論地方債的預算和績效管理一體化

中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：A 文章編號：2095-1280（2025）03-0085-11

內容提要：作為一種結果導向型預算管理模式，地方債的預算和績效管理一體化，以預算管理的合法性和績效管理的合理性為保障，通過構建全方位、全過程、全覆蓋的績效管理體系，實現“理財”與“理政”的雙重功能。促進地方債的預算和績效管理一體化，既是實現國家治理現代化的重要舉措和深化預算管理制度改革的客觀要求，也是政府與市場關系調整的必然選擇以及防范化解債務風險的有效途徑。地方債的預算和績效管理一體化的基本內涵決定了相應的建構邏輯，并主導了績效管理目標、理念和實施路徑。在目標重塑上，應促進其從傳統的經濟增長轉向經濟高質量發展和基本公共服務保障水平，實現以人民為中心的績效管理；在理念革新上，從傳統的管理本位轉換為治理本位，確立有效市場和有為政府理念；在實施路徑上，提升預算管理的民主效力，規范預算管理的績效導向，形成合法性與合理性并重的績效管理體系。

一、引言與文獻綜述

《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）第三十五條對地方政府合法舉債權的確認，開啟了地方債預算管理的新時代。作為一把“雙刃劍”，地方債在促進經濟發展的同時，過度舉債、支出效率不高、違法違規擔保等問題，也引發了債務規模迅速膨脹以及隨之而來的防范化解風險。

作為推進國家治理現代化的內在要求，全面實施預算績效管理既是政府治理方式的深刻變革，也是優化資源配置、提升基本公共服務保障水平的關鍵舉措。黨的十九大報告在提出全面實施績效管理的同時，要求建立“全面規范透明、標準科學、約束有力”的預算制度。2018年中共中央、國務院專門出臺了《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱中發（2018）34號文），要求建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化。在開展新一輪財稅體制改革的前提下，黨的二十屆三中全會進一步強調，健全預算制度，完善政府債務管理制度。

因此，將地方債納入預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，既可以為經濟高質量發展提供基本保障，又可以為中國式現代化提供財政支撐。由于地方債源于市場主體對地方財政信用認可所產生的債券認購，而預算績效管理實質上也是將市場評價機制引入公共資源配置的結果（Cooper，1995）。因此，實施地方債預算績效管理有其內在必然性，已經成為當前學界的共識（洪源等，2015），尤其是專項債務的成本與收益衡量更是預算績效管理的關鍵環節（李紅霞和張陽，2021）。然而，如何將地方債納入預算績效管理，學界則分化出了兩種路徑：第一種主要從制度路線展開。由于預算軟約束會加劇債務規模擴張（張延和趙艷朋，2016），較低的預算公開也產生債務擴張的逆向激勵（Benito和 Bastida，2009），因此，實施復式預算改革有助于分類監控債務規模和結構（肖鵬和陳凱，2017），包括中期財政規劃在內的中期預算也會抑制債務規模擴張（孫琳等，2017）。第二種路徑則從技術角度展開。由于績效評價有助于抑制債務擴張，因此，應當構建地方債績效評價的指標體系（考燕鳴等，2009），進而通過分析地方債的支出效率差異，強化相應的制度建設和改革路徑（趙桂芝和馮海欣，2019）。

現有研究雖然提供了前期借鑒，但尚未深入到地方債的預算和績效管理一體化研究，尤其當其已經成為中央頂層的制度要求，如何將地方債納入全面預算績效管理，必然需要厘清其基本內涵，闡釋相應的建構邏輯和優化進路。單純的技術路線研究，仍難以證成作為國家治理基礎和重要支柱的地方債如何融入公共服務供給的治理結構（吳巖，2022）。此外，績效評價指標體系的主觀性，必然導致評價結果缺乏可比性，進而制約其實踐應用，這固然源于指標建構屬于世界性難題，也跟缺乏統一的建構邏輯以及狹義地以績效評價替代績效管理有關。依據新公共管理理論，預算績效不僅具有技術理性，而且呈現出分權化、市場化的治理模式轉變，兼有價值理性（Ho，2018），如果固守于制度路線研究，則難以將績效管理的定量分析與定性分析相結合（彭國甫和張玉亮，2007）。基于此，本文試圖從以下兩點做出邊際貢獻：一是在研究主題上，實施地方債的預算和績效管理一體化研究，提煉出基本內涵，深化相關主題的理論基礎；二是在研究方法上，實施全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理，通過分析地方債的預算和績效管理一體化的建構邏輯與優化路徑，回應新一輪財稅體制改革。

二、地方債的預算和績效管理一體化的基本內涵

作為政府預算管理的重要組成部分，地方債預算績效管理是將績效理念寓于政府預算管理體系，構建結果導向型的預算管理模式，推動債務預算的績效管理和績效導向的債務預算之間的雙向協同（趙早早和何達基，2023）。因此，促進地方債的預算和績效管理一體化，實質上是將地方債全面納入預算績效管理體系，實施地方債全面預算績效管理。進而，從語義上分解，地方債的預算和績效管理一體化包括三個基本要素：其一，“績效管理”是地方債預算所要達成的目標和結果，決定了地方債預算的具體方式和內容；其二，“地方債預算”是地方債績效管理的手段和媒介，既受制于預算績效的目標設定，又決定了績效管理的保障程度；其三，“一體化”則涵蓋了地方債績效管理的實施范圍，既是對地方債發行、使用、償還、監督等預算管理全流程的重構，也是對債務支出績效評價的揚棄和完善（盧揚帆，2020）。

（一）地方債的“理財”與“理政”

由于預算績效管理是以結果為導向的預算管理模式，“績效”既是地方債收支效率和效果的反映，也是衡量地方政府基本公共服務保障水平的重要指標。公共選擇理論認為，通過完善激勵約束機制，預算績效管理可以確保公共部門的政策目標和利益取向符合政府預算的公共選擇，進而實現“激勵相容約束”（周志忍和徐艷晴，2016）。因此，地方債的預算和績效管理一體化便兼有了“財”與“政”的雙重功能（馬國賢和任曉輝，2018），前者立足于地方債促進經濟高質量發展的績效目標，通過公共財政的“理財”方式實現；后者則落腳于基本公共服務的民主治理功能，通過地方債的“理政”方式實現。

隨著經濟發展步入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主義初級階段的基本國情，決定了預算績效管理既要防止財政盲目擴張所誘發的高債務、高赤字，避免陷入債務惡性循環，又要以人民為中心，通過經濟高質量發展滿足人民群眾的合理訴求。由此，地方債預算績效管理也在“美好生活需要”與“基本公共服務有效供給”之間搭建了橋梁，成為紓解新時代社會主要矛盾的關鍵途徑。預算績效管理的“績效”，就要求將人民對美好生活的向往轉化為地方債的績效管理目標和衡量指標，并通過調整經濟高質量發展和基本公共服務保障水平的指標與權重，消解社會主要矛盾。

（二）合法性與合理性的一體化

雖然“國債轉貸”“代發代還”“自發代還”等形式已經使地方債成為地方政府事實上的財政收支內容，但將其納入規范化的預算管理，仍應歸功于2014年《預算法》的修訂。該法在授權地方政府“自發自還”的同時，還將地方債區分為一般債務和專項債務，分別實施一般公共預算管理和政府性基金預算管理，進而為地方債的全面預算績效管理提供了制度規范和法律保障。

然而，將地方債納入預算體系的同時，仍面臨短期政績導向和長期風險防控之間的矛盾，尤其當債務違約可能誘發區域性系統性風險時，對其實施全面績效管理更是健全預算制度的應有之義（郭玉清和薛琪琪，2019）。“全面規范透明、標準科學、約束有力”的建設目標，決定了地方債預算績效管理應以合法性為基礎，將績效管理理念與方法融入債務借、用、還的全生命周期，實現合法性與合理性的一體化。一方面，預算合法性是績效管理的前提，應對所有債務實施全口徑管理，分門別類地納入一般公共預算和政府性基金預算，并構建兩本預算之間相互協調、相互制約的統籌銜接機制，最終實現從合法性的控制定位轉向合理性的管理定位（Schick，1966）。另一方面，作為預算合法性的實質正義保障，績效管理背后的合理性才是預算管理的目標和歸宿，既要建構貫穿于地方債績效管理事前、事中和事后的閉環系統，提高債務資金配置效率，發揮地方債調節經濟和促進社會發展的積極作用；又要建構以結果為導向、分權和責任并重的激勵約束機制，強化地方債績效管理的廣度和深度，并通過債務分權機制，激勵預算決策的最優化，以及運用績效問責機制促進債務管理的規范化。

（三）預算績效管理的全方位、全過程、全覆蓋

全面績效管理的“全面”要求，既是績效內涵的層次提升，也是對管理內涵的范圍擴展，中發（2018）34號文將其凝練為“全方位、全過程、全覆蓋”。其中，“全方位”包括各級政府及其部門、單位政策和項目的全部收支預算，是預算和績效管理一體化的前提和基礎；“全過程”包括績效評估、目標管理、運行監控以及績效評價和結果應用，是預算和績效管理一體化的核心和保障；“全覆蓋”包括一般公共預算和其他政府預算體系的績效管理，是預算和績效管理一體化的重點任務。“全方位、全過程、全覆蓋”雖然側重于全面績效管理的三個不同維度，但彼此交織、相互協同，最終構成了立體化的制度體系，有助于實現預算績效管理從傳統的“平面化”轉向現代的“立體化”（孫玉棟和席毓，2020）。

目前，我國對地方債的支出項目已經廣泛開展績效評價，但債務舉借和政策評估尚處于摸索階段，績效管理的“全方位”應當基于預算的完整性，將債務收入和支出全部納入政府預算體系，做到全口徑預算管理，實現收支一體的規范功能。針對地方債績效評價的主體和范圍缺陷，應立足績效管理的“全過程”，逐步將績效評價擴展為績效目標管理、績效運行監控以及評價結果應用機制，實現對前期績效目標設定、中期績效運行監控以及后期績效評價和結果應用的全鏈條管理。對于當前地方債區分為一般債務和專項債務并分別實施不同預算管理模式的實踐，全面績效管理的“全覆蓋”，應當在建立一般公共預算和政府性基金預算銜接機制的同時，重點關注地方債收支結構、地區結構、運行風險，尤其是專項債務還款保障等情況。

綜上所述，本文認為，地方債的預算和績效管理一體化，是指為了促進經濟高質量發展，提升基本公共服務保障水平，以合法性與合理性一體化為保障，實施全方位、全過程、全覆蓋的一種結果導向型預算管理模式。

三、地方債的預算和績效管理一體化的建構邏輯

自黨的十六屆三中全會提出建立預算績效評價體系，財政資金在落實預算管理合法性的同時，轉向了績效性，但規范化的地方債管理仍付之闕如。其主要原因還在于地方債一直未獲得立法層面的確認，直到2014年《預算法》的修訂。該法在授權地方政府通過舉借債務籌集財政資金的同時，還要求對預算支出情況開展績效評價。雖然地方債的績效評價有助于反映債務使用狀況和償還能力，但也只是全面預算績效管理的初級階段，建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，才是地方債管理的高級形態。

（一）地方債的預算和績效管理一體化是實現國家治理現代化的重要舉措

作為國家治理的基礎和重要支柱，財政在現代國家治理中的作用主要通過預算方式實現（范永茂，2016）。預算體現了國家戰略與政策目標，約束著政府的履職范圍和方向，既是國家治理體系的核心，也是決定國家治理能力的基石，已經成為國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。作為現代財政的重要內容，地方債的預算和績效管理一體化，既是建立現代財政制度的基本前提，也是推進國家治理現代化的重要舉措。在這個意義上講，實施地方債的預算和績效管理一體化，已經不再限于對地方債支出效率的評估以及單純由財政部門推動，而成為政府治理的根本性變革，并由國家層面主導的治理現代化的重要舉措。

在國家治理理念下，地方債的預算和績效管理一體化的核心，已經從傳統的控制預算轉型為“理財”與“理政”的深度融合。在微觀層面，通過構建地方債績效評估機制，可以有效衡量成本與收益，提升管理效率，防止債務泛濫與結構失衡；在中觀層面，通過落實結果導向型的預算管理模式，可以強化地方政府的責任意識，以激勵與約束并重的治理方式促使地方政府優化債務資源配置，提高基本公共服務保障水平；在宏觀層面，通過完善地方債預算績效管理制度，可以有效落實以人民為中心的發展思想，并為現代財政制度提供堅實基礎，最終推動國家治理體系和治理能力現代化。

（二）地方債的預算和績效管理一體化是深化預算管理制度改革的客觀要求

2014年修訂的《預算法》將“規范政府收支行為”作為立法宗旨的首要內容，以“控權法”替代了傳統的“管理法”，也開啟了地方債預算管理的新篇章。不可否認的是，隨著地方政府自主舉債權獲得法律認可，債務規模迅速膨脹，債務風險也快速積累，或將成為中國經濟發展最大的“灰犀牛”。因此，促進地方債的預算和績效管理一體化，也是深化預算管理制度改革的客觀要求。

黨的十九大報告將預算制度的建設目標確立為“全面規范透明、標準科學、約束有力”，并提出全面實施績效管理，為地方債的預算和績效管理一體化提供了頂層設計。適度發債的“開前門”以及限定債券形式的“堵后門”，使得地方債預算管理制度不斷深化，一般債務由一般公共預算管理并由其承擔還款保障，而專項債務由政府性基金預算管理并構建債務與項目收益的匹配機制，政府預算體系的不同功能定位也逐漸明確。黨的二十屆三中全會立足于現行制度框架，提出健全預算制度，加強公共服務績效管理，也為地方債的預算和績效管理一體化提供了政策指引。

一方面，將地方債收入和支出全面納入績效管理，是現代預算制度的基本要義。由于債務收入是債務支出的前提，缺乏收入績效管理也就無法有效實施支出績效管理（岳紅舉，2024）。地方債的預算和績效管理一體化不僅體現在債務支出績效管理上，而且也必然包括債務收入績效管理，即獲得債務預算收入的效率和效果，以及是否遵循了地方債發行的基本程序和具體規則。缺乏收支一體的績效管理，也就難以形成“全面規范透明、標準科學、約束有力”的現代預算制度。

另一方面，實施地方債的預算和績效管理一體化，是保持預算平衡、增強財政可持續的必然要求。作為財政收支的重要形式，地方債雖然可以有效緩解財政赤字，但終究需要通過經濟高質量發展產生的財政收益予以償還。保持預算收支平衡、增強財政可持續性，仍應當是地方債績效管理的主要目標。即使我國試圖通過中期財政規劃形式逐步實現跨年度預算平衡，但其落腳點依然是“平衡”（鄧力平，2015）。所以，實施地方債的預算和績效管理一體化，不僅可以通過預算制度控制債務收支，最終實現預算平衡和財政可持續，而且還可以提高債務資源配置效率，增強經濟高質量

發展的內生動力。

（三）地方債的預算和績效管理一體化是政府與市場關系調整的必然選擇

作為全面深化改革的重點任務，經濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，黨的十九屆五中全會則將其凝練為有效市場和有為政府的更好結合，黨的二十屆三中全會進一步提出要求，既“放得活”又“管得住”，更好維護市場秩序、彌補市場失靈。預算績效管理也是將市場機制引入公共部門的必然結果，實質是促進政府職能轉變，提高政府運行效率和效果。

因此，實施地方債的預算和績效管理一體化，必然為政府與市場的邊界劃分提供積極績效評估和消極績效評估的雙重功能（張念明和張文，2018）。就積極績效功能而言，實施預算績效管理可以有效彌補市場失靈，提升地方債支撐基本公共服務的效能，消解人民對美好生活的向往與經濟發展不平衡不充分之間的矛盾；就消極績效功能而言，實施預算績效管理既可以有效防范政府對市場的過度干預以及由此引發的隱性債務風險，形成以市場為導向的財政資源配置格局，又可以有效劃分政府間債務管理職責，共同推動地方債市場的平穩發展。

地方債是地方政府向市場主體舉借并最終需要償還的財政資金，暗含的市場機制與預算績效原理高度吻合。因此，從本質上講，實施地方債的預算和績效管理一體化，也是政府與市場關系的再調整，具體體現為財政功能對市場失靈領域的彌補，以及由此引發的政府間財政關系調整。一方面，就有效市場而言，地方債的運行范圍應限定于市場調節機制失靈的領域，凡是市場機制能夠有效調節的，地方債應避免介入。結果導向型的績效管理模式決定了地方債不得用于一般性競爭領域的直接運營，克服財政職能的越位問題，同時遵循地方債的公共財政屬性，將其限定于公共服務范圍之內，彌補可能存在的政府缺位問題。另一方面，就有為政府而言，凡是市場機制不能有效調節的領域，地方債應積極發揮補位作用，但也應當區分不同政府層級的債務管理職責，并將預算績效管理作為政府績效管理的關鍵環節，最終形成有效市場和有為政府之間的雙向互動格局。

（四）地方債的預算和績效管理一體化是防范化解債務風險的有效途徑

受制于財政收入增速放緩引發的收支平衡壓力，地方債成為地方政府財力與財權的重要支撐，但也誘發了債務規模膨脹、風險加劇、財政可持續性不足等難題。黨的十九大報告在提出全面實施績效管理的同時，要求打好防范化解重大風險攻堅戰；黨的二十大報告進一步強調，守住不發生系統性風險底線；黨的二十屆三中全會則明確要求建立防范化解隱性債務風險長效機制。

目前國際上衡量債務風險的指標主要有債務率和負債率，分別對應于期末債務余額與地方政府綜合財力的占比，以及期末債務余額與地方GDP的占比，前者通常以 90%～150% 作為浮動指標，后者則以 60% 作為警戒線。我國則通過《地方政府性債務風險分類處置指南》《地方政府性債務風險應急處置預案》等一系列規定，區分了不同債務風險的處置措施。安徽還率先在全國開展地方債績效評價工作。實施地方債的預算和績效管理一體化的內在邏輯，則是通過地方債的績效目標管理、績效評價、運行監控等，將債務收支結構、使用情況以及地方政府償債能力可視化、規范化，并將績效評價結果應用于風險預測和政策調整、績效問責等環節，促進債務風險的提前防控和有效規避。因此，實現地方債的預算和績效管理一體化，不僅是黨的政治主張，而且也是防范化解債務風險的有效途徑。

其實，預算績效管理改革往往源于財政危機（馬蔡琛和苗珊，2019），地方債的績效管理也緣起于財政收支平衡壓力所引發的債務風險，并成為防范化解債務風險的應有之義。作為一種中性財政工具，地方債的風險并非源于債務本身，債務規模也并非風險積累的決定性因素，反而是支出效率低下、資金結構錯配，成為債務高風險的主要原因（郭月梅和胡智煜，2016）。因此，這決定了防范化解債務風險的重點，應從債務自身轉向收支績效以及償債能力評估。

四、地方債的預算和績效管理一體化的體系優化

全面實施預算績效管理既是中發（2018）34號文的基本宗旨，也是促進經濟高質量發展、提升基本公共服務保障水平的關鍵舉措。地方債的預算和績效管理一體化的基本內涵決定了建構邏輯，而體系優化也需要圍繞基本內涵和建構邏輯展開。

（一）地方債的預算和績效管理一體化的目標重塑

作為預算績效管理的基礎和起點，地方債的績效目標設定既是績效管理的生命線，也是績效評估、運行監控和評價結果應用的前提和依據。基于人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的社會主要矛盾轉變，地方債的績效管理目標也應從傳統的以經濟增長為主導的指標數量、權重，轉向經濟高質量發展和基本公共服務保障水平，重塑民生保障、生態治理、環境保護等指標體系，強化以人民為中心的產出目標管理。

1.實施績效目標的全方位重塑。中發（2018）34號文要求將各級政府及其部門、單位的財政收支和政策項目全部納入預算績效管理。因此，地方債的全方位績效管理既包括債務收入資金籌集的績效管理，也包括債務支出政策項目的績效管理。一方面，針對當前財政實踐只注重債務支出績效評價的現實缺陷，應將績效管理區分為預算收入績效和預算支出績效，并將組織債務收入和安排債務支出作為一個整體全面納入績效管理（鄭方輝和廖逸兒，2017）。由于債務收入決定了債務支出的規模和結構，是債務支出的基礎和前提，缺乏收入績效管理，必然減損債務支出績效管理的政策價值。因此，在開展地方債支出績效評價的同時，要將債務資金規模、結構、利率、資金監管以及償還保障等指標納入績效評價體系，并從必要性、可行性、及時性、可持續性等多維度實施全面績效管理。

另一方面，針對當前財政實踐只注重地方債支出項目的現實局限，應將債務收入、支出和管理的全流程納入預算績效管理機制。具體而言，在總體績效目標設定上，實施分階段、分類型的目標設定，發揮總體績效目標的激勵約束作用；在分層績效目標設定上，逐步從債務支出項目評價向單位、部門以及政府整體債務收支和政策評價延伸，提升績效管理的層次性；在績效目標流程規劃上，應實施支出項目、債務資金、預算績效之間的全流程管理，確保“支出項目引領債務資金－預算管理引領支出項目-績效目標引領預算管理”。

2.實施績效目標的全過程重塑。由于績效目標的設定決定了評價體系和評價指標的選擇，并最終影響著績效評價結果應用以及績效評估機制的運行效果，所以地方債的預算和績效管理一體化改革的重心，就應從傳統的預算績效評價體系轉向全面預算績效管理，最終實現地方債舉借、使用、償還的全過程管理模式。首先，在債務舉借環節，完善事前債務評估機制。如對是否舉借、舉借多少、期限結構以及償還保障等開展績效評估，將績效目標與債務資金安排有效連接，強化責任約束機制。其次，在債務使用環節，重構事中運行監控機制。如績效評價指標應與績效目標相匹配，設置科學的指標體系和指標權重，將經濟性、效率性、效果性和公平性作為債務支出的共性指標框架，并細化分行業分領域的績效指標體系，促進預算管理的標準科學、約束有力。最后，在債務償還環節，構建事后評估應用的激勵約束機制。如針對當前重視績效評價過程而忽略結果應用的局限，應當將事后應用類別區分為結果通報、內部管理和外部問責等，并將結果應用作為核心層次，落實評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制。

3．實施績效目標的全覆蓋重塑。中發（2018）34號文要求建立一般公共預算績效管理體系和其他政府預算績效管理體系，實現預算績效管理的全覆蓋。因此，基于一般債務由一般公共預算管理和專項債務由政府性基金預算管理的財政體制，績效目標的全覆蓋管理也應當從傳統的一般債務轉向專項債務以及兩者的銜接機制。一方面，應區分一般債務和專項債務不同的績效目標側重點，前者具有基本公共服務的支撐作用，以一般公共預算作為償還保障，雖然項目支出評價的現有技術相對成熟，但也應當將基本支出如行政事業支出、“三公”消費以及工資福利等資金的公平性，作為績效評價的重點；后者具有特定公用事業優先發展的政策功能，以政府性基金和項目收益作為償還保障，由于具有不同于一般債務的功能屬性，專項債務的績效管理目標也就應當突出經濟性、效率性和效果性，并注重政府性基金預算的支撐能力。

另一方面，應注重一般債務和專項債務銜接配合的整體功能。雖然當前地方債實施了不同的預算管理制度，但政府預算體系本就是一個有機整體，績效目標也應當在體現定位清晰、分工明確原則的同時，強化債務支出的共性績效特征，構建以一般公共預算為主導的政府預算銜接機制，形成一般債務和專項債務之間相互銜接、相互配合的績效管理閉合系統。

（二）地方債的預算和績效管理一體化的理念革新

科學的財稅體制不僅是優化資源配置、維護市場統一的制度保障，而且是促進社會公平、實現國家長治久安的體制基礎。作為現代財政制度的重要內容，地方債既是促進經濟高質量發展的財政支柱，也是提升基本公共服務水平的重要保障，處于政府與市場關系調整的前沿。作為一種市場責任機制，地方債預算績效管理也是將市場化的績效評價體系引入政府管理，并追求以結果為導向的責任約束機制。因此，實現以人民為中心的績效管理目標，就需要從傳統的管理本位轉換為治理本位，確立有效市場和有為政府理念，前者重在發揮市場在地方債資源配置中的決定性作用，后者則主要體現于中央和地方各級政府之間的債務管理職責定位。

1.實施有效市場的優先性和有為政府的兜底性。地方債源于市場主體對地方政府債券的自愿購買，但又區別于私有財產，屬于公共財政，具有財產權利和政治權利的雙重屬性，前者決定了預算績效管理的有效市場理念，后者則決定了預算績效管理的有為政府理念。然而，基本公共服務供給的市場失靈是政府介入市場的必要而非充分條件。開展地方債全面績效管理，既可以有效彌補市場機制缺陷，成為地方債介入公共服務供給的根本遵循，又可以為政府的職能轉型提供價值指引，提高財政政策的運行效能。

因此，實施地方債的預算和績效管理一體化，也就在本質上使傳統的債務行政控制模式，轉變為治理模式下債務成本與收益的匹配問題（冀云陽，2021）。如針對當下地方債價格形成機制，盡管財政部多次重申地方政府不得干預地方債利率，但專項債務與一般債務的利率倒掛現象，仍說明績效管理還未完全覆蓋債券發行活動，市場化定價機制仍是今后全面績效管理改革的重點。

2.落實中央統一領導與發揮地方積極性之間的有機聯系。雖然地方債在《預算法》中獲得了立法確認，但當前地方政府能否發債、發債數量以及分省市限額仍需要由中央確定，地方債也并非屬于地方政府的獨立財權。因此，實施地方債的預算和績效管理一體化，也需要在中央統一領導下，發揮地方改革積極性。

績效管理的中央統一領導有助于提高宏觀調控能力，守住不發生區域性系統性風險底線，而發揮地方政府改革積極性，也是分稅制財政體制的應有之義，缺乏地方改革積極性，中央統一領導也就喪失了體制保障。作為政府管理的有效手段，地方債預算績效管理以適度分權為手段，要求中央和地方各司其職，中央肩負績效管理的監督、管控職責，地方則承擔發行、償還以及具體的管理職責，并逐步形成管理與監督的良性互動格局。

3.確認績效管理的“省負總責”與市縣級政府的“分級負責”。雖然當前市縣級政府獲得了適度的舉債權，但地方債仍由省級政府統一舉借、統一償還，這種體制安排匹配了分稅制財政體制改革的決定機制，即由國務院決定中央和地方、由省級政府決定省以下財政體制改革框架，《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發（2022）20號）將后者表述為“省負總責、分級負責”，并要求“省級黨委和政府對本地區債務風險負總責，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責”。

作為驗證省以下各級地方政府財政事權、支出責任與財力、財權匹配程度的檢驗機制，地方債全面績效管理在考察債務收支是否達成績效目標的同時，還可以有效評估實現既定目標所需的財力與財權，進而據此優化政府間財政關系。因此，在省以下財政體制框架下，確認地方債績效管理的“省負總責”與市縣級政府的“分級負責”，既是分稅制財政體制改革的必然選擇，也是縱深推進省以下財政體制改革的應有之義。

五、地方債的預算和績效管理一體化的實施路徑

隨著《預算法》對地方債的立法確認以及政府預算體系的全口徑管理，一般債務和專項債務都已經分別納入了一般公共預算管理和政府性基金預算管理。全口徑預算管理提供了債務合法性依據，而全面績效管理又提升了債務合理化程度，地方債的預算和績效管理的一體化，勢必需要在提升預算管理民主效力的同時，規范預算管理的績效導向，進而形成合法性與合理性并重的績效管理體系。

（一）提升地方債預算管理的民主效力

《預算法》在明確各級政府及其部門、單位開展預算支出績效評價的同時，還要求在預算編制、預算審查和決算監督環節實施績效評價。黨的二十屆三中全會則進一步提出，強化人大預算決算審查監督和政府債務管理監督。2024年9月10日，在十四屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上，財政部受國務院委托，向全國人大報告包括地方債在內的政府債務管理情況，開創了由國務院向全國人大報告債務管理情況的先例。因此，除了各級政府，人大也享有了地方債績效評價的預算控制權，在這個意義上講，以管理向度為主體的地方債預算績效管理，必然逐步擴展出財政民主功能，進而經由財政民主性提升預算合法性。

首先，在預算編制環節，健全地方債績效管理的激勵約束機制。“擁有績效信息”與“使用績效信息制定決策”仍存在技術性和政治性之間的差異（Schick，1990），加劇了績效評價結果作為預算編制主要依據的難度。然而，中發（2018）34號文已經明確要求，實現績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤，而且隨著預算績效評價報告逐步提交人大審議，預算編制必然將其作為預算安排和政策調整的基本依據。現實可行的做法是建立績效評價結果案例數據庫，利用地方債績效管理的典型案例，闡釋優先安排、核減以及取消舉債等措施的績效依據，引導各級政府、部門和單位根據上年度預算執行情況和債務支出績效評價結果，形成預算績效與債務限額之間的掛鉤機制（曹銳濤，2024）。

其次，在預算審查環節，落實人大的預算實質審查功能。地方債績效管理不僅是行政改革，更是國家治理理念和治理方式的根本性變革。人大對地方政府舉債行為的預算控制，本就是績效管理的重要內容。各級人大應逐步將預算審核的重點由債務的預算平衡、赤字規模，轉向支出安排以及國家政策落實情況，財政部門也應將人大財經委的初步審查意見作為預算草案和報告修改完善的強制性依據。對此，2018年中央辦公廳印發的《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》已經作出了明確規定，并成為人大開展債務績效實質審查的政策依據。

最后，在決算監督環節，完善多元主體績效評價體系。地方債預算績效評價雖然在形式上表現為債務職能的實現程度，但在本質上卻是解決新時代社會主要矛盾的民意回應，多元化主體參與的績效評價體系有助于增強債務管理的民主化程度，提升績效治理效能。因此，各級政府及其所屬部門、單位應建立績效評價結果公開機制，提高信息透明度，在完善以財政部門為主導的內部績效評價基礎上，逐步轉向多元主體參與的績效評價體系。各級人大也應將債務資金的使用和績效管理情況作為決算審查的重點內容，而審計部門在開展債務績效評價和審計考核后，還應向本級人大報告績效管理的運行情況，最終形成人大和審計、內部與外部的監督合力。

（二）規范地方債預算管理的績效導向

地方債績效管理雖然以績效評價為核心，但績效評價只是績效管理體系的一部分，實施地方債的預算和績效管理一體化的重心，還在于從單一的績效評價模式轉向能夠涵蓋績效目標管理、運行監控、評價管理以及結果應用的全流程管理模式。因此，作為一種結果導向型的預算管理模式，績效導向應貫穿于地方債運行的全過程，體現出預算決策目標的引導功能、運行監控的揭示功能、績效評價的衡量功能以及評價結果應用的問責功能，最終形成“目標設定－運行監控－績效評價－結果應用”的閉環機制。

其一，發揮預算決策目標的績效引導功能。在地方債舉借前，針對當前績效管理側重于事后分析而忽略地方債政策制定、配套制度出臺的缺陷，應將債務評估機制提前至中央重大方針政策和決策的貫徹落實，分別設置政策目標、部門和單位目標、項目績效目標，突出是否舉債、支出方向、債務規模、收支結構以及管理制度的評估，硬化預算績效目標約束。

其二，完善預算運行監控的揭示功能。在地方債使用中，實施預算決策目標和預算執行進度的雙重監控機制，及時發現和糾正債務政策、項目績效運行尤其是隱性債務問題，并運用績效導向的揭示功能，分別采取優先保障、暫緩或停止撥付、督促整改以及特定問題調查等措施，發揮激勵約束效力。

其三，規范預算績效評價的衡量功能。雖然財政部頒布了《預算績效評價共性指標體系框架》，分別設置了項目支出、部門整體和政府預算績效評價共性指標體系，分行業、分領域的績效指標也正在逐步構建，但量化指標少、績效檔次區分度不高、懲戒機制缺乏等，導致績效評價結果難以有效與預算安排掛鉤（審計署深圳特派辦理論研究會課題組，2020）。因此，在衡量地方債預算績效時，針對一般債務和專項債務的不同功能，應在定量和定性相結合的共性指標體系的基礎上，綜合運用成本收益、因素分析、公眾評判等方法，提高績效評估結果的客觀性，降低績效管理的推行難度。

其四，強化評價結果應用的問責功能。雖然績效評價結果應用的核心并非績效問責，但問責機制的缺乏，必然制約績效管理的效果和質量，這已經成為理論界的普遍共識。因此，在地方債績效評價結果應用時，作為績效管理的兜底功能，問責機制既需要體現出政府政績的獎優罰劣原則，通過預算安排和政策調整實現，也應當與干部績效考核掛鉤，通過重大項目終身責任追究制度，倒逼地方政府和官員謹慎發債、高效用債。

（三）重構地方債績效管理的技術理性

實現地方債的預算和績效管理一體化，必然涉及地方債的預算合法性和績效性評判問題，前者可以經由預算管理的民主效力提升獲得保障，而后者既需要規范地方債預算管理的績效導向，也需要將其績效功能評判的價值問題轉化為技術問題。因此，作為價值理性和技術理性的統一體，地方債績效管理不但是宏觀的目標重塑和理念革新，而且也是微觀的技術和方法重整，即通過績效管理的技術理性重構，將經濟高質量發展和基本公共服務保障水平這些“不可量化內容變得相對可量化”，最終實現技術理性的方法正義（陳磊和林婧庭，2016）。

第一，構建地方債績效管理與中期財政規劃的銜接機制。就技術效率而言，地方債績效管理強調的是對結果負責，而中期財政規劃的要旨是將傳統的“投入型預算”轉為“產出型預算”，兩者具有共同的技術基礎。一方面，以中期財政規劃重塑債務績效管理流程。作為自上而下確定地方債務資源總量和自下而上確定債務支出項目的統籌工具，中期財政規劃設定了績效管理的基本目標，不但體現了地方債支出的方向和重點，而且還對績效考評具有約束力。應當以流程再造推動績效管理與中期財政規劃的銜接機制，在目前債務預算編制的“一上”和“兩上”流程中，構建不同的績效目標和指標體系，并根據中期財政規劃落實情況適時調整次年的績效目標和指標體系。另一方面，完善地方債項目庫建設。由于地方債區分為一般債務和專項債務，前者通常可以實現年度預算績效約束，而后者往往存在跨年度支出，尤其是土地儲備、收費公路、棚戶區改造和鄉村振興等債券項目，更需要中期財政規劃的技術支撐。因此，項目庫建設成為績效管理與中期財政規劃銜接的關鍵。

地方債績效管理應當以中期財政規劃為基本依據，優化債務項目審核流程，保障債務期限與項目實際相適應，并根據項目支出的成本有效控制債務規模、結構、支出順序以及由此產生的財政赤字。

第二，強化地方債績效管理的會計約束。地方債雖然屬于公共財政，但卻源于市場主體對地方政府債券的認購，最終也需要經由市場機制履行公共財政的償還職責，市場約束貫穿了地方債運行的全過程。然而，當前我國預算績效管理卻呈現出會計核算系統的“雙軌制”，即以收付實現制為基礎的政府預算體系和以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告。由于收付實現制的核算方式無法有效反映實際債務和債務余額，以至于資產的賬面價值失真。即使2019年正式實施的《政府會計制度》試圖在政府綜合財務報告中列出主要貨幣性資產和負債，但這仍非完全意義上的權責發生制，僅是修正的權責發生制，還難以客觀反映長期性債務項目。相對于收付實現制具有的程序簡單、執行成本低等優勢，權責發生制雖然也存在會計技術復雜、可理解性差等缺陷，但卻可以客觀反映政府資產存量和債務變動，有效防范債務風險，而且已經成為多數西方國家的會計基礎。因此，應立足于我國國情，構建具有中國特色的會計核算體系。現實可行的改善路徑有二：一是單獨編制以權責發生制為基礎的地方債預算，逐步改變當前只作為政府預算體系附屬的地位；二是在不改變政府預算體系的前提下，先試行地方債預算編制的權責發生制，并針對土地、公路等資產資源的負債、收入費用進行單獨核算，再逐步過渡到完全的權責發生制，最后實現以權責發生制為基礎的政府預算體系對政府綜合財務報告的有效整合（馬蔡琛和桂梓掠，2020）。

第三，完善地方債績效管理的信息共享機制。作為一種結果導向型預算管理模式，地方債的預算和績效管理一體化不僅追求債務資源投入與產出之間的合理性、有效性，即“做正確的事”，而且也關注債務資源配置的程序正當問題，即“正確地做事”。因此，立足于“正確地做事”，并最終實現“做正確的事”，必然需要構建績效信息共享機制。一方面，實行信息標準化，消除數據壁壘現象。除了遵守財政部《地方政府債務信息公開辦法》（財預（2018）209號文）要求的債券信息披露模板外，還應當提煉出地方債在預算管理系統、財政績效管理系統、部門預算編報系統之間的技術共性，找到各個模塊之間的對接接口，實現不同技術模塊的信息對接和優勢互補。另一方面，加強部門協同，實現信息共享。除了加強地方債項目庫、績效評價指標庫以及第三方評價中介庫等基礎數據建設外，還應當完善不同部門和單位之間的績效管理銜接機制，逐步實現債務舉借、資金分配、支出使用、還本付息以及會計核算、統計分析、績效審計等環節的全流程信息共享。

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（責任編輯：盛楨）