制度效率視角下稅費(fèi)征管“強(qiáng)基工程”的理論邏輯與實(shí)踐進(jìn)路

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.423 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-1280(2025)03-0001-08

內(nèi)容提要：近年來(lái)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，數(shù)字技術(shù)通過(guò)重構(gòu)交易成本結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置機(jī)制、重塑主體協(xié)作范式，正在引發(fā)政府治理制度的效率變革。稅收征管制度作為國(guó)家治理體系的重要制度安排，其效率水平直接決定著稅收基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用的發(fā)揮。文章以制度效率理論為核心分析框架，聚焦數(shù)字化轉(zhuǎn)型中“制度一技術(shù)一主體”的協(xié)同演化難題，探索構(gòu)建制度效率“四維躍遷”模型，系統(tǒng)闡釋數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下制度效率提升的底層邏輯，為稅費(fèi)征管“強(qiáng)基工程”提供理論工具包與實(shí)踐路線(xiàn)圖。

習(xí)近平總書(shū)記指出，“加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，推動(dòng)各領(lǐng)域數(shù)字化優(yōu)化升級(jí)”①，為新時(shí)代稅收數(shù)據(jù)治理指明了方向。從“金稅工程”的發(fā)展完善到電子發(fā)票、新電子稅務(wù)局的廣泛應(yīng)用，數(shù)字技術(shù)已深度融入稅收征管全過(guò)程②。在數(shù)字技術(shù)指數(shù)級(jí)發(fā)展的大背景下，經(jīng)濟(jì)稅源已然發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化③，技術(shù)迭代與制度演進(jìn)的非對(duì)稱(chēng)性可能導(dǎo)致制度效能衰減。本文立足數(shù)字政府建設(shè)背景，聚焦稅費(fèi)征管領(lǐng)域的制度效能衰減、技術(shù)適配異化與多元主體協(xié)同失序等問(wèn)題，探討提升制度效率的底層邏輯與運(yùn)行模型，提出數(shù)字化轉(zhuǎn)型條件下的稅費(fèi)征管“強(qiáng)基工程”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“強(qiáng)基工程”）實(shí)踐進(jìn)路選擇。

一、數(shù)字化轉(zhuǎn)型條件下制度效率的邏輯重構(gòu)與模型構(gòu)建

制度效率是制度績(jī)效與制度的各項(xiàng)投入之比，其本質(zhì)反映了制度供給與制度需求的動(dòng)態(tài)關(guān)系，體現(xiàn)了制度體系在資源配置、行為規(guī)范和社會(huì)治理的適配程度④。技術(shù)創(chuàng)新是提升制度效率的驅(qū)動(dòng)力，通過(guò)降低交易成本、優(yōu)化資源供給等形式拓展制度可能性邊界。19世紀(jì)70年代，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派等主流經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派更多關(guān)注稀缺資源的配置效率，鮮有關(guān)于制度效率的研究，不同的制度性安排僅僅被視為滿(mǎn)足帕累托最優(yōu)所需的“替代方式”。但由于零交易成本、信息完全對(duì)稱(chēng)和超級(jí)理性等極度抽象的假設(shè)難以達(dá)成，制度效率成為分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的新突破口。尤其是科斯將交易成本與產(chǎn)權(quán)概念引入經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，為與制度有關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析提供了重要支撐①。此后，諾思等經(jīng)濟(jì)學(xué)家又從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域系統(tǒng)闡釋制度變遷規(guī)律，強(qiáng)調(diào)技術(shù)沖擊、利益博弈與認(rèn)知演化等對(duì)制度創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)，奠定了制度效率理論的研究框架。這里，重點(diǎn)分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)制度效率的邏輯重構(gòu)，結(jié)合前述傳統(tǒng)理論基礎(chǔ)，提出稅費(fèi)征管制度效率“四維躍升”模型的理論構(gòu)想。

（一）數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)制度效率的邏輯重構(gòu)

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，數(shù)字化智能化技術(shù)突飛猛進(jìn)，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、元宇宙、量子技術(shù)、新一代人工智能、地理信息系統(tǒng)（GIS）等前沿性、顛覆性技術(shù)跨領(lǐng)域交叉融合，各種新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃興起，對(duì)制度效率的傳統(tǒng)邏輯進(jìn)行了重新解構(gòu)。在此過(guò)程中，制度效率也不再僅僅是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模型中的外在約束條件，而演化為技術(shù)賦能的內(nèi)生變量。

1.技術(shù)驅(qū)動(dòng)：區(qū)塊鏈、AI等技術(shù)對(duì)制度信任成本的重塑

一方面，數(shù)字化轉(zhuǎn)型重構(gòu)了生產(chǎn)要素的聯(lián)結(jié)方式。政府和企業(yè)建立的各類(lèi)數(shù)字化信息平臺(tái)，方便市場(chǎng)參與主體獲取所需的各類(lèi)信用和資質(zhì)信息，提高了信息匹配的精準(zhǔn)度。自動(dòng)化數(shù)據(jù)采集功能，實(shí)現(xiàn)了部分?jǐn)?shù)據(jù)的自動(dòng)歸集，顯著降低了信息收集成本。2024年上線(xiàn)的全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范電子稅務(wù)局，通過(guò)技術(shù)驅(qū)動(dòng)拓展自動(dòng)算稅功能，實(shí)現(xiàn) 96% 的辦稅繳費(fèi)事項(xiàng)線(xiàn)上辦理，將納稅人平均辦稅時(shí)間縮短20% 。另一方面，數(shù)字化轉(zhuǎn)型重塑了制度運(yùn)行的底層契約結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)制度中用于防范道德風(fēng)險(xiǎn)的重復(fù)核驗(yàn)、多方對(duì)賬等協(xié)商成本和執(zhí)行成本斷崖式下降，制度摩擦大幅減少。如，生成式AI實(shí)現(xiàn)治理規(guī)則的代碼化執(zhí)行，減少人為裁量空間，提升制度確定性。又如，區(qū)塊鏈的分布式賬本技術(shù)衍生出去中心化信任機(jī)制，減少了信息不對(duì)稱(chēng)成本。再如，數(shù)字孿生技術(shù)建立虛實(shí)映射的監(jiān)管沙盒，實(shí)現(xiàn)制度試錯(cuò)成本的最小化。總之，當(dāng)數(shù)字技術(shù)將交易成本壓縮至制度效率的拐點(diǎn)之下，原本受限于高交易成本的制度創(chuàng)新空間得以釋放，制度設(shè)計(jì)的重心將從成本約束轉(zhuǎn)向價(jià)值創(chuàng)造，催生出以算法共識(shí)為基礎(chǔ)的新型信任生產(chǎn)方式。

2.數(shù)據(jù)賦能：全量數(shù)據(jù)資源對(duì)制度運(yùn)行效率的倍增效應(yīng)

數(shù)字化轉(zhuǎn)型已超越簡(jiǎn)單的工具替代，正在引發(fā)深層次的治理范式革命②，通過(guò)人力、算力、數(shù)據(jù)等要素的最佳組合，持續(xù)拓展效率邊界，實(shí)現(xiàn)帕累托配置。當(dāng)前，數(shù)據(jù)要素正經(jīng)歷從資源到資產(chǎn)的形態(tài)躍遷，數(shù)據(jù)資源已從簡(jiǎn)單的信息載體躍升為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，深刻重構(gòu)制度運(yùn)行的底層邏輯，對(duì)制度效率的提升呈現(xiàn)明顯的規(guī)模效應(yīng)。通過(guò)數(shù)據(jù)智能分析，稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠加強(qiáng)“一人式”“一戶(hù)式”穿透式管理，精準(zhǔn)識(shí)別潛在的稅收風(fēng)險(xiǎn)，并在第一時(shí)間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與核查處理，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。隨著以數(shù)據(jù)治理為核心的管理模式逐步形成，制度設(shè)計(jì)將從“經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向“算法驅(qū)動(dòng)”，數(shù)據(jù)治理邊界將被進(jìn)一步拓展，形成數(shù)據(jù)乘數(shù)效應(yīng)。

3.主體協(xié)同：參與式治理對(duì)制度執(zhí)行效率的提升

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型條件下，數(shù)字化治理理念全面融入稅收規(guī)則與制度體系，稅收征管的公平性和透明度大幅提升，治理模式從工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代相對(duì)封閉、資源受限的治理范式轉(zhuǎn)向以協(xié)同創(chuàng)新、激勵(lì)相容為主要特征的治理范式，使涉稅機(jī)構(gòu)、征納雙方信息對(duì)等、互相信任，提升制度運(yùn)行效率。在推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，納稅人的角色正發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，我國(guó)納稅人自行申報(bào)納稅占稅收總收入的 97% 以上，從被動(dòng)的制度接受者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的治理參與者。這種主體協(xié)同的參與式治理模式，通過(guò)重構(gòu)征納關(guān)系、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，為提高制度執(zhí)行效率注入新的動(dòng)能。

（二）“四維躍升”模型建構(gòu)

征管制度效率主要取決于征納成本和稅收流失率①，其本質(zhì)是交易成本結(jié)構(gòu)與資源配置效率的帕累托改進(jìn)過(guò)程。本文以科斯定理中的交易成本概念作為切入點(diǎn)，結(jié)合數(shù)字化轉(zhuǎn)型制度效率的新趨勢(shì)、新邏輯，從成本削減、資源配置、激勵(lì)相容、動(dòng)態(tài)演進(jìn)四個(gè)維度提出“四維躍升”模型，探索構(gòu)建技術(shù)賦能下制度演化的協(xié)同系統(tǒng)（見(jiàn)圖1）。在這一系統(tǒng)中，成本削減是先導(dǎo)基礎(chǔ)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)的動(dòng)能打破制度系統(tǒng)原有的平衡態(tài)，重塑系統(tǒng)要素的關(guān)聯(lián)方式，為資源配置提供可行性邊界；資源配置是重要引擎，通過(guò)建立新的“物質(zhì)一信息”交換通道，突破傳統(tǒng)科層制線(xiàn)性約束，決定激勵(lì)相容機(jī)制的觸發(fā)閾值；激勵(lì)相容是動(dòng)力源泉，通過(guò)催生微觀(guān)主體的協(xié)同效應(yīng)，將效能提升轉(zhuǎn)化為制度創(chuàng)新動(dòng)力，影響動(dòng)態(tài)演進(jìn)的速度與方向；動(dòng)態(tài)演進(jìn)是終極目標(biāo)，通過(guò)不斷打破制度靜態(tài)平衡，產(chǎn)生創(chuàng)新勢(shì)差，帶來(lái)的系統(tǒng)熵變又倒逼成本削減。

圖1制度效率“四維躍升”模型

1．成本削減

制度運(yùn)行效率很大程度取決于信息搜尋、協(xié)商與執(zhí)行成本。傳統(tǒng)稅費(fèi)征管流程中，紙質(zhì)票據(jù)核驗(yàn)、跨部門(mén)數(shù)據(jù)核對(duì)等環(huán)節(jié)因人工干預(yù)和制度摩擦，產(chǎn)生大量隱性成本②。作為系統(tǒng)演化的初始動(dòng)能，技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)的非線(xiàn)性邊際成本遞減打破制度運(yùn)行的摩擦耗散，從三個(gè)維度形成制度效率躍升的突破點(diǎn)：一是信息獲取成本方面。傳統(tǒng)數(shù)據(jù)交換模式受限于數(shù)據(jù)煙肉與隱私保護(hù)悖論，但聯(lián)邦學(xué)習(xí)等新技術(shù)開(kāi)創(chuàng)了“數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的新型協(xié)作模式，在不交換原始數(shù)據(jù)前提下實(shí)現(xiàn)多部門(mén)數(shù)據(jù)信息聯(lián)合建模，不僅提高了信息匹配的精準(zhǔn)度，還顯著降低了信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的交易風(fēng)險(xiǎn)。二是履約和審批成本方面。電子系統(tǒng)的普及及區(qū)塊鏈平臺(tái)的應(yīng)用使合同簽署突破了時(shí)空限制，電子發(fā)票的普及使發(fā)票開(kāi)具擺脫了介質(zhì)和版式，“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)”的實(shí)踐使企業(yè)和納稅人辦事“最多跑一次”成為可能，各類(lèi)行政審批流程的線(xiàn)上化大幅提升了行政效率，降低了制度摩擦成本。三是執(zhí)行監(jiān)督成本方面。通過(guò)數(shù)字孿生技術(shù)，稅務(wù)部門(mén)可以對(duì)企業(yè)的稅務(wù)申報(bào)和繳納情況進(jìn)行模擬分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)稅收風(fēng)險(xiǎn)，降低稅收監(jiān)管的制度成本。

2.資源配置

在傳統(tǒng)制度框架下，稅務(wù)機(jī)關(guān)的資源配置策略受限于納稅人類(lèi)型的模糊認(rèn)知，過(guò)度征管和漏征漏管并存。數(shù)字化征管體系通過(guò)解構(gòu)信息不對(duì)稱(chēng)的物理基礎(chǔ)，全面滲透至納稅人的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)，將離散的個(gè)體選擇轉(zhuǎn)化為連續(xù)的行為軌跡分析，重塑了征納雙方的資源配置模式。如，在“人機(jī)結(jié)合”工作模式下，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析形成納稅人的三維畫(huà)像，能夠?qū)崿F(xiàn)征管服務(wù)資源“滴灌式”精準(zhǔn)投放，減少要素錯(cuò)配損耗，為分類(lèi)分級(jí)管理制度奠定基礎(chǔ)。

3.激勵(lì)相容

稅收征管數(shù)字化建設(shè)將制度效率提升轉(zhuǎn)化為納稅人內(nèi)生動(dòng)力，使合規(guī)收益與信用評(píng)分成正相關(guān)，在博弈論框架下形成“信用積累一權(quán)益增值一行為優(yōu)化”的正反饋循環(huán)。首先，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算、智能合約、樂(lè)企直連等形式，實(shí)時(shí)監(jiān)控和記錄納稅人的納稅行為，為信用評(píng)估提供了便捷工具。其次，通過(guò)融入社會(huì)信用體系建設(shè)，完善納稅信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)納稅信用高的企業(yè)給予更多的便利和服務(wù)，對(duì)信用低的納稅人實(shí)施更嚴(yán)格的監(jiān)管和懲罰，激發(fā)納稅人稅收遵從主動(dòng)性，從而形成多元參與、有效互動(dòng)、資源共享、權(quán)利保障的包容性治理格局。

4.動(dòng)態(tài)演進(jìn)

動(dòng)態(tài)演進(jìn)是技術(shù)賦能下制度系統(tǒng)自我革新的核心機(jī)制，遵循復(fù)雜系統(tǒng)的自組織規(guī)律，其本質(zhì)在于通過(guò)持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新打破固有平衡，形成破舊立新的循環(huán)升級(jí)過(guò)程。數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動(dòng)制度系統(tǒng)進(jìn)入非線(xiàn)性演化階段，前期量變積累期表現(xiàn)為制度微調(diào)與技術(shù)改良的漸進(jìn)適配，當(dāng)技術(shù)滲透率突破制度運(yùn)行的臨界閾值時(shí)，制度要素的整合效率產(chǎn)生階躍式提升，進(jìn)入質(zhì)變突破期。這種技術(shù)制度的共振效應(yīng)，在優(yōu)化個(gè)體決策的同時(shí)，催生出全新的治理模式，不斷拓展稅收治理新場(chǎng)景，使稅收治理從“政策剛性執(zhí)行”轉(zhuǎn)向“智能彈性適應(yīng)”。

綜上所述，四者閉合自洽的演化環(huán)路形成了制度演化的“飛輪效應(yīng)”，在技術(shù)賦能下形成“成本削減 $$ 資源重構(gòu) $$ 激勵(lì)升級(jí) $$ 動(dòng)態(tài)躍遷 $$ 新成本結(jié)構(gòu)”的螺旋上升通道。

二、稅費(fèi)征管制度滯后于數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用誘發(fā)“效率損耗”

數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)基于工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立起來(lái)的稅費(fèi)征管制度形成沖擊。這種制度與技術(shù)的“時(shí)間差”產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致稅費(fèi)征管體系在向數(shù)據(jù)化、智能化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，不可避免地出現(xiàn)“效率損耗”①。

（一）數(shù)字經(jīng)濟(jì)與征管規(guī)則存在適配缺口

傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)主體往往是通過(guò)有形物理基礎(chǔ)設(shè)施體系開(kāi)展分工與交換，社會(huì)產(chǎn)品價(jià)值創(chuàng)造的表現(xiàn)形式主要體現(xiàn)為要素、商品和服務(wù)的流轉(zhuǎn)，稅收征管規(guī)則基于這樣的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯和生產(chǎn)交易環(huán)節(jié)設(shè)立。但隨著物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的普及，生產(chǎn)要素配置方式從有形物理空間向無(wú)形數(shù)字空間轉(zhuǎn)移，價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程呈現(xiàn)去中心化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的特征，由此至少產(chǎn)生了三個(gè)方面問(wèn)題：一是征稅主體難以界定。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)、區(qū)塊鏈經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)模式通常涉及傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式與新興業(yè)務(wù)模式之間的融合，價(jià)值的分配邊界和分配規(guī)則較為模糊，難以區(qū)分有形商品、無(wú)形資產(chǎn)、特許權(quán)使用與服務(wù)之間的邊界，導(dǎo)致其常常游離于傳統(tǒng)征管制度之外②。二是交易環(huán)節(jié)難以掌握。數(shù)字化時(shí)代下交易流程日趨電子化、無(wú)紙化、無(wú)痕化，對(duì)地理位置的依賴(lài)逐漸消失，注冊(cè)經(jīng)營(yíng)地址與存貨倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所分離、貨物購(gòu)銷(xiāo)及物流兩頭在外等情況較為普遍，單純通過(guò)發(fā)票管理方式無(wú)法準(zhǔn)確追蹤稅源信息。三是避稅手段難以察覺(jué)。由于交易對(duì)象和交易數(shù)據(jù)具有隱匿性，在缺乏對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)造合理計(jì)量和征稅機(jī)制的情況下，納稅人存在通過(guò)數(shù)字技術(shù)手段少報(bào)收入、虛報(bào)成本、轉(zhuǎn)換所得性質(zhì)等方式隱匿其經(jīng)濟(jì)收益的動(dòng)機(jī)，從而造成稅基侵蝕。2024年，全國(guó)稅務(wù)部門(mén)對(duì)169 名網(wǎng)絡(luò)主播開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查，累計(jì)查補(bǔ)收入8.99億元，人均補(bǔ)稅約532萬(wàn)元，遠(yuǎn)超傳統(tǒng)行業(yè)①。

（二）技術(shù)發(fā)展與現(xiàn)實(shí)應(yīng)用存在耦合裂隙

當(dāng)前，稅收信息化建設(shè)已進(jìn)入“算力驅(qū)動(dòng)新階段”。征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型雖然帶來(lái)了征管效能質(zhì)變的機(jī)遇，同時(shí)也暴露出更深層次的系統(tǒng)矛盾，在技術(shù)應(yīng)用的過(guò)程中還存在三重結(jié)構(gòu)性張力。在技術(shù)層面，算力基礎(chǔ)設(shè)施與自主算法模型的供給存在失衡，形成技術(shù)代差。深度學(xué)習(xí)、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)算法的自主研發(fā)受制于技術(shù)壁壘和資本約束，導(dǎo)致“算力+”與稅收業(yè)務(wù)場(chǎng)景的融合度不足，難以應(yīng)對(duì)“爆炸性”數(shù)據(jù)處理需求。在治理層面，信息化系統(tǒng)建設(shè)與征管機(jī)制運(yùn)行的錯(cuò)位，導(dǎo)致“適配遲滯”。數(shù)據(jù)系統(tǒng)間耦合松散、運(yùn)維困難等問(wèn)題并未完全解決，基于普遍政策邏輯設(shè)置的數(shù)據(jù)指標(biāo)模型未能充分考量區(qū)域差異，“千戶(hù)一面”的制度供給難以適應(yīng)復(fù)雜多變的征管場(chǎng)景，“技術(shù)賦能”與“人力消耗”存在倒掛現(xiàn)象，“千條線(xiàn)”與“一根針”矛盾突出。如，某基層稅務(wù)局稅源管理部門(mén)數(shù)據(jù)顯示，月均工單接單量達(dá)1.1萬(wàn)戶(hù)次，人均處理工單超 3000條，單戶(hù)最高處理頻次達(dá)11次。在數(shù)據(jù)安全方面，數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放與信息安全邊界的動(dòng)態(tài)博弈，構(gòu)成“治理悖論”。個(gè)人所得稅、社保費(fèi)等高敏感數(shù)據(jù)的采集應(yīng)用，在缺乏統(tǒng)一數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)的情況下，暴露出數(shù)據(jù)校驗(yàn)機(jī)制薄弱、隱私保護(hù)體系不完善等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，致使“一戶(hù)式”“一人式”數(shù)據(jù)歸集仍存在治理盲區(qū)。

（三）制度供給與治理需求存在動(dòng)態(tài)失衡

相較于以月為單位加速演進(jìn)的技術(shù)迭代周期，制度創(chuàng)新的速度明顯較為緩慢。雖然《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法（修訂征求意見(jiàn)稿）》已公開(kāi)發(fā)布，但是距上一次大幅修訂稅收征收管理法已有24年，以傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)特征為基礎(chǔ)的制度框架存在明顯滯后性，形成了數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的“制度性摩擦”。一是制度框架與技術(shù)形態(tài)不相匹配。雖然電子發(fā)票、電子合同等數(shù)字化憑證已被廣泛應(yīng)用，但在稅收征管實(shí)踐中，電子憑證的法律效力仍面臨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、跨部門(mén)認(rèn)可度不足等問(wèn)題，電子證據(jù)的采信度往往受到質(zhì)疑，部分地區(qū)的稅務(wù)稽查部門(mén)仍要求企業(yè)提供紙質(zhì)憑證作為輔助證明，增加了企業(yè)的合規(guī)成本。二是數(shù)據(jù)要素流通存在制度壁壘。雖已建立政務(wù)數(shù)據(jù)共享框架，但跨部門(mén)間數(shù)據(jù)交換仍存在“玻璃門(mén)”，稅務(wù)與市場(chǎng)監(jiān)管、銀行、社保等部門(mén)之間數(shù)據(jù)無(wú)法高效流動(dòng)、相互校驗(yàn)，難以為數(shù)字化征管提供核心支撐。三是信用治理與風(fēng)險(xiǎn)防控的機(jī)制性失衡。涉稅風(fēng)險(xiǎn)的事前感知、事中推送機(jī)制還不健全，納稅人對(duì)事后糾正帶來(lái)的滯納金和罰款問(wèn)題“痛感”強(qiáng)烈。稅收信用機(jī)制尚未完全融入信用體系，守信激勵(lì)措施局限于稅收優(yōu)惠等有限場(chǎng)景。

三、制度效率導(dǎo)向的稅費(fèi)征管“強(qiáng)基工程”實(shí)踐進(jìn)路選擇

國(guó)家稅務(wù)總局明確提出“強(qiáng)基工程”建設(shè)目標(biāo)，圍繞“把基層日常稅源管理抓得更扎實(shí)、把分級(jí)分類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)管理抓得更精準(zhǔn)，把對(duì)頑瘴瘤疾的治理抓得更深透、把對(duì)新興領(lǐng)域的監(jiān)管抓得更高效”四個(gè)重點(diǎn)，從“一縱一橫”和“一老一新”兩個(gè)維度構(gòu)建稅費(fèi)征管新模式。其本質(zhì)是通過(guò)優(yōu)化管理方式，提升征管制度運(yùn)行效率。毋庸置疑，解決制度供給與征管需求不完全匹配的問(wèn)題，形成“制度牽引一技術(shù)驅(qū)動(dòng)一效能提升”的動(dòng)態(tài)閉環(huán)，是數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下稅費(fèi)征管“強(qiáng)基工程”的重點(diǎn)所在。基于上述“四維躍遷”運(yùn)行模型框架，本文從制度效率角度重點(diǎn)分析“強(qiáng)基工程”的實(shí)踐進(jìn)路選擇。

（一）降本增效：征管流程的數(shù)字化再造

稅費(fèi)征管流程的數(shù)字化再造是制度效率躍遷的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，其核心在于從數(shù)字孿生到智能嵌入，通過(guò)技術(shù)工具識(shí)別高交易成本環(huán)節(jié)，并通過(guò)智能化手段重構(gòu)流程。

一方面，高交易成本環(huán)節(jié)識(shí)別。基于現(xiàn)行制度規(guī)則，開(kāi)發(fā)“流程數(shù)字李生系統(tǒng)”，構(gòu)建征管流程的虛擬映射模型。具體步驟包括：第一，數(shù)據(jù)采集。整合金稅系統(tǒng)、電子稅務(wù)局、海關(guān)單一窗口等系統(tǒng)的業(yè)務(wù)流數(shù)據(jù)，形成涵蓋申報(bào)、審核、退庫(kù)等全環(huán)節(jié)的時(shí)序數(shù)據(jù)庫(kù)。第二，模型構(gòu)建。采用DES（Discrete Event Simulation，離散事件仿真）技術(shù)，模擬不同業(yè)務(wù)場(chǎng)景下的流程耗時(shí)與資源消耗。例如，通過(guò)模擬發(fā)現(xiàn)出口退稅的“單證比對(duì)”環(huán)節(jié)因需人工匹配海關(guān)與稅務(wù)編碼，導(dǎo)致平均耗時(shí)增加數(shù)天。第三，瓶頸診斷。通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)算法，識(shí)別關(guān)鍵路徑中的冗余節(jié)點(diǎn)。例如，歐盟“增值稅數(shù)字化一攬子計(jì)劃”中，通過(guò)實(shí)時(shí)報(bào)告系統(tǒng)情況，減少數(shù)據(jù)核對(duì)時(shí)間。

另一方面，智能工具嵌入策略。基于當(dāng)前征管制度，通過(guò)數(shù)據(jù)模型識(shí)別出高成本環(huán)節(jié)，分層次嵌入智能工具。首先是基礎(chǔ)層（自動(dòng)化替代）。通過(guò)RPA（RoboticProcess Automation，機(jī)器人流程自動(dòng)化）處理規(guī)則明確的重復(fù)任務(wù)，自動(dòng)抓取企業(yè)申報(bào)表與銀行流水?dāng)?shù)據(jù)，通過(guò)推演理論上單筆業(yè)務(wù)處理效率可提高8倍左右。例如，S市稅務(wù)局通過(guò)RPA處理企業(yè)開(kāi)辦、稅務(wù)登記等業(yè)務(wù)，新辦企業(yè)涉稅業(yè)務(wù)辦理時(shí)間壓縮至1個(gè)工作日內(nèi)。其次是進(jìn)階層（智能決策）。AI模型支持復(fù)雜場(chǎng)景判斷，開(kāi)發(fā)“智能退稅審核系統(tǒng)”，通過(guò)NLP（Natural Language Processing，自然語(yǔ)言處理）解析合同文本，結(jié)合知識(shí)圖譜識(shí)別虛開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)，誤判率可大幅下降。例如，Z省稅務(wù)局針對(duì)電商行業(yè)，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)存證交易數(shù)據(jù)，通過(guò)API接口實(shí)時(shí)獲取電商平臺(tái)交易流水、物流信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)電商企業(yè)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)的全流程監(jiān)控，稅收征管效率提高 60% 。最后是創(chuàng)新層（區(qū)塊鏈協(xié)同）。構(gòu)建跨鏈平臺(tái)實(shí)現(xiàn)多方數(shù)據(jù)互信，搭建“稅鏈”平臺(tái)將海關(guān)、稅務(wù)、企業(yè)節(jié)點(diǎn)的區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，大幅壓縮出口退稅電子單證核驗(yàn)時(shí)間。例如，歐盟通過(guò)建立泛歐區(qū)塊鏈平臺(tái)實(shí)現(xiàn)成員國(guó)間退稅數(shù)據(jù)自動(dòng)核驗(yàn)。

（二）精準(zhǔn)配置：數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的資源優(yōu)化

資源配置效率是制度效率躍遷的核心維度。基于帕累托最優(yōu)理論，宜建立“數(shù)據(jù)一算力一人力三位一體的動(dòng)態(tài)適配機(jī)制，并通過(guò)實(shí)證分析和實(shí)踐驗(yàn)證其效能。

一方面，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)資源配置。第一，數(shù)據(jù)資源化。將分散于稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、銀行等部門(mén)的“數(shù)據(jù)孤島”整合為全量數(shù)據(jù)資產(chǎn)池。數(shù)據(jù)流動(dòng)性的提升可打破路徑依賴(lài)，推動(dòng)資源配置從靜態(tài)分配轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)優(yōu)化。第二，算力彈性化。依托云計(jì)算架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)計(jì)算資源按需分配。例如，在納稅申報(bào)高峰期，自動(dòng)擴(kuò)容服務(wù)器集群以應(yīng)對(duì)流量峰值。第三，人力專(zhuān)業(yè)化。通過(guò)數(shù)據(jù)畫(huà)像精準(zhǔn)定位稽查和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)目標(biāo)，釋放人力資源用于高價(jià)值任務(wù)。

另一方面，實(shí)施\"三率\"評(píng)價(jià)體系。借鑒美國(guó)國(guó)稅局(IRS)無(wú)紙化處理計(jì)劃（如處理時(shí)間縮短一半、退稅速度加快幾周）和國(guó)內(nèi)“數(shù)據(jù)共享 + 網(wǎng)格化管理”實(shí)踐（如J省“稅收經(jīng)濟(jì)分析模型”），構(gòu)建“三率”評(píng)價(jià)體系。第一，數(shù)據(jù)利用率（DU）：衡量數(shù)據(jù)采集、清洗、分析環(huán)節(jié)的效能。計(jì)算公式為：DU=（有效分析數(shù)據(jù)量 ÷ 總采集數(shù)據(jù)量） *100% 。數(shù)字化轉(zhuǎn)型條件下的稅費(fèi)征管“強(qiáng)基工程”主要路徑之一，即各地稅務(wù)部門(mén)要通過(guò)優(yōu)化數(shù)據(jù)治理流程，將DU大幅提高到 90% 以上，例如J省稅務(wù)局通過(guò)全流程閉環(huán)管理機(jī)制提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。第二，算力匹配率（CR）：評(píng)估計(jì)算資源與業(yè)務(wù)需求的適配度。通過(guò)構(gòu)建“云資源調(diào)度平臺(tái)”，根據(jù)業(yè)務(wù)優(yōu)先級(jí)動(dòng)態(tài)分配算力，將CR提升至 95% 以上。第三，人力投入產(chǎn)出比（HR）：量化稅務(wù)人員效能。稅務(wù)人員人均組織稅費(fèi)收入保持合理穩(wěn)定增長(zhǎng)，征收成本持續(xù)下降。

同時(shí)，設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)調(diào)度機(jī)制。構(gòu)建“稅收風(fēng)險(xiǎn)地圖”，其運(yùn)行邏輯分為三階段：第一，風(fēng)險(xiǎn)建模。整合企業(yè)納稅數(shù)據(jù)、行業(yè)特征、輿情信息，構(gòu)建長(zhǎng)短期記憶（LSTM）神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)測(cè)模型，輸出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分。例如，J省稅務(wù)局通過(guò)“數(shù)據(jù)共享 + 網(wǎng)格化管理”模式，對(duì)轄區(qū)企業(yè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)現(xiàn)人力資源的高效配置。第二，智能預(yù)警。系統(tǒng)自動(dòng)將高風(fēng)險(xiǎn)納稅人清單推送至屬地稅務(wù)部門(mén)，并標(biāo)注可疑模式（如“進(jìn)銷(xiāo)項(xiàng)背離”“關(guān)聯(lián)交易異常”等）。第三，資源調(diào)度。通過(guò)移動(dòng)終端實(shí)時(shí)分配任務(wù)，并匹配專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)（如分稅種管理、分行業(yè)管理）。例如，美國(guó)IRS 通過(guò)數(shù)字化處理計(jì)劃，將更多資源聚集到高價(jià)值任務(wù)。最后進(jìn)行成效檢驗(yàn)：稅收風(fēng)險(xiǎn)管理響應(yīng)速度是否加快，稅收風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警準(zhǔn)確率是否提高，納稅人稅法遵從度是否提高。

（三）激勵(lì)相容：納稅人遵從度提升策略

激勵(lì)相容機(jī)制是制度效率躍遷的關(guān)鍵保障，旨在通過(guò)制度設(shè)計(jì)，使納稅人自發(fā)選擇合規(guī)行為，在實(shí)踐中宜構(gòu)建“信用 + 服務(wù)”雙輪驅(qū)動(dòng)模型。

一方面，信用積分與行為激勵(lì)強(qiáng)關(guān)聯(lián)。基于重復(fù)博弈框架，納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)的長(zhǎng)期互動(dòng)中，信用積分可作為“聲譽(yù)資本”，影響其未來(lái)收益。例如，A級(jí)納稅人可享受貸款利率優(yōu)惠，違約成本顯著增加。基于前景理論應(yīng)用，通過(guò)“獲得感增強(qiáng)”策略，可放大合規(guī)行為的心理收益。如智能推送系統(tǒng)即時(shí)展示納稅人依法依規(guī)享受減稅降費(fèi)金額，強(qiáng)化納稅人正向反饋。

另一方面，開(kāi)展“信用 +^; ”數(shù)字生態(tài)建設(shè)。第一，跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)。稅務(wù)與市場(chǎng)監(jiān)管、銀行等部門(mén)共享信用數(shù)據(jù)，將納稅信用積分納入“城市信用分”，同等條件下A級(jí)納稅人可優(yōu)先獲得政府采購(gòu)訂單。例如，新加坡通過(guò)API技術(shù)實(shí)現(xiàn)企業(yè)所得稅申報(bào)全流程自動(dòng)化。第二，場(chǎng)景拓展。探索試點(diǎn)“跨境信用互認(rèn)”，將納稅信用與境外商業(yè)評(píng)級(jí)掛鉤，助力企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)。例如，澳大利亞成立“數(shù)字伙伴關(guān)系辦公室”，通過(guò)與各類(lèi)數(shù)字服務(wù)供應(yīng)商開(kāi)展深度合作，共同參與新產(chǎn)品與服務(wù)的設(shè)計(jì)、測(cè)試及落地。第三，動(dòng)態(tài)調(diào)整。建立信用積分實(shí)時(shí)更新機(jī)制，企業(yè)因虛開(kāi)發(fā)票被扣分后，系統(tǒng)自動(dòng)限制其發(fā)票申領(lǐng)數(shù)量，倒逼整改。例如，S省有關(guān)金融機(jī)構(gòu)可直接調(diào)取企業(yè)“稅電指數(shù)”評(píng)分，作為授信核心依據(jù)。

同時(shí)，實(shí)施政策獲得感增強(qiáng)措施。第一，企業(yè)畫(huà)像技術(shù)應(yīng)用。整合納稅申報(bào)、社保繳納、用電數(shù)據(jù)等100余項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)建多維標(biāo)簽體系。例如，加拿大專(zhuān)門(mén)設(shè)立“API卓越中心”，開(kāi)發(fā)制定系統(tǒng)性標(biāo)準(zhǔn)與操作準(zhǔn)則，推動(dòng)了稅務(wù)數(shù)字化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，為納稅人提供了更穩(wěn)定、高效的申報(bào)體驗(yàn)。又如，通過(guò)企業(yè)畫(huà)像技術(shù)識(shí)別出“研發(fā)費(fèi)用占比 >5%^′ 的企業(yè)，可精準(zhǔn)推送加計(jì)扣除政策。第二，智能推送系統(tǒng)應(yīng)用。采用協(xié)同過(guò)濾算法，匹配企業(yè)特征與優(yōu)惠政策。C市稅務(wù)局稅收大數(shù)據(jù)服務(wù)城市治理試點(diǎn)顯示，“政策找人”智能推送可較大幅度提高小微企業(yè)政策覆蓋率。第三，效果可視化應(yīng)用。在電子稅務(wù)局首頁(yè)展示“減稅紅利賬單”，增加納稅人平均閱讀時(shí)長(zhǎng)，進(jìn)一步提高政策知曉率。

（四）動(dòng)態(tài)演進(jìn)：制度選代的長(zhǎng)效機(jī)制

制度演進(jìn)能力是制度效率躍遷的持續(xù)動(dòng)力，決定數(shù)字化轉(zhuǎn)型的可持續(xù)性，宜構(gòu)建“制度實(shí)驗(yàn)室 + 彈性評(píng)估”的雙軌驅(qū)動(dòng)模式。

基于制度演化的適應(yīng)性機(jī)制，制度變遷需通過(guò)“適應(yīng)性學(xué)習(xí)”突破路徑依賴(lài)。首先，制度作為社會(huì)博弈的規(guī)則，其變遷受認(rèn)知框架的調(diào)整、交易成本的動(dòng)態(tài)變化、非正式制度與正式制度的互動(dòng)等因素驅(qū)動(dòng)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型為制度演化提供了全新的技術(shù)條件與行動(dòng)邏輯，包括數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策機(jī)制、技術(shù)賦能的主體協(xié)同、動(dòng)態(tài)試錯(cuò)與快速迭代。其次，在數(shù)字化背景下，制度實(shí)驗(yàn)室可作為“政策沙盒”，允許在可控環(huán)境中測(cè)試創(chuàng)新方案，降低改革風(fēng)險(xiǎn)，其核心功能包括：場(chǎng)景模擬，利用數(shù)字孿生、元宇宙等技術(shù)構(gòu)建虛擬制度運(yùn)行環(huán)境；壓力測(cè)試，模擬高并發(fā)訪(fǎng)問(wèn)、極端事件（如系統(tǒng)崩潰、政策沖突）對(duì)制度的沖擊；反饋迭代，通過(guò)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)采集與機(jī)器學(xué)習(xí)算法，動(dòng)態(tài)優(yōu)化制度參數(shù)。

結(jié)合OECD征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)（如電子發(fā)票、數(shù)字身份認(rèn)證）和國(guó)內(nèi)涉稅法律體系完善（如增值稅法、關(guān)稅法），具體實(shí)踐設(shè)計(jì)如下：

一方面，建立“制度實(shí)驗(yàn)室”創(chuàng)新機(jī)制。第一，場(chǎng)景構(gòu)建。利用元宇宙技術(shù)模擬稅務(wù)稽查、爭(zhēng)議調(diào)解等場(chǎng)景，搭建“元宇宙辦稅服務(wù)廳”，支持納稅人通過(guò)虛擬形象辦理復(fù)雜業(yè)務(wù)。例如，世界主要國(guó)家探索征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)大致可歸納為六項(xiàng)內(nèi)容：樹(shù)立以數(shù)治稅理念、推進(jìn)數(shù)字身份認(rèn)證、推廣實(shí)施電子發(fā)票、征管嵌入原生系統(tǒng)、應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)和強(qiáng)化涉稅數(shù)據(jù)管理。第二，壓力測(cè)試。模擬高并發(fā)訪(fǎng)問(wèn)、系統(tǒng)故障、政策沖突等極端情況。例如，在數(shù)字員工推廣前，測(cè)試其在征期峰值流量下的穩(wěn)定性。第三，反饋迭代。收集納稅人行為數(shù)據(jù)，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。例如，某次測(cè)試中發(fā)現(xiàn)“元宇宙身份認(rèn)證”流程復(fù)雜，后簡(jiǎn)化為“人臉識(shí)別 + 聲紋驗(yàn)證”兩步認(rèn)證。又如，《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法（修訂征求意見(jiàn)稿）》為聚焦適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展、對(duì)接個(gè)人所得稅等新稅制改革以及加強(qiáng)與現(xiàn)行法律銜接，明確納稅人僅需在市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)辦理設(shè)立登記，登記信息與稅務(wù)部門(mén)實(shí)時(shí)共享，大大簡(jiǎn)化了辦稅流程。

另一方面，建立彈性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。構(gòu)建三維度評(píng)估框架：第一，制度兼容性方面。衡量新政策與既有法律體系的銜接度，如《電子簽名法》對(duì)區(qū)塊鏈存證的兼容性評(píng)分。又如2024年12月25日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議表決通過(guò)了增值稅法，自2026年1月1日起施行。增值稅法的出臺(tái)，鞏固了前期增值稅改革的成效，增強(qiáng)了稅制的確定性。第二，技術(shù)擴(kuò)展性方面。評(píng)估系統(tǒng)架構(gòu)支持未來(lái)技術(shù)升級(jí)的能力，如API接口標(biāo)準(zhǔn)化程度。第三，主體適應(yīng)性方面。通過(guò)納稅人滿(mǎn)意度調(diào)查、基層稅務(wù)人員操作熟練度等指標(biāo)量化接受度。可制定數(shù)字化轉(zhuǎn)型評(píng)估指南核心指標(biāo)，為制度迭代提供量化依據(jù)。

四、結(jié)語(yǔ)

本文在顛覆性技術(shù)深度重構(gòu)征管生態(tài)的背景下，從制度效率的角度揭示了通過(guò)“降本增效一精準(zhǔn)配置一激勵(lì)相容一動(dòng)態(tài)演進(jìn)”的四維閉環(huán)實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)征管能力系統(tǒng)性躍遷的可行性與合理性。總體而言，在推進(jìn)稅費(fèi)征管“強(qiáng)基工程”的過(guò)程中，應(yīng)把握技術(shù)演進(jìn)規(guī)律、創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)思路、激發(fā)主體參與動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)成本削減、資源配置、激勵(lì)相容、動(dòng)態(tài)演進(jìn)的“四維躍升”，有效應(yīng)對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)，推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化稅務(wù)實(shí)踐。

面向未來(lái)，在制度效率視域下，稅費(fèi)征管“強(qiáng)基工程”還需著力破解技術(shù)、制度和主體的三重耦合難題：一是技術(shù)異構(gòu)性與制度彈性的適配困境。不同地區(qū)、不同層級(jí)的稅務(wù)部門(mén)技術(shù)基礎(chǔ)存在差異，需避免“一刀切”式改革，建立分層分類(lèi)的技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)。二是主體訴求與激勵(lì)相容的協(xié)同障礙。在征納關(guān)系中，稅務(wù)機(jī)關(guān)、納稅人和第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)有著不同的利益訴求，需構(gòu)建兼顧各方關(guān)切的制度安排。三是技術(shù)工具理性與制度價(jià)值理性的范式?jīng)_突。數(shù)據(jù)采集的邊界、算法決策的透明度、隱私保護(hù)等新課題，要求制度設(shè)計(jì)既要保障征管效能，也要守住公平正義的底線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)制度效率與權(quán)益保護(hù)的平衡。

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（責(zé)任編輯：盛楨）