城市垃圾處理中的鄰避沖突治理

[摘" " 要] 隨著城市化進程加速，“垃圾圍城”以及由垃圾處理選址引發的鄰避沖突已成為制約城市發展與考驗政府治理能力的嚴峻挑戰。Z市垃圾中轉站選址風波這一典型事件就是一起典型的鄰避沖突，它經歷了風險感知、集體行動到政策博弈直至項目失敗的全過程，暴露出城市規劃不夠科學、決策模式較為封閉、政府信任面臨危機、政府回應能力不足等問題，反映出當前一些地方政府還缺乏應對鄰避挑戰的能力。要化解當下地方政府治理鄰避現象困境，就要建立多元化的利益補償機制、強化風險管理和溝通，同時培育和發展公共理性和社會治理力量，以期在民主行政理念下建構和催生新的治理模式，提升政府治理能力，平衡利益沖突。

[關鍵詞] 垃圾處理；鄰避現象；基層治理能力

[中圖分類號] D63" [文獻標識碼] A" [文章編號] 1002-8129（2025）09-0084-05

一、引言

改革開放以來，我國的經濟發展取得了舉世矚目的成就，伴隨著城市規模持續擴大、城市人口快速增長、城市化進程不斷加速。城市快速發展衍生的環境污染、基礎設施滯后等問題也日益凸顯，成為社會廣泛關注的焦點。其中，城市垃圾處理問題不僅直接影響著居民生活質量，更是對地方政府治理能力的嚴峻考驗。當前，我國許多城市面臨“垃圾圍城”困境，眾多垃圾處理場和垃圾中轉站超負荷運轉，新建項目卻頻頻受阻。由垃圾處理選址所引發的鄰避現象已成為城市發展的瓶頸。如何理性應對城市發展中的鄰避問題、有效平衡多元利益訴求、科學規避鄰避沖突，對提升地方政府治理能力提出了重大挑戰。

二、Z市垃圾中轉站建設中的鄰避沖突調查

（一）Z市垃圾中轉站建設項目概況

“鄰避運動”最早起源于西方國家，意指居民為了保護自身生活環境免受具有負面效應的公共或工業設施干擾，而發起的反對行為。隨著經濟社會發展，鄰避沖突近年來在我國也時有發生，成為考驗城市治理能力的一道“必答題”。本文以Z市為例，探討城市垃圾處理過程中如何治理鄰避沖突的現實問題。

Z市某垃圾中轉站建設項目毗鄰時尚party小區。該小區建于2002年，地處市中心，屬中檔小區，住宅市場均價約8000元/平方米。小區共有16棟樓，住戶1856戶。由該中轉站建設引發的事件可分為以下四個階段：

1. 風險感知階段。沖突始于8號樓的居民率先發現自住小區樓棟緊挨著的西側圍墻被不明施工方挖斷。在向物業詢問無果后，隨后兩天夜晚，8號樓、9號樓、10號樓的居民均觀察到不明施工隊在小區外圍進行夜間作業，且施工時間都是從晚上10點到次日凌晨5點。半夜施工產生的持續性噪音嚴重干擾了附近居民的夜間休息。令居民意外的是，施工隊在短短兩天的時間里不僅挖斷了小區西側的圍墻，還在圍墻外挖出一個幾百平米的大坑。居民詢問施工隊后得知，這里正在建設垃圾中轉站。消息迅速在小區內傳開，引發居民廣泛擔憂與強烈反對。

2. 集體行動階段。小區業主們得知相關消息后，第一時間到小區物業和社區居委會反映訴求并質疑項目建設程序的正當性，但得到的回復是“不知情”“回去等候消息”。當通過正規渠道進行利益表達未能取得預期效果后，深感不滿的業主們開始采取進一步的維權行動。業主們利用小區業主微信群、QQ群、小區業主論壇等社交平臺，廣泛傳播小區附近要建垃圾中轉站的消息，借助互聯網平臺將消息在短時間散播開來，得到更多業主的關注，團結更多力量參與到維權行動中。業主們組織一些維權代表，連續十多天通宵輪流值守，并在施工現場拉掛抗議橫幅，阻止施工隊進場作業，強烈要求施工方立即停工并復原場地。同時，業主們還聯絡多家報社等媒體，對這一事件進行曝光。媒體的介入使得該事件獲得了廣泛關注，由于輿論壓力較大，地方政府也隨之介入。

3. 政策博弈階段。在居民持續阻工導致項目停工后，項目負責單位——Z市城市管理局環衛科派出工作人員抵達施工現場，與小區業主展開溝通。環衛科負責人表示，該建設項目已通過審批，建設地產權明晰，并非小區業主所有，施工方在動工前已實地查看，在建項目與小區樓房保持了一定間距，并非如居民所言屬于違規建筑。工作人員還表示，該項目屬于公益項目。由于附近區域缺乏公廁等必要設施，根據相關文件要求，須切實解決環衛職工的住宿等實際困難。因此，經多方選址和協調，最終決定在此建設一棟6層高綜合樓，用于打造“環衛職工之家”，其功能包括公廁、垃圾中轉站及環衛工人宿舍等，項目不會影響到小區居民生活環境。對于這些回應，小區業主們并不接受，認為政府不提前告知就在自家附近建垃圾中轉站，即便是公益項目，也不能以犧牲小區業主利益為代價。雙方僵持不下。

4. 項目失敗停止階段。在雙方持續僵持的十多天里，一方面，小區業主們每夜輪流值守在項目建設現場阻止施工；另一方面，地方政府既未能有效平息居民們的抵制情緒，也未提出令業主滿意的補償方案，局面陷入僵持。最終，在小區業主們的持續抵制與抗議壓力下，垃圾中轉站項目建設被迫終止。然而，項目初期形成的大坑和坍塌的圍墻卻長期無人處置，為這場沖突留下了物理印記。

（二）Z市垃圾中轉站建設失敗的原因分析

1. 城市規劃不科學。首先，城市規劃過分強調技術性。管理者將城市規劃看作純粹的技術活動，僅以技術指標作為判定城市規劃好壞的依據。在Z市政府以地區經濟發展為導向的技術性規劃思維主導下，城市規劃的重心過度偏向中央商務區、商業設施、高端住宅等經營性設施的選址布局。與之相對，配套設施尤其是公共服務設施的規劃往往被忽視。政府部門在謀劃特定區域發展時，往往更關注提升區域品質與環境、打造精品區域等。而對垃圾中轉站、污水處理廠這類易引發鄰避沖突的設施，要么將其規劃于區域最外圍，要么被直接忽略。待商務區、住宅區建成后，相關部門才發現配套設施不足，試圖強行補建。這就造成，若在規劃的前期未預留配套的鄰避設施用地，后期規劃建設將面臨強大阻力。其次，鄰避設施的用地規劃不合理。如在垃圾處理設施、變電站等鄰避項目安全距離之外緊湊規劃居民住宅，而未充分考慮利用倉儲、商業等作為緩沖隔離帶。鄰避設施的用地規劃不應僅滿足純粹的技術層面的規劃要求，還應考慮如何最大限度消除其外部性，以盡量減輕對附近居民的影響。

2. 封閉的決策模式。事實上，鄰避設施的選址本身未必會引發鄰避沖突，而封閉式決策過程卻是民眾不滿情緒滋生的重要原因。在垃圾中轉站項目的選址階段，地方政府采取了常見的封閉決策模式，公眾參與機制完全缺失。對附近居民而言，整個決策過程如同置于“黑箱”之中，受鄰避設施影響最大的他們卻被排斥在決策過程之外，無法有效維護自身合法權益。因此，當最終決策結果公布時，居民的憤怒情緒直接爆發，最終導致項目擱淺。誠如古希臘的政治家伯利克里所言，“最壞的事情莫過于在結果還未得到討論之前就匆忙付諸行動”[1]。因此，政府決策的合法性和正當性要獲得民眾認同，必須充分保障居民的知情權、參與權、表達權和監督權。

3. 政府的信任危機。在鄰避設施的選址過程中，參與主體間的信任關系對于項目的順利推進起著至關重要的作用。宏觀層面，政府行為的權威性、服務周到程度、民主法治建設程度都是民眾對政府信任的基礎，具體到政策執行上，這種信任則直接體現為民眾對政策的支持和滿意程度。垃圾中轉站建設過程中暴露出的問題充分反映出居民對該地方政府的不信任。這種不信任具體表現為民眾不愿意接受政府所公布的相關信息，尤其是關于鄰避設施對社區、環境等可能產生影響的內容。同時由于對鄰避設施的政策制定過程缺乏了解，居民對政府決策以及承諾的技術手段控制都表示質疑，鄰避項目的負外部性被不斷擴大，引發周邊民眾的深度擔憂甚至惶恐，進而堅決抵制鄰避設施落戶于其居住區域。民眾對地方政府的質疑勢必對政策的落實、社會秩序的維護、區域經濟的有序發展造成沖擊，使政府陷入“塔西佗陷阱”，進而嚴重影響社會治理效能。

4. 政府回應力不足。從垃圾中轉站建設項目進入政策博弈階段的表現可以看出，地方政府的回應能力不足。面對居民的質疑和訴求，政府部門始終未能進行有效回應，這直接推動了事件的進一步發展，導致雙方僵持不下，最終迫使項目擱淺。地方政府回應力缺位，不僅損害了公民的知情權、參與權，也使政府自身公信力受損。在決策之初不公開信息；面對公眾質疑與合理訴求，或裝聾作啞，或轉移話題搪塞，甚至直接集體失語，不作為；待鄰避沖突升級成危機事件后才被動應對。這也是導致鄰避沖突頻發且難以化解的重要原因之一。

三、化解鄰避沖突困境的有效路徑

（一）建立多元化的利益補償機制

經濟補償是鄰避沖突治理中最常用的方式。雖然僅靠經濟補償手段無法徹底消除鄰避設施的負面外部性，但對于轉變受損居民抵觸情緒有著重要影響[2]。因此，規避鄰避現象較為有效的辦法還是對受損居民進行合理補償。同時在鄰避設施的興建過程中，政府應履行承諾興建環保設施，并定期向公眾公布項目進程，以消除居民的擔心與不信任。另一方面，要重視社會心理層面的回饋。具體措施包括：一、政府主動公開項目建設信息，并邀請社區居民參觀、監督鄰避設施的運作情況，使居民對于項目運作方的資質、能力以及工作方式有全面客觀的了解。二、主動與社區居民代表進行對話，在政府與公民之間建立互信機制。三、要全面、準確地告知民眾鄰避設施的性質、功能及潛在風險，防止少數人利用信息差散布不實信息、煽動對立情緒。

（二）強化風險管理與溝通機制

不同利益主體間平等有效的溝通與對話，是化解城市鄰避沖突的有效途徑，這種溝通不僅有助于增進各方相互理解，也有助于將沖突化解在萌芽狀態。在理想的溝通情境中，不存在對“正確解釋”的壟斷，平等對話和理性溝通是解決分歧的最優途徑。隨著風險意識的深化，周邊民眾對鄰避設施潛在風險的擔憂成為鄰避沖突的直接原因。由此可見，建立并實施科學、有效的風險溝通機制，可以有效緩解鄰避沖突。這就需要系統性地建立和完善相關的制度體系來引導和推進。傳統的風險溝通往往采取自上而下的社會動員方式，易造成信息失真，進而影響溝通效率。因此，政府應積極搭建風險溝通渠道，確保鄰避沖突涉事各方能及時獲取權威信息，并建立互信，這就需要政府、專家、媒體、社會團體等多方協同參與。

提升社會成員的監督意識也至關重要。單向的信息傳遞容易引起公眾反感。公眾更渴望以主體身份對政府進行監督，無論在過程中還是結果上都能掌握鄰避項目的進展信息[2]。正如學者俞可平所強調，“負責任的政府不單是要在公民對其提出直接的訴求時才被動地有所行動和反應，更要在公民沒有直接訴求時主動地有所作為，有效地實現其對民眾所承擔和曾許諾過的責任。”[4]由此可見，政府須實現從行政信息單向傳遞向雙向溝通的轉變，切實保障公民有效監督權。

（三）培育公共理性

公共政策的本質是公共權力機關為了特定目標而進行的對社會資源和價值的配置與分配[5]。因此，政府在鄰避沖突治理中必須堅守公共理性，具體體現在以下兩個方面：

一是在社會資源配置中秉持公共理性。政府對垃圾處理類鄰避項目的推進也是一種社會資源配置，這種資源配置關乎民眾的切身利益。因此，在鄰避現象治理過程中，要充分知曉相關民眾的利益訴求，并對公共利益與個體利益進行協調，合理地進行社會資源配置。這就要求政府在鄰避項目動工前開展詳細充分的政策咨詢與評估，并保持公共理性，超越部門或地方利益的局限，以公共利益為最高準則進行決策。

二是在社會價值分配中彰顯公共理性。這主要體現在政府對于社會價值的尊重和維護上。政府進行決策的價值取向直接影響著民眾對政府的信任度。因此，在應對鄰避現象時，政府必須在社會資源配置、社會價值分配中貫徹公平、公正原則，在遵循正確價值觀和目標的前提下制定和執行公共政策，努力在有效緩解鄰避現象的同時，實現全社會的公平與正義。

（四）培育和發展社會治理力量

反思當前地方政府鄰避現象治理中主體單一的現狀，亟須培育和發展社會治理力量。“發展區別于公共部門的非政府組織，有助于解決當代社會中存在的諸多問題。因此，政府改革之道就在于運用它的力量培育和創造出更多的第三部門。”[6]在我國城市鄰避現象治理實踐中，政府長期扮演單一治理主體的角色，但其能力存在客觀局限性，實現“善治”困難重重。社會治理力量的參與，尤其是在鄰避現象的萌芽階段的參與，不僅能有效控制事態發展，更能為治理過程提供多樣化、專業化的解決方案。具體來說，培育和發展社會治理力量主要包括：

第一，提高專家、媒體評估的科學性和客觀性。作為社會精英的專家群體，也應注重培養公共理性。專家憑借其專業權威，能夠對社會重大議題提供專業意見，并引導公眾認知。因此，應倡導專家恪守學術良知與職業道德，避免受短期利益影響，立足公共利益，全面、客觀地回應公眾對鄰避項目的關切。筆者認為，學界在談及社會治理力量時，側重專家作用，卻相對忽視了媒體在信息時代的功能。事實上，媒體在當前鄰避現象治理以及未來發展中都發揮著重要作用。

第二，加強對政府行為的有效監督。社會治理力量可依托知識、信息資源及組織行動能力對政府進行有效監督，從而優化政府決策。主要可從兩方面進行：一是對地方政府鄰避政策的實施進行監督。相關社會組織可利用自身優勢，對地方政府鄰避項目的選址和立項進行監督，并及時向公眾發布相關進度信息；二是對鄰避設施的實施者和決策者進行監督，社會治理力量依托廣泛的群眾基礎和社會資源，更易識別公職人員的腐敗與違法行為，從而實現對鄰避設施的全流程有效監管，對鄰避沖突的預防和化解起著重要作用。

[參考文獻]

[1]" 〔古希臘〕修昔底德.伯羅奔尼撒戰爭史：第2卷[M].徐松巖，譯.上海：上海人民出版社，2017.

[2]" 劉惠潔.鄰避困境：城市治理的挑戰與轉型[J].國際公關，2024，（8）.

[3]" 唐鈞.風險溝通的管理視角[J].中國人民大學學報，2009，（5）.

[4]" 俞可平.中國治理評論[M].北京：中央編譯出版社，2011.

[5]" 寧騷.公共政策學[M].北京：高等教育出版社，2000.

[6]" 〔美〕蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].吳愛明，夏宏圖，譯.北京.中國人民大學出版社，2001.

[責任編輯：李利林]