為在搜集信息的范圍上有重疊，在程序上有時間上的接近性，但不意味著二者是相同的。如果將根據(jù)《規(guī)約》第15條第1款進行的初步審查與根據(jù)第15條第4款預(yù)審分庭授權(quán)的正式調(diào)查視為同一事項，那么就會導(dǎo)致“任何事項”一詞將這一概念延伸到失去任何意義的程度。具體而言，針對初步審查，其行為主體是檢察官，法律依據(jù)是《規(guī)約》第15條第1款，沒有特定的程序主要以檢察官搜集信息為主；針對授權(quán)調(diào)查，其行為主體是預(yù)審分庭，法律依據(jù)是預(yù)審分庭的法官根據(jù)《規(guī)約》第15條第4款考慮檢察官的請求，旨在確定是否有合理的基礎(chǔ)進行正式調(diào)查，并且有特定的程序約束。不能二者視為一個“事項”。

在阿富汗情勢中，預(yù)審分庭指出，當(dāng)檢察官僅依據(jù)個人、團體、組織和國家依據(jù)《規(guī)約》第15條收到的信息進行初步審查時，可以認為法院的管轄權(quán)沒有觸發(fā)，除非分庭授權(quán)開始調(diào)查。所以，法院的管轄權(quán)的行使嚴格限于《規(guī)約》第15條第4款規(guī)定的范圍，檢察官在締約國退約前進行的初步審查不能被視為法院已經(jīng)行使了管轄權(quán)。因此，在締約國退約之日到來前，若預(yù)審分庭未授權(quán)進行正式調(diào)查，法院的管轄權(quán)仍處于休眠狀態(tài)，并且締約國退約日到來后，該管轄權(quán)無法被行使。

（二）即使將初步審查歸于《規(guī)約》第127條第2款中“任何事項”的范疇，法院也無權(quán)在締約國退約后授權(quán)正式調(diào)查

不能依賴《規(guī)約》第127條第2款的“任何事項”一詞來將檢察官提交預(yù)審分庭請求的權(quán)力擴展到在締約國退約后的階段，因為向預(yù)審分庭提出的授權(quán)調(diào)查請求所依據(jù)的“事項”在實質(zhì)上和程序上與廣義上的“法院”在初步審查中考慮的“事項”并不相同。這兩個“事項”之所以相似，是因為在搜集信息的范圍上有重疊，在程序上有時間上的接近性。但不意味著二者是相同的，因為它們各自的“審議”是由法院的不同機關(guān)進行的，并且受到不同規(guī)定的約束。因此，初步審查完全獨立于正式調(diào)查，即使將初步審查歸于該條款中“任何事項”的范疇，導(dǎo)致的結(jié)果只能是針對締約國的初步審查可以在締約國退約后繼續(xù)進行，但法院也無法在初步審查程序結(jié)束之后進行正式調(diào)查。

三、針對法院的建議

（一）明確初步審查期限

初步審查的爭議很大程度上是由于初步審查程序的不明確性，如果法院可以無期限地對當(dāng)事國進行初步審查，不僅與締約國退出《規(guī)約》的自的相悖，導(dǎo)致締約國的利益受損，并且法院可能會以管轄權(quán)在行使時間上不受限制的理由，選擇性地行使其管轄權(quán)或任意拖延管轄權(quán)的行使，從而不利于法院良好的司法體系的構(gòu)建[。在菲律賓情勢中，反對法官的意見認為，在退約國提交退約聲明至退約生效日到來的時間段內(nèi)，檢察官進行初步審查并申請預(yù)審分庭授權(quán)開始調(diào)查，以及預(yù)審分庭根據(jù)此類請求作出裁決的程序，一年的期間足矣，故應(yīng)當(dāng)將初步審查的期限明確限制在一年以內(nèi)。

（二）解釋《規(guī)約》第127條第2款中的“任何事項”的含義

法院是《規(guī)約》的主要實施機構(gòu)，法官可在處理具體案件時對《規(guī)約》進行解釋。仔細審視《規(guī)約》第127條第2款的內(nèi)在聯(lián)系，“任何事項”很可能僅指“刑事調(diào)查與訴訟”。第127條第2款前半部分規(guī)定了締約國退約不影響與法院已開展的“刑事調(diào)查與訴訟”之間的合作義務(wù)，后半部分規(guī)定了締約國的退約不得以任何方式妨礙法院對“已在審議的任何事項的繼續(xù)審議”。筆者認為，第127條第2款分別從締約國的角度和法院的角度規(guī)定了當(dāng)事國退約的影響，在無法清晰“任何事項”的情形下，應(yīng)當(dāng)將用語較不明確的“任何事項”和明確的“刑事調(diào)查與訴訟”作同一解釋。

因此，法院有義務(wù)對“任何事項”作出權(quán)威性的解釋，而最為有力的解釋方法莫過于裁決和判決。

（三）平等對待各締約國

法院設(shè)立的初衷在于通過構(gòu)建一個國際刑事審判體系來懲罰最為嚴重的罪行[8]，使得國際正義得以伸張，從而維護世界和平。在《規(guī)約》的起草、通過以及實施方面，非洲國家作出了巨大的貢獻。但法院所調(diào)查的案件絕大多數(shù)都與非洲國家有關(guān)，而法院甚至被戲謔地稱為“非洲刑事法院”。自布隆迪成為第一個宣布不再接受法院管轄的國家后，南非、岡比亞等國家紛紛宣布要退出《規(guī)約》。目前而言，法院審理的案件大多數(shù)仍是非洲國家的案件，面臨著巨大的國際社會壓力，該政治壓力不僅僅來自個別非洲領(lǐng)導(dǎo)人，甚至受到了來自非盟這樣的區(qū)域性國際組織的壓力[9]。

若法院仍然保持這種選擇性執(zhí)法，實質(zhì)上是濫用權(quán)力的體現(xiàn)[10]。法院應(yīng)當(dāng)公正平等地審視每一個案件、對待各個締約國。具體而言：第一，法院應(yīng)當(dāng)積極與締約國合作，并且作出努力以避免制度上的漏洞，從而發(fā)揮其最大功效[\"]；第二，法院在調(diào)查、起訴案件時，應(yīng)盡可能避免受到政治性因素的影響，從而獨立、合理、公正地作出判決；第三，國際社會要客觀地看待法院所審理的案件，使它能夠發(fā)揮出應(yīng)有的作用，既不能因為法院存在不合理之處而全盤否定，也不能認為凡是法院所管轄的案件即是合理的，需要在其中找到一個平衡點[12]

四、結(jié)語

首先，檢察官的初步審查本質(zhì)上屬于程序性前置步驟，其目的在于篩選信息以決定是否啟動正式調(diào)查，而非《規(guī)約》第127條第2款所指的“本法院已在審理中的任何事項”。初步審查缺乏司法審查機制與明確的法律框架，具有高度的自由裁量性與非約束性特征，無法構(gòu)成法院在締約國退約后繼續(xù)行使管轄權(quán)的法律基礎(chǔ)。其次，管轄權(quán)的存在與行使需嚴格區(qū)分。由于管轄權(quán)的行使必須以締約國身份存續(xù)為先決條件，法院通過授權(quán)正式調(diào)查啟動管轄權(quán)的行為，實質(zhì)上混淆了“管轄權(quán)存在”的靜態(tài)屬性與“管轄權(quán)行使”的動態(tài)要求。最后，法院當(dāng)前對退約國管轄權(quán)的擴張解釋，可能引發(fā)嚴重的系統(tǒng)性風(fēng)險。一方面，選擇性執(zhí)法與程序拖延將加劇締約國對法院司法公正性的質(zhì)疑，刺激更多國家退出《規(guī)約》；另一方面，過度依賴初步審查的開放性條款，可能使法院淪為政治工具，侵蝕其作為中立國際司法機構(gòu)的權(quán)威性。

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作者簡介：曾祈源（2001—），男，漢族，福建福州人，單位為武漢大學(xué)，研究方向為國際刑法

（責(zé)任編輯：王寶林）