為糧食安全立法 守護“頭等大事”

糧食安全是“國之大者”，是國家安全的重要基石。歷時近2年半調研、起草、審議，今年7月31日，市十六屆人大常委會第二十三次會議表決通過《上海市糧食安全保障條例》（以下簡稱《條例》），自9月1日起施行。

做深做細立法準備

糧食安全保障涉及發展改革、農業農村、糧食和物資儲備、財政、商務、市場監管等十幾個部門，涵蓋糧食生產、儲備、流通、加工、消費等全產業鏈各環節，還涉及糧食生產者、經營者、消費者等不同主體，利益關系較為復雜。

如何立足上海市情、糧情，細化落實糧食安全保障法規定，立一部有效管用的法規，提升超大型城市糧食安全保障能力？市人大常委會充分發揮人大在立法工作中的主導作用，推動建立由市糧食和物資儲備局、市發展改革委、市農業農村委、市司法局、市人大財經委、市人大常委會法工委共同參與的立法起草工作機制，明確立法工作的任務書、路線圖和時間表。市人大常委會主任黃莉新、副主任宗明多次主持召開立法座談會、推進會，協調解決立法重大問題，積極推動立法進程。

市人大財經委提前介入，深入學習習近平總書記關于國家糧食安全的重要論述，吃透上位法精神和主要內容，組織召開專題學習會，邀請市糧食和物資儲備局局長沈紅然系統全面地介紹本市糧食安全保障的工作情況，同時邀請部分市人大代表、基層立法聯系點等一起交流研討，為立法工作凝聚共識、奠定基礎。

因地制宜突出特色

糧食安全保障法明確了耕地保護和糧食生產、儲備、流通、加工、應急、節約等環節的重點任務。如何避免照抄照搬上位法，因地制宜、科學合理地制定具有上海地方特色的糧食安全保障條例，增強地方立法的可操作性？

調研組聚焦上海超大城市和糧食主銷區這個最大實際，堅持問題導向，深入田間地頭、倉房碼頭、園區企業、域外農場等，了解本市糧食生產、儲備、運輸、加工、銷售、應急管理等情況，聽取市和區相關職能部門、糧儲公司、部分人大代表、涉糧涉農企業、基層立法聯系點等方面的意見建議，進一步摸清本市糧食安全保障工作中存在的問題。

經過調研，梳理形成打牢糧食安全責任、推動良田良種良機良法融合發展、保護農民種糧積極性、加強糧食流通基礎設施建設和保護、節糧減損、提升糧食加工和應急能力、強化科技賦能、提高糧食供給質量、促進糧食產業發展等方面的內容，為立法起草找準“靶點”。

聚焦重點深入論證

糧庫作為糧食儲備的核心載體，承擔著糧食收儲、輪 換、應急保障等關鍵功能。

調研組先后走訪市、區兩級的多家儲備糧庫，查看糧食倉儲環境、庫容庫貌，聽取保管員“一口清\"介紹，詳細了解庫存數量、質量安全及日常保管措施等情況。崇明區經委的一位負責同志反映，已投入使用的區級儲備糧中心庫是一座現代化糧倉，不僅顯著提升了糧食倉儲的效率，更在節糧減損方面發揮了重要作用。但糧食收購站點的倉房設施大多是建于上世紀六七十年代的普通平房倉和老式倉房，庫容有限、設施陳舊、自動化裝卸程度低，難以滿足現代化的倉儲需求。座談中，從事糧油儲備管理工作的市人大代表劉權平建議，進一步明確地方政府儲備糧食倉儲設施建設項目的性質，以便更好地推進糧庫改擴建項目。位于閔行區的上海福新面粉有限公司是本市唯一的國有面粉加工企業，也是糧食應急加工保障單位，企業負責人表示，工廠具有百年歷史，承擔著上海市場保供穩價的重要職責，希望能夠加強保護。

為此，立法起草專班會同規劃資源、財政、房屋管理等部門，圍繞糧食流通基礎設施建設與保護多次召開現場會、專題會進行研究，在《條例》草案中就糧食流通基礎設施建設和保護、基礎設施保護措施與程序分別作了規定。《條例》草案初審意見進一步提出，要增加建設智慧糧庫，運用物聯網、大數據等技術手段，推進老舊糧食倉儲設施升級改造，提升糧庫管理智能化、綠色化的內容?！稐l例》草案二審中吸納了各方意見，規定：“市、區人民政府應當加強對糧食倉儲、物流、加工等糧食流通基礎設施的建設和保護，組織建設與本行政區域糧食收儲規模和保障供應要求相匹配，布局合理、功能齊全的糧食流通基礎設施”“糧食物資儲備部門會同有關部門采取措施，推進智慧糧庫建設和糧食倉儲基礎設施升級改造，推動糧食儲存經營者加強精細化、智能化管理并應用控溫、氣調、生物防治等綠色儲糧技術，提高倉儲質量和效能，降低糧食儲存損失損耗”。

開門立法凝聚共識

市人大財經委依托基層立法聯系點廣泛開展立法調研和意見征集工作。

報名糧食安全保障立法選題的11家基層立法聯系點積極發揮“民意直通車\"作用，結合各自實際，組織開展形式多樣的意見征詢活動，在《條例》草案初審過程中就收集了117條立法建議。莊行鎮人大基層立法聯系點聽取區相關職能部門、轄區涉糧涉農企業、糧食種植專業合作社、種子公司等單位的意見，通過各立法信息采集點，聽取村居律師、村居民代表、村居黨員的意見建議，梳理反饋的17條意見建議原汁原味地反映了基層訴求。市人大財經委逐一進行研究。

崇明區農業農村委基層立法聯系點走訪調研部分鄉鎮農業部門、區人大代表、糧食生產合作社等，詳細了解轄區糧食生產的成本、品種、銷售價格、運輸儲存的設施設備、農機的性能和投入、糧食生產環節的損耗等情況，提出要加大糧食生產政策支持，調動種糧農民積極性，加強糧食生產環節的節糧減損等意見建議?！稐l例》草案的初審意見采納了這些建議，并綜合前期調研情況，提出在第二章“糧食生產”中進一步完善調動種糧農民積極性相關內容；增設\"糧食節約\"專章，加強科技賦能，細化完善糧食全產業鏈各環節節約減損的措施和要求，減少糧食損失損耗?！稐l例》草案二審充分研究了這些意見，結合常委會組成人員的審議發言，規定“本市健全糧食生產者收益保障機制，優化財政等支持政策，保護糧食生產者積極性”“市、相關區人民政府應當通過預算安排資金，支持糧食生產”，并增設“糧食節約”一章，細化糧食生產、儲備、流通、加工、消費等環節節糧減損措施。

積極回應社會關切

在糧食生產、倉儲、加工、銷售等環節，農民有不同的社會化服務需求。羅店鎮人大基層立法聯系點對轄區糧食生產情況進行摸排，反映羅店鎮糧食規模體量小，收割機數量不能滿足集中收割的情況，糧食烘干能力也存在缺口，自購農機成本高且利用率低，建議加強對社會化服務的政策支持。崇明區的同志反映，在糧食集中收購期間，糧食烘干處理能力不足的問題突出。

《條例》草案初審意見吸納了這些意見建議，提出將對農業專業化社會化服務的規定調整至第五章“糧食產業”中表述，并完善支持政策，積極培育農業社會化服務主體，鼓勵農業社會化服務主體創新服務模式和組織形式，發展多層次、多類型的專業化服務。審議中，林杰委員提出，要把提高糧食增產的技術推廣作為農業專業化社會化服務的重要內容?！稐l例》規定，“本市健全農業社會化服務體系，引導農業社會化服務組織為糧食生產經營者提供生產技術推廣、病蟲害監測與防治、農機作業及維修、農資統購、糧食初加工、烘干儲存、產銷對接等產前、產中、產后全鏈條專業化服務”，并明確由農業農村部門負責協調、組織農業社會化服務體系建設。

《條例》的制定出臺將為守住管好上海超大城市的“糧袋子”推動構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的糧食安全保障體系提供有力法治保障。