論黨內(nèi)法規(guī)的淵源

[摘" " 要] 明確黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范內(nèi)容的權(quán)威來源是制定黨內(nèi)法規(guī)的前提。黨內(nèi)法規(guī)的法屬性建設(shè)受到國家法律的深刻影響，借鑒“立法中心主義”下法的淵源理論，從立規(guī)角度闡釋黨內(nèi)法規(guī)淵源，有助于解決前述問題。黨內(nèi)法規(guī)淵源是在制定黨內(nèi)法規(guī)的過程中，對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的創(chuàng)制具有實質(zhì)約束力，為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的生成提供依據(jù)的權(quán)威來源。在中國特色社會主義法治體系框架下，黨內(nèi)法規(guī)淵源分為黨內(nèi)淵源和黨外淵源：黨內(nèi)淵源包括黨的主張、黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件、黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和領(lǐng)導慣例，黨外淵源包括國家法律以及法學的一般理論。黨內(nèi)法規(guī)淵源從理論上確定對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范生成具有實質(zhì)約束力的各種來源的范圍，制定形態(tài)的淵源同黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的形成具有清晰的因果關(guān)系，可以作為黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)。

[關(guān)鍵詞] 黨內(nèi)法規(guī)；法的淵源；立法中心主義；司法中心主義；中國特色社會主義法治體系；全面從嚴治黨

[中圖分類號] D262.2" [文獻標識碼] A" [文章編號] 1002-8129（2025）09-0059-11

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023—2027年）》提出“要聚焦提高制定質(zhì)量這個核心”，這是對立規(guī)質(zhì)量要求的進一步提高。黨內(nèi)法規(guī)文本起始位置條款的制定質(zhì)量會影響到整部黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的觀感。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行有效的大部分黨內(nèi)法規(guī)第一條中都載明了“根據(jù)XX，制定本XX”，所列舉的制定依據(jù)既包括成文形式的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件，也包括黨的政策、會議精神、領(lǐng)導人指示批示、國家法律等。然而，實然層面的表現(xiàn)并不必然符合黨內(nèi)法規(guī)與其應(yīng)然制定依據(jù)之間的關(guān)系。

橫向比較來看，“法的淵源”（也稱“法律淵源”“法源”，下同）是法學中一個重要的基礎(chǔ)性概念，其獨立存在價值已成為學界共識，法律的制定依據(jù)是“法的淵源”理論為其提供的法理支撐[1] 156。同理，黨內(nèi)法規(guī)制定者需要解決從哪些權(quán)威來源處獲取黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容、哪些因素可以對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的生成有較強的影響甚至約束力等問題。黨內(nèi)法規(guī)淵源可以為上述問題的解答提供深層次的理論支撐。黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)進行了長期的法屬性建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)淵源的概念也具有一定的法學色彩。在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的諸多研究中，直接沿用法學概念似乎已成常態(tài)，但顯然法學概念并不天然能夠解釋黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象，而需要從論證“法的淵源”作為闡釋黨內(nèi)法規(guī)淵源的比較基礎(chǔ)的可行性入手，進而剖析黨內(nèi)法規(guī)淵源與“法的淵源”的共通性及自身特殊性，最終提出符合中國特色社會主義法治現(xiàn)狀的黨內(nèi)法規(guī)淵源概念并類型化。

一、“法的淵源”的兩種認知進路及其對討論“黨內(nèi)法規(guī)淵源”的啟示

要研究何種事物可以成為黨內(nèi)法規(guī)淵源，首要前提是明確黨內(nèi)法規(guī)淵源的含義。中國特色社會主義法治道路是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下原創(chuàng)的法治模式，是在僅將法治視為“依國家法而治”模式之外開辟的新模式，其對治理依據(jù)的重大創(chuàng)新在于“全面依法治國的規(guī)范依據(jù)，已經(jīng)不局限于傳統(tǒng)法學所認為的法律的規(guī)范淵源和法律的規(guī)范體系”[2]。鑒于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共有的規(guī)范屬性，法學中關(guān)于“法的淵源”的理論成果，可為黨內(nèi)法規(guī)淵源的研究提供重要借鑒。

“法的淵源”是一個具有模糊性和多樣性的復雜概念。該概念雛形出現(xiàn)的時間久遠，在法學的漫長發(fā)展過程中，不同歷史階段、不同國家的法官和法學家基于不同的立場和目的賦予了其豐富內(nèi)涵。由于對“法的淵源”認識尚未統(tǒng)一，不少法學教材以分類代替對概念的描述，例如將“法的淵源”分為歷史淵源、實質(zhì)淵源、文件淵源、效力淵源、形式淵源等[3] 96，也有將“法的淵源”分為歷史淵源、理論淵源、效力淵源、本質(zhì)淵源[4] 91。凱爾森（Hans Kelsen）對此曾作出批判性評價，認為其概念模糊不明、易致誤解，應(yīng)當采用明確、直接說明人們內(nèi)心所想的現(xiàn)象的說法代替之[5] 149。

若參照廣義的、將“法的淵源”視為對客觀法產(chǎn)生決定性影響的所有因素[6] 98的定義來界定黨內(nèi)法規(guī)淵源，那么“從經(jīng)濟、宗教乃至氣候”[7]等能夠影響黨內(nèi)法規(guī)制定的因素都能成為黨內(nèi)法規(guī)淵源。這無異于將其視為可以囊括萬物的“筐”而過于寬泛，從而失去了作為一個基礎(chǔ)性范疇的意義。“法的淵源”既涉及法律的產(chǎn)生或者創(chuàng)制，也涉及法律的尋找或者適用[8]。因此，認識“法的淵源”的代表性立場也二分為“立法中心主義”和“司法中心主義”。黨內(nèi)法規(guī)同樣存在創(chuàng)制與適用等不同階段，梳理兩種立場的代表性觀點、價值和局限有助于更深入地把握黨內(nèi)法規(guī)淵源的內(nèi)涵。

（一）“司法中心主義”進路

回溯概念最早的起源環(huán)境有助于把握“法的淵源”的演變脈絡(luò)。通說認為，“法的淵源”概念的產(chǎn)生與古羅馬時期法學家對成文法的研究密切相關(guān)[9] 82-83，其詞源是羅馬法中的Fontes iuris[10] 66。在古羅馬時期，可被司法適用的規(guī)范并非立法機關(guān)有意識制造的產(chǎn)物，即不以成文法為主，而更多依賴于社會普遍認可的習慣等規(guī)范。即便在羅馬法中產(chǎn)生法律淵源概念時，也尚未存在真正的立法，《十二銅表法》也只是習慣法的宣示[11]。但習慣等規(guī)范一定程度上卻具有司法實踐意義，所以當時人們直接用“法律淵源”來指所有能夠在司法實踐中被作為裁判依據(jù)的規(guī)范[12] 41。可見，“法的淵源”最初用于描述裁判視角下規(guī)則的來源，呈現(xiàn)出“司法中心主義”認識進路，制定法并非主要的淵源。

進入近現(xiàn)代社會后，“司法中心主義”依然是被大多數(shù)西方國家接受和沿用的主流性觀點。這種認知進路的核心關(guān)切在于，作為直接適用法律的司法裁判者，依據(jù)什么標準來作出裁判。魏德士（Bernd Rüthers）將“法的淵源”定義為對法律適用者具有約束力的規(guī)范[6] 98-99，就是持“司法中心主義”立場者的代表性觀點。

（二）“立法中心主義”進路

在“司法中心主義”立場中，對“法的淵源”的認識具有典型的國別性。例如，行政法院的判例是法國行政法的重要淵源，而俄羅斯只承認成文法是行政法淵源[13] 16。這種國別間的明顯區(qū)別表明，“法的淵源”和“司法中心主義”的認知進路并不具有普適性。

英國學者薩蒙德（Salmond）將“法的淵源”分為形式淵源和實質(zhì)淵源：形式淵源是賦予法律規(guī)則以國家權(quán)威文本，實質(zhì)淵源是賦予法律規(guī)則以內(nèi)容[15] 381。形式淵源強調(diào)何種文本可以被視作具有“法”的權(quán)威性，實質(zhì)淵源則突出法律的實質(zhì)性內(nèi)容能夠從何種來源生成[15] 14。也有研究者提出了法的初級淵源和次級淵源的劃分方法，指出法的初級淵源表征著法律從哪些資源中提取出來，是從法律之外尋找法律[16]。除了上述分類，薩維尼（Friedrich Carl von Savigny）所提出的“法的淵源”包括法律制度產(chǎn)生根據(jù)的觀點[17] 15，也呈現(xiàn)出“立法中心主義”的立場。

蘇聯(lián)在建構(gòu)社會主義法律制度時，基于對近乎完備之成文法體系的追求，呈現(xiàn)出鮮明的“立法中心主義”傾向。這一實踐表明，“法的淵源”概念具備在一國語境中進行本土化續(xù)造的空間。新中國成立初期，在法律制度建設(shè)的起步和探索階段，立法機關(guān)和行政機關(guān)承擔著為社會提供大量具有普遍約束力規(guī)則的任務(wù)。因而在創(chuàng)制規(guī)則時，它們必然要考慮制定規(guī)范應(yīng)從何處獲得權(quán)威性依據(jù)，“立法中心主義”無疑具有更大的吸引力和先天優(yōu)勢。“法的淵源”是法背后的法，是可以或者可能產(chǎn)生未然的法的概念[10] 67，法律規(guī)范的內(nèi)容必然從“法的淵源”中產(chǎn)生。“立法中心主義”認識進路的功能在于，幫助立法者從“法的淵源”中提取相關(guān)規(guī)則，并上升為法或法律規(guī)范，使立法具有針對性[18] 67。

（三）兩種認知進路對探討“黨內(nèi)法規(guī)淵源”的啟示

上述比較表明，“司法中心主義”的理論價值在于解構(gòu)“法的淵源”概念，揭示其范圍不限于制定法。這一視角啟示我們，黨內(nèi)法規(guī)的淵源亦可能存在于其成文規(guī)則之外。然而，黨內(nèi)治理結(jié)構(gòu)具有獨特性：既無“司法程序”與“司法機關(guān)”，亦無“民事糾紛”范疇。黨內(nèi)法規(guī)的適用主要發(fā)生于執(zhí)紀機關(guān)依規(guī)追究黨組織或黨員紀律責任的過程中。若以此進行類比，黨內(nèi)法規(guī)淵源回應(yīng)的核心問題是執(zhí)紀機關(guān)應(yīng)當依據(jù)何種規(guī)則對違紀行為作出審查認定。

基于“司法中心主義”的立場，可以嘗試對黨內(nèi)法規(guī)淵源作以下定義：對執(zhí)紀機關(guān)作出執(zhí)紀決定具有普遍約束力的規(guī)范依據(jù)的來源。然而，需著重指出，我國法治傳統(tǒng)及黨內(nèi)治理均非以“司法主導”為特征。無論是國家法律抑或黨內(nèi)法規(guī)，其核心邏輯均遵循“制定規(guī)則——遵守與執(zhí)行規(guī)則——適用規(guī)則”的遞進鏈條。在此框架下，執(zhí)紀活動的本質(zhì)功能在于確保已制定的黨內(nèi)法規(guī)得到準確執(zhí)行與有效維護。由此可見，機械地套用“司法中心主義”最大的誤區(qū)在于將判例法國家的法源理論套在了作為制定法國家的中國身上[19]。執(zhí)紀的嚴肅性也意味著不可能從習慣、學說等多種外部來源獲取規(guī)則，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》明確規(guī)定只能以黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)為準繩。因此，若固守“司法中心主義”立場來界定黨內(nèi)法規(guī)淵源，則此概念將因其脫離黨內(nèi)治理的實踐基礎(chǔ)而喪失必要性，從而淪為理論冗余。

相較而言，“立法中心主義”從立法角度切入，更關(guān)切“法律的實質(zhì)內(nèi)容從法律外部何處提取”；“司法中心主義”則多從法官和裁判的視角進行觀察，更關(guān)心“從何處獲得可供司法適用的規(guī)則”。研究“法的淵源”理論必須根植于中國的法治實踐[20]。同理，研究黨內(nèi)法規(guī)淵源也需要立足中國法治實踐的本體性特征，并從我國古代法家治國智慧中獲得啟發(fā)，避免對西方“法的淵源”概念的簡單套用。基于此，“立法中心主義”范式在中國語境下展現(xiàn)了更強的適應(yīng)性。在確立黨內(nèi)法規(guī)淵源時，必須正視黨內(nèi)法規(guī)運行的特殊性，進而識別出能為黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容生成提供實質(zhì)來源的要素，為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的建構(gòu)提供理論支撐。此外，“立法中心主義”對成文法的重視也表明，制定形態(tài)的規(guī)范構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)淵源的主要組成部分。

事實上，“立法中心主義”立場本身所固有的認知偏差，為我們厘清黨內(nèi)法規(guī)淵源概念提供了一個重要的批判性視角。“法的淵源”同法的形式關(guān)系緊密，實踐中絕大多數(shù)“法的淵源”都以制定形式的規(guī)范性法律文件存在，導致“法的淵源”和法的形式兩個概念常被混淆。將“法的淵源”和法的形式混為一談，是當前“法的淵源”研究中一個顯著的理論誤區(qū)[21]。這一認知偏差對我們的啟示在于，不能將黨內(nèi)法規(guī)淵源等同為以特定形態(tài)創(chuàng)制的、具有黨內(nèi)法規(guī)效力的各種類別的黨內(nèi)法規(guī)的外在表現(xiàn)形式。換言之，黨內(nèi)法規(guī)淵源不等同于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的，以七種特定名稱呈現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范形式本身。

二、黨內(nèi)法規(guī)淵源的含義

通過將“黨內(nèi)法規(guī)淵源”與“法的淵源”進行比較，黨內(nèi)法規(guī)淵源的內(nèi)涵和外延逐漸明晰。在界定其概念后，可進一步歸納黨內(nèi)法規(guī)淵源的主要特征。

（一）“黨內(nèi)法規(guī)淵源”概念的提出

在現(xiàn)有研究中，有學者從執(zhí)行和遵守的角度界定黨內(nèi)法規(guī)淵源，將其理解為經(jīng)過制度化承認、具有黨規(guī)效力權(quán)威或者意義，并能作為黨組織及其工作部門處理黨內(nèi)外事務(wù)之依據(jù)的規(guī)范或者準則[22] 183。該定義回應(yīng)的是“處理黨內(nèi)事務(wù)應(yīng)依據(jù)何種規(guī)范”以及這一規(guī)范適用層面的問題。盡管其所指涉的規(guī)范同黨內(nèi)法規(guī)密切相關(guān)，但實際上并未觸及黨內(nèi)法規(guī)自身的創(chuàng)制來源或效力根基。因此，該界定方式并不適用于黨內(nèi)法規(guī)淵源的概念建構(gòu)。

事實上，立足于“立法中心主義”范式界定黨內(nèi)法規(guī)淵源，最能有效回應(yīng)“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系從何而來”這一核心理論問題。有學者認為黨內(nèi)法規(guī)淵源是“由黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定、認可和變動的，具有不同黨內(nèi)法規(guī)的效力或地位的各種黨內(nèi)法規(guī)的形式”[23] 23，這種解釋不失為一種有益嘗試，卻又陷入了將淵源和形式相混淆的桎梏，將黨內(nèi)法規(guī)的形式等同于黨內(nèi)法規(guī)淵源。

根據(jù)上述比較可知，黨內(nèi)法規(guī)淵源就是指在制定黨內(nèi)法規(guī)過程中，對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的創(chuàng)制具有實質(zhì)約束力，能為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范內(nèi)容的生成提供各種權(quán)威依據(jù)。若將黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性歸因于制定行為本身，則黨內(nèi)法規(guī)淵源的核心功能在于指引和限定制定主體提煉與整合規(guī)范內(nèi)容的來源范圍。制定主體有權(quán)從單一或多種具體淵源中遴選、吸納內(nèi)容，并將其轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范。最終，所有為黨內(nèi)法規(guī)實質(zhì)內(nèi)容提供基礎(chǔ)性來源的權(quán)威要素，共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)淵源的集合。

（二）黨內(nèi)法規(guī)淵源的主要特征

從理論邏輯與實踐特質(zhì)相結(jié)合的角度看，黨內(nèi)法規(guī)的淵源具備限定性、權(quán)威性約束力與形式多樣性三大基本特征。

第一，限定性。黨內(nèi)法規(guī)淵源不能僅以是否對黨內(nèi)法規(guī)制定有影響作為標準。與影響法律實質(zhì)內(nèi)容生成的因素相類似，除了極宏觀的社會經(jīng)濟環(huán)境外，影響黨內(nèi)法規(guī)實質(zhì)內(nèi)容生成的因素至少還包括：①黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)；②黨內(nèi)法規(guī)起草人員的個人素質(zhì)和社會閱歷；③某些偶發(fā)的社會事件；④黨內(nèi)法規(guī)學和法學的理論學說；⑤國家法律層面的制度；⑥領(lǐng)導人的意志；⑦其他社會層面的外部因素（如媒體、社會價值觀）等。若從集體主義等社會主義道德為黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行提供正當性的倫理基礎(chǔ)看[24]，社會主義道德甚至公平、正義、理性等價值以及中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、美德等都可以成為黨內(nèi)法規(guī)淵源。然而， 若將淵源范圍過度泛化，勢必消解其作為基礎(chǔ)概念的本質(zhì)規(guī)定性。因此，有必要作出限定，“只有在黨的歷史傳統(tǒng)和全面從嚴治黨實踐中切實發(fā)揮作用的、具有權(quán)威性的依據(jù)來源方能納入其中”[25] 19。

第二，權(quán)威性的約束力。無論是“司法中心主義”還是“立法中心主義”認知進路，均承認“法的淵源”對司法或者立法具有權(quán)威性的約束力。若從“立法中心主義”認識黨內(nèi)法規(guī)淵源，就要求黨內(nèi)法規(guī)淵源對黨內(nèi)法規(guī)的制定或者黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的生成具有權(quán)威性的約束力。這種權(quán)威性的來源既可能存在于黨內(nèi)，受到明文確認或經(jīng)過長期實踐形成顯性慣例。同時，也可能存在于社會層面，受到國家強制力保證或獲得社會的廣泛認同。而權(quán)威性客觀上同級別、穩(wěn)定性呈正相關(guān)關(guān)系，即級別越高的事物權(quán)威性越強，穩(wěn)定性越強則可預期性越強，在人們內(nèi)心的權(quán)威性也越強。

第三，形式多樣性。黨內(nèi)法規(guī)淵源主要生成于黨領(lǐng)導中國特色社會主義的長期實踐。鑒于該實踐歷時長久、內(nèi)涵豐富，黨內(nèi)法規(guī)淵源必然呈現(xiàn)出多元形態(tài)。“法的淵源”也有類似表現(xiàn)，“除國家的制定法以外，通常的法源還包括國際法、法學家的學說、自然法的要求、法官的先例、自治章程、技術(shù)和社會規(guī)范”[26]，“法的淵源”與國家意志不必然相關(guān)[21]。同理，黨內(nèi)法規(guī)淵源也未必都同黨的意志直接相關(guān)，其構(gòu)成要素可能部分源自黨的體系之外。誠然，在成文法國家，“法的淵源”原則上由該國的憲法和立法法等法律規(guī)定，其擴展須受法定約束[19]，但同時也要看到如奧斯汀（John Austin）等持“主權(quán)者命令說”的學者，也僅把主權(quán)者的立法看作法的最主要的淵源而非唯一淵源。回溯歷史，黨領(lǐng)導中國人民進行革命、建設(shè)、改革的豐富實踐已經(jīng)充分表明，黨內(nèi)法規(guī)淵源不可能僅局限于成文規(guī)范層面。

三、黨內(nèi)法規(guī)淵源的類型化

黨內(nèi)法規(guī)的制定者從一個或者多個黨內(nèi)法規(guī)淵源中提煉形成一系列黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范，經(jīng)由黨內(nèi)法規(guī)制定程序?qū)⑦@些黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范按照一定邏輯體系化后，形成文本意義上的黨內(nèi)法規(guī)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)淵源的劃分方法

正式淵源和非正式淵源的二分法是較為普遍、傳統(tǒng)的劃分方法，不過也有不少學者質(zhì)疑該二分法的適當性，認為其不能適應(yīng)和對應(yīng)當今中國“法的淵源”的復雜性[27] 303。尤其值得反思的是，若僅以“載體正式程度為依據(jù)判定各類淵源的效力層次與適用頻率顯然會陷入一種過于極端的‘國家法律中心主義’漩渦”[28]。

特定國家的法的淵源的范圍與該法律共同體的法律實踐傳統(tǒng)和法律文化相關(guān)[29] 295。中國主要的社會規(guī)范具有濃厚的成文傳統(tǒng)，這使得成文法源和非成文法源的劃分[30] 56-76具有重要的參照意義。鑒于黨內(nèi)法規(guī)同樣以制定形態(tài)而存在，其淵源研究必須重視制定形態(tài)的資源。對此，學界存在不同分類路徑：有學者主張將黨內(nèi)法規(guī)劃分為規(guī)范淵源（黨章、制定黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)解釋、黨內(nèi)規(guī)范性文件等）和非規(guī)范淵源（黨的主張、黨的紀律、黨的工作慣例和傳統(tǒng)等）[28]；有學者認為黨的領(lǐng)導法規(guī)有制定形態(tài)的淵源，以及非制定形態(tài)的領(lǐng)導慣例和領(lǐng)導理論等淵源[31]。

以存在形態(tài)為標準劃分黨內(nèi)法規(guī)淵源，其合理性在于既能突出制定形態(tài)的資源對于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范生成的重要性，又能避免將其作為唯一的黨內(nèi)法規(guī)淵源。但該視角（以及類似劃分方式）的共性問題在于，僅將尋找黨內(nèi)法規(guī)淵源的視角局限于黨內(nèi)。鑒于中國特色社會主義法治的實踐涉及國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系兩個相輔相成體系的有機整體，探尋黨內(nèi)法規(guī)淵源就必須立足中國特色社會主義法治實踐。由此，可將黨內(nèi)法規(guī)淵源劃分為黨內(nèi)的淵源和黨外的淵源兩類。在此基礎(chǔ)上，再對這兩類淵源分別依據(jù)存在形態(tài)進一步細分為制定形態(tài)淵源與非制定形態(tài)淵源。

（二）黨內(nèi)淵源

黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)淵源形成于黨內(nèi)，受到黨內(nèi)廣泛認可，其集中體現(xiàn)了黨的統(tǒng)一意志與紀律要求，是黨內(nèi)法規(guī)生成的根本遵循和核心來源。

第一，黨內(nèi)法規(guī)、特定位階的黨內(nèi)規(guī)范性文件以及關(guān)于前述法規(guī)文件的有權(quán)解釋，是黨內(nèi)法規(guī)淵源。前述法規(guī)文件可以直接為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的生成提供已經(jīng)成文的權(quán)威性來源。黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)聯(lián)性表明，黨內(nèi)規(guī)范性文件具有成為黨內(nèi)法規(guī)淵源的可能，部分黨內(nèi)規(guī)范性文件在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)[32]。一般而言，只有省（部）級以上的黨組織才有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，所以作為黨內(nèi)法規(guī)淵源的黨內(nèi)規(guī)范性文件應(yīng)以省級黨內(nèi)規(guī)范性文件為下限。此外，有權(quán)機關(guān)作出的黨內(nèi)法規(guī)解釋也是黨內(nèi)法規(guī)的淵源[28]。黨內(nèi)法規(guī)解釋是對黨內(nèi)法規(guī)文本的補充和完善，有權(quán)機關(guān)的解釋在作出后即成為黨內(nèi)法規(guī)文本不可分割的內(nèi)容，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第34條也規(guī)定了有權(quán)機關(guān)所作的解釋與黨內(nèi)法規(guī)本身具有同等效力。

第二，黨的理論、路線、方針、政策等黨中央提出的主張，是黨內(nèi)法規(guī)淵源。黨中央提出的在一定時期內(nèi)應(yīng)遵循的理論、路線、方針、政策可以統(tǒng)稱為“黨的主張”[33]，互相之間“是大政策與小政策，總政策、基本政策與一般政策、具體政策在政策集合體內(nèi)部的層次關(guān)系”[34]。黨的政策對全黨的方向性意義在各個歷史時期都有明顯體現(xiàn)。毛澤東在革命階段指出“政策和策略是黨的生命”[35] 1298，彭真曾指出“在戰(zhàn)爭時期……應(yīng)該、也只能是黨說了算。在整個革命隊伍（包括軍隊）里，黨的政策也就是‘法’”[36] 493。中紀委主辦的媒體以“黨中央言出法隨，有諾必踐”[37]“落實中央八項規(guī)定言出紀隨”[38]評價黨中央關(guān)于反腐敗、作風建設(shè)的決策部署，反映了黨中央決策部署對有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度出臺和執(zhí)行的決定性意義。有學者提出，“黨的政策是黨內(nèi)法規(guī)制度形成的前提和基礎(chǔ)”[39] 27-28，這實際上表明黨中央制定的政策可以作為黨內(nèi)法規(guī)淵源。

第三，黨內(nèi)一般的工作習慣或者慣例不構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)淵源，但受到全黨廣泛認可并長期堅持的優(yōu)良傳統(tǒng)和領(lǐng)導慣例屬于黨內(nèi)法規(guī)淵源。黨內(nèi)法規(guī)基本原則是指直接和集中反映黨規(guī)本質(zhì)內(nèi)容和基本精神的黨內(nèi)法規(guī)活動的指導原理和準則[40]。黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例也屬于黨內(nèi)規(guī)矩[41] 7，根據(jù)形勢需要，可以將特定的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例提煉成若干規(guī)范后制定為黨內(nèi)法規(guī)。例如，在黨的十八大召開后，為了形成穩(wěn)定的遏制“四風”和鋪張浪費現(xiàn)象的制度性約束，黨中央制定了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，該條例的淵源之一就是厲行節(jié)約、反對浪費的光榮傳統(tǒng)。

第四，黨和國家領(lǐng)導人的講話是推動黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范形成的重要影響因素，但并不構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)淵源。首先，必須充分肯定領(lǐng)導人講話的權(quán)威性和指導價值。“黨內(nèi)法規(guī)”本身就是由毛澤東提出的概念，領(lǐng)導人講話在客觀上對于明確黨和國家的工作重心、推進具體工作具有重要指引作用。例如，進入21世紀以來，在召開黨的全國代表大會之前，黨的最高領(lǐng)導人一般會發(fā)表一次對即將召開的大會進行思想動員和理論準備的重要講話[42]。其次，黨中央決策部署需要符合“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變”[43] 146的要求。彭真曾指出：“我們要貫徹的不是個人意見，而是中共中央的意見，是黨的意見。”[44] 91領(lǐng)導人的主張需要經(jīng)由既定的程序才能成為黨中央的決策，這與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的生成不具有直接因果關(guān)系。

第五，執(zhí)紀執(zhí)法指導性案例不是黨內(nèi)法規(guī)淵源。執(zhí)紀執(zhí)法指導性案例是中央紀委國家監(jiān)委為了精準有效開展執(zhí)法執(zhí)紀工作業(yè)務(wù)指導，按照程序?qū)徍舜_認，并通過正式渠道發(fā)布的，對全國紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀工作中同類相似案件的審查、審理，起到約束性的參照適用作用的案例[45]。就指導性案例與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的關(guān)系而言，指導性案例雖能起到類似“裁判規(guī)范”的作用，且對所有紀檢監(jiān)察機關(guān)辦理同類案件、處理同類問題有“應(yīng)當參照”[46]的反復適用的約束力，但指導性案例不能脫離《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨紀法規(guī)獨立存在。在針對性上，執(zhí)紀指導案例更突出個案或同類案件，起到的是“點”的意義。黨內(nèi)法規(guī)是一般性的規(guī)范，具有“面”的意義，故不能認為案例對一般性規(guī)范的生成具有約束力。

（三）黨外淵源

黨內(nèi)法規(guī)的黨外淵源是由黨外組織制定的、對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范生成具有約束力的資源，其植根于我國獨特的民主法治實踐，是“黨的領(lǐng)導”的憲制邏輯和組織原則作用于國家立法的重要體現(xiàn)。

1. 國家法律

黨內(nèi)法規(guī)具有作為憲法、行政法、監(jiān)察法等國家法律淵源的可能性[47-50]。與之相對，國家法律能否成為黨內(nèi)法規(guī)淵源？要回應(yīng)這一問題，需突破“國家法中心主義”所制造的理論困局。

（1）“國家法中心主義”及其理論困局

“國家法中心主義”強調(diào)法的一元性和國家性，馬克思主義法理學關(guān)于“法是由國家制定或者認可的”[51] 36的經(jīng)典定義也受該立場的影響。黨的十八屆四中全會以來，中國法治實踐已顯著拓展了法的外延。不可否認，黨內(nèi)法規(guī)體系在建構(gòu)過程中，其規(guī)范形式、體系結(jié)構(gòu)與運行機制均明顯借鑒了國家法律體系的成熟經(jīng)驗；同時，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中所追求的法屬性，也主要以國家法律為參照。由此可見，“國家法中心主義”在黨內(nèi)法規(guī)研究起步階段有正面影響，對于認識黨內(nèi)法規(guī)的法屬性和完善黨內(nèi)法規(guī)體系具有啟蒙作用。

在“國家法中心主義”立場下，國家法律被賦予絕對且排他的權(quán)威，凌駕于所有其他社會規(guī)范之上。該立場否認其他規(guī)范能夠與國家法律形成并行關(guān)系；即便某些規(guī)范具備社會性的強制力，其效力也最終必須依附于或來源于國家法律。“國家法中心主義”的問題在于，它僅從國家法律的單一視角出發(fā)去觀察和評判其他社會規(guī)范。這種視角必然導致將國家法律視為構(gòu)建一個國家法治秩序最直接，甚至是唯一的依據(jù)[52]，而忽視了多元規(guī)范體系在塑造社會秩序中的復雜互動與潛在貢獻。同時，其也必然會排斥黨內(nèi)法規(guī)的黨外效力，使具有黨外效力的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范無法從國家法律里獲得權(quán)威性來源。這實質(zhì)上為國家法律成為黨內(nèi)法規(guī)正式淵源設(shè)置了理論障礙。因此，在“國家法中心主義”視角中，“論證黨內(nèi)法規(guī)多么接近法律、在何種意義上可以被理解為法律，只會降低黨內(nèi)法規(guī)的存在意義，遮蔽黨內(nèi)法規(guī)的獨特價值”[53]。在黨內(nèi)法規(guī)學作為獨立學科逐漸獲得認可的今天，有必要超越“國家法中心主義”的單一分析范式，重新審視黨內(nèi)法規(guī)在國家治理體系中的獨特地位與作用機制。

（2）對“國家法中心主義”的超越

相較于源遠流長的規(guī)范多元現(xiàn)象，“國家法中心主義” 是伴隨近代民族國家與制定法體系的興起而出現(xiàn)的一種特定理論立場。人類社會的秩序構(gòu)建歷來呈現(xiàn)出多元規(guī)范并存的普遍特征，這一特征貫穿于人類文明發(fā)展的全過程。羅馬法將習慣作為重要的“法的淵源”，英國中世紀宗教法官以宗教法為準據(jù)對褻瀆神靈、背教、異端、婚姻、遺產(chǎn)管理、通奸等不屬于普通法管轄的訴訟進行判決[54] 127，這些都是西方社會規(guī)范多元的例證。著眼于中國本土，“禮法合治”從西漢開始一直延續(xù)到清朝末年，以“禮”為代表的“半法律規(guī)范”得到了法律的間接認可，在社會中實際發(fā)揮規(guī)范作用[55] 325-326。嚴復在翻譯《論法的精神》時也對“法”的多元提出肯定性見解，他認為“西文‘法’字，于中文有理、禮、法、制四者之異譯，學者審之”[56] 3。而其中的“禮”和“制”均不同于國家公權(quán)力制定的“律令”。新中國成立之初，政策一度在法律適用活動中占據(jù)主導地位，發(fā)揮著權(quán)威性的規(guī)范功能[55] 328。這些歷史與實踐經(jīng)驗均表明，“國家法中心主義”并不能真實反映社會規(guī)范的多元互動關(guān)系。

黨的十八屆四中全會后，黨內(nèi)法規(guī)“軟法說”一度得到學界廣泛認同。其開拓性意義在于：突破傳統(tǒng)法理論以國家性作為認定法的必要條件的限制，在全面依法治國的話語體系中將不屬于國家法的黨內(nèi)法規(guī)納入“法”的范疇[57]，承認國家法律并非實行法治唯一可依靠的制度抓手。所以，對“國家法中心主義”的超越，應(yīng)從中國特色社會主義法治體系構(gòu)成的總體視角出發(fā)。

中國社會的發(fā)展方向與重大改革舉措，均在體制框架內(nèi)由官方主導確定。更深層次地看，它是由作為最高政治領(lǐng)導力量的黨決定[58]。黨的意志和主張，對中國社會的整體進程具有方向性與決定性的引領(lǐng)作用。以中國共產(chǎn)黨關(guān)于國家重大改革的戰(zhàn)略部署為例，其頂層設(shè)計在特定歷史階段可能超前于既有的法律制度框架，甚至涉及憲法層面的調(diào)整需求。此類改革實踐客觀上要求相關(guān)法律制度作出適應(yīng)性變革，以落實改革目標。例如，黨的十八屆七中全會審議通過關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議，提出將國家機構(gòu)體系中由人民代表大會產(chǎn)生的“一府兩院”，調(diào)整為“一府一委兩院”。隨后，全國人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)中共中央的正式建議，依法將《中華人民共和國憲法修正案（草案）》提請第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議并通過。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導立法工作通過規(guī)范化、制度化的程序機制，確保黨的意志依法有序傳導至立法程序并融入其中，最終轉(zhuǎn)化為具有法律效力的規(guī)范。這一制度設(shè)計有效實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一。早在2005年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》中就規(guī)定，全國人大常委會的重要安排和在立法中遇到的重大問題，要經(jīng)由全國人大常委會黨組報請黨中央決定或者批準后再進入法定程序。按照《關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》，中共中央對全國人大常委會的法律草案所要解決的主要問題進行原則性和政治性審查后作出“原則批準”，可使法律充分體現(xiàn)黨的意見和主張[59]。

憑借黨堅強有力的政治領(lǐng)導與組織優(yōu)勢，黨的核心主張得以通過法定程序有效轉(zhuǎn)化為國家法律的正式淵源。無論是土地革命、戰(zhàn)爭時期根據(jù)地政權(quán)頒行的法律，還是新中國成立后國家立法機關(guān)制定的法律，其創(chuàng)制過程均在黨的直接領(lǐng)導下完成。當下，學界普遍關(guān)注黨的主張對立法議題的形成以及國家法律制定的決定性影響。有學者認為“無論是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律，都是黨的路線方針政策的規(guī)范化、制度化和具體化”[60]，更有學者直接指出黨的主張是制定黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的重要依據(jù)[33]。

黨的統(tǒng)一領(lǐng)導決定了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在深層次目標上具有高度一致性。二者在現(xiàn)階段均致力于構(gòu)建和諧穩(wěn)定、積極向上的社會環(huán)境[61] 25，保障人民對美好生活的向往，最終統(tǒng)一于實現(xiàn)人民利益與增進人民福祉這一根本宗旨[62]。社會秩序主要由國家法律構(gòu)造，國家法律調(diào)整社會關(guān)系的慣性更強、數(shù)量更多。即使兩者調(diào)整范圍偶有重疊，也不能以黨內(nèi)法規(guī)替代國家法律。當黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律后，國家法律同時承載了黨的意志和國家意志。從這個意義上看，國家法律也是對黨的主張的落實，與黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系密切，足以成為黨內(nèi)法規(guī)淵源。

需要注意的是，國家法律體系相比于黨內(nèi)法規(guī)體系更具層次性。由于黨內(nèi)法規(guī)制定主體級別較高，通常只有處于較高效力位階的規(guī)范性法律文件才能作為黨內(nèi)法規(guī)淵源。同時，部分黨政聯(lián)合發(fā)文具有國家法律的屬性，其效力位階多由制定主體的級別決定，較高效力的黨政聯(lián)合發(fā)文也可以作為黨內(nèi)法規(guī)淵源。

黨的政策與國家政策的關(guān)系是黨的主張與國家法律關(guān)系的具體體現(xiàn)，黨的政策向國家法律以及國家政策輸出價值和內(nèi)容。彭真指出，“法律是黨和國家的方針、政策定型化的表現(xiàn)”[63] 22，“黨的政策要經(jīng)過國家的形式而成為國家的政策”[36] 493。習近平指出：“黨的政策是國家法律的先導和指引。”[64] 43國家政策的基本價值必然緊隨于黨的政策，但內(nèi)容側(cè)重點有所區(qū)別。例如，“厲行節(jié)約，反對浪費”既是黨的政策也是憲法規(guī)定的國家政策。黨的政策的作用對象是所有黨政機關(guān)和黨員干部，國家政策則主要是針對國家機關(guān)的權(quán)責統(tǒng)一型規(guī)則[65]，基本不具有對公民個人的直接約束力。既然承載于國家法律的國家政策在很大程度上來源于黨的政策，那么國家政策自然也能成為黨內(nèi)法規(guī)淵源。

2. 其他黨外淵源

作為黨內(nèi)法規(guī)淵源的國家法律以制定形態(tài)存在，而法學的一般理論則為國家法律在規(guī)范層面的建構(gòu)提供基本立場、范疇和方法。多年來，在黨內(nèi)法規(guī)進行法屬性建設(shè)的過程中，法學基礎(chǔ)理論為黨內(nèi)法規(guī)的制定和黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展提供了理論支撐和重要參考[66]。尤其是法學基礎(chǔ)理論與黨的建設(shè)理論實現(xiàn)有機融合后，對健全黨內(nèi)法規(guī)體系、提高黨內(nèi)法規(guī)的可操作性與執(zhí)行力發(fā)揮了顯著作用。因此，法學的一般理論也應(yīng)被視為黨內(nèi)法規(guī)淵源。

既然中國特色社會主義法治體系已突破“國家法中心主義”的局限，那么，國家法律以外的其他社會規(guī)范能否成為黨內(nèi)法規(guī)淵源？一方面，就黨內(nèi)法規(guī)對于管黨治黨的專屬性而言，其他社會規(guī)范的規(guī)范對象、規(guī)范內(nèi)容、調(diào)整手段都有明顯區(qū)別，對黨的活動缺乏針對性和有效性，不能作為黨內(nèi)法規(guī)淵源。另一方面，不同于“國家法中心主義”的一元性，也不同于法多元主義中權(quán)威性規(guī)范的多元性，中國特色社會主義法治體系是以“二元”主導為基本樣態(tài)的多樣化多層次結(jié)構(gòu)。盡管社會規(guī)范存量最大也發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會生活、民間生活無法替代的作用[67]，但其對黨內(nèi)法規(guī)的作用力仍無法與國家法律相比，難以構(gòu)成權(quán)威性的約束力。因此，其他社會規(guī)范不宜作為黨內(nèi)法規(guī)淵源。

四、作為黨內(nèi)法規(guī)制定根據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)淵源

黨內(nèi)法規(guī)淵源從理論上確定了對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范生成具有實質(zhì)約束力的各種來源的范圍，其對大部分黨內(nèi)法規(guī)設(shè)置的“根據(jù)XX，制定本XX”條款中載明的制定依據(jù)產(chǎn)生直接影響。制定依據(jù)包括權(quán)源意義和內(nèi)容意義兩方面。相比于權(quán)源意義上的依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)制定主體更關(guān)注內(nèi)容意義的依據(jù)，即何種規(guī)范在不以其他規(guī)范為中介的情況下可以直接為將要制定的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范提供依據(jù)。換言之，當一項黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的存在理由必須依賴另一規(guī)范，并從中獲取權(quán)威性時，后者即構(gòu)成前者在內(nèi)容意義上的制定依據(jù)。

文本意義的黨內(nèi)法規(guī)是多個規(guī)范有序排列形成的集合。其規(guī)范的產(chǎn)生，可能同時受多種不同類型的黨內(nèi)法規(guī)淵源的實質(zhì)性約束。然而，約束力之間存在強弱差異。制定形態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和國家法律，不僅具有黨組織或國家機關(guān)賦予的形式權(quán)威性，更關(guān)鍵的是能為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范生成提供直觀的、規(guī)范上的依據(jù)，因而展現(xiàn)出更為明晰而顯著的約束力。具體來說，這種約束力對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的生成“擁有最大能量，因而對結(jié)果的產(chǎn)生作出了最大的貢獻”[68] 397。只有制定形態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)淵源可以在規(guī)范層面直接決定黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生，與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范之間構(gòu)成清晰的引起與被引起的因果關(guān)系，從而成為內(nèi)容意義的制定依據(jù)。非制定形態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)淵源無法與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范構(gòu)成決定與被決定的高度關(guān)聯(lián)性。例如，即便黨的某一優(yōu)良傳統(tǒng)內(nèi)涵和外延相對明確，仍然無法直接與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范形成規(guī)范上的因果關(guān)系，故亦不能成為相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)。

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