中國碳市場發展歷程與未來展望

中圖分類號：F832.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7543(2025)08-0136-14

碳市場作為一種市場化減排機制，其核心在于通過界定碳排放權，由政府設定排放總量目標并制定配額分配規則，進而依托碳配額交易實現減排目標。全球碳市場的制度演進與國際氣候治理進程密不可分。1992年，全球154個主要經濟體簽署了《聯合國氣候變化框架公約》，首次承諾通過國際合作應對全球氣候變化。1997年的《京都議定書》則進一步創新引入國際排放貿易(IET）聯合履行(JI)和清潔發展機制(CDM)三種減排工具。2005年正式生效的《京都議定書》引領國際碳市場進入全新發展階段，歐盟等國家和地區的碳排放交易體系紛紛建立。2015年，《巴黎協定》簽署，明確建立國際碳市場合作機制，為各國開展減排成果轉讓提供了制度框架。2021年，《巴黎協定》第6條實施細則敲定，允許通過雙邊或多邊機制進行國際碳信用交易。截至2024年，全球已有75個碳定價機制投入運行，覆蓋全球約 24% 的溫室氣體排放量①碳市場正逐漸成為全球應對氣候變化的重要政策工具。

作為世界上最大的發展中國家，中國雖未面臨強制減排責任，但一直積極參與國際碳市場合作。2005年《京都議定書》正式生效后，中國通過開展CDM項目學習國際經驗，結合國內試點測試開始建立本土碳交易市場機制，最終在2021年正式啟動以發電行業為首批參與行業的全國碳市場交易。目前，中國的碳市場體系逐步完善，并在減排績效上取得顯著成效，發電行業的碳排放強度顯著降低。

中國碳市場的發展歷程與研究演進呈現明顯的階段性特征。早期研究主要聚焦于機制設計的基礎性問題，學者們借鑒歐盟等國際成熟碳市場的經驗，圍繞中國碳市場的機制設計展開理論分析，重點關注中國碳市場的總量設定、配額分配及相關方法學問題[1-2]。隨著2013年地方碳交易試點的陸續啟動和2021年全國碳市場的正式運行，相關研究的重點逐漸轉向實踐驗證和績效評估。大量研究通過建立雙重差分（DID）、傾向得分匹配雙重差分（PSM-DID）數據包絡分析(DEA)等計量模型進行實證分析，證明了碳排放權交易試點和全國碳市場建設均取得良好的減排績效[3-5]。同時，阻礙碳市場進一步發展的障礙也逐漸清晰，包括但不限于缺乏碳排放權方面的國家層級立法，配額交易方式不夠科學靈活[7-8]，市場參與主體范圍狹窄[9]，碳金融產品匱乏[10]，監測、報告和核查不完善[1]等。針對以上問題，學者們以試點碳市場的建設經驗為借鑒，從優化碳市場監控系統[2]完善碳市場交易機制、兼顧減排效果和經濟效益[13]提高對部分地區高碳行業的管控要求以降低風險傳導效應[14]加強全國與地方碳市場的銜接[15]等方面提出政策建議。

上述研究從多角度為中國碳市場的完善提供了參考。然而，也存在明顯的局限性：一是研究視角碎片化，多聚焦于機制設計、試點經驗、減排績效、風險傳導效應等局部議題，缺乏對碳市場動態演進規律的整體把握；二是理論挖掘深度不足，未能充分揭示中國碳市場發展的內在邏輯和制度演化路徑。作為服務“雙碳”目標的本土化減排體系，中國碳市場既要借鑒國際經驗，又要緊扣中國實際國情，回應國家層面減排戰略需求，在履行節能減排職能的同時，統籌兼顧國內經濟增長、產業結構調整及優化升級等多重目標，這種復合性特征要求建立更具解釋力的分析框架，以深化對中國碳市場復雜運行機制的理解，為全球氣候治理貢獻中國方案。鑒于此，本文通過歷史制度主義分析方法，系統梳理中國碳市場的發展歷程，揭示中國碳市場“漸進式改革”的底層邏輯，并立足長周期發展視角，系統謀劃新時代碳市場的發展路徑，為發展中國家構建兼顧公平與效率的碳市場機制提供可借鑒的“中國范式”。

一、中國碳市場的發展歷程

學術界對中國碳市場發展的起點尚存爭議，鑒于《京都議定書》的生效對中國碳市場發展具有里程碑意義，本文將2005年界定為中國碳市場發展的起點。在此基礎上，依據中國碳市場的發展規模和覆蓋范圍變化特征，對其20年的發展歷程進行階段性劃分，以此系統梳理中國碳市場的演進脈絡并揭示市場演進過程中制度創新和政策工具迭代的內在邏輯。

（一)CDM項目合作階段(2005—2012年）：碳市場初創與制度探索

從2005年《京都議定書》正式啟動到國內碳市場試點運行前的這一時期，是中國碳市場發展的初始階段。在此階段，中國碳市場發展的主要任務是通過CDM項目合作學習國際經驗，為國內試點運行積累經驗。盡管在此期間國內陸續出臺了多項節能減排政策，但當時尚未實施強制性的指令和控制措施。因此，這一時期的碳市場呈現以激勵和引導為主的誘致性制度變遷特征。

2005年以后，中國的CDM項目注冊量快速增長。2008年，中國在全球CDM一級市場的占有率達到 84% [16]。這一階段的項目合作對中國具有重要意義：一方面，中國獲得了大量優質國際資金和先進減排技術，有效提升了國內減碳行業的技術水平；另一方面，在項目開發與管理、減排量監測及核查核證等實踐過程中培育了一大批包括第三方認證機構在內的碳減排、碳管理的專業化市場主體。此外，這些CDM項目在新能源、可再生能源、農業減排、林業碳匯等領域的實踐探索，為中國碳市場開發多元化碳金融產品提供了重要啟示。例如，基于項目減排量開發的碳資產質押融資、林業碳匯遠期交易等模式，均源于早期CDM項目的運作經驗。

在推動項目合作的同時，國內政府部門也在積極推動減排活動、完善政策法規。2006年，“十一五\"規劃首次提出了節能減排目標。為加強重點耗能企業的節能管理，2006年國家發展和改革委員會聯合多部門制定了《千家企業節能行動實施方案》。2009年，在哥本哈根世界氣候大會上，中國首次承諾\"到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降 40%～45% ”，為后續碳市場建設提供了政策導向。為建立強制性減排機制以實現國家減排目標，2011年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中明確提出逐步建立碳市場。2011年10月，國家發展改革委辦公廳發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，決定啟動碳交易試點。在此階段，中國主要依據國際碳市場規則開展碳交易實踐，初步建立了碳市場項目開發、核證減排量交易等環節的方法論體系，但當時國內尚未形成獨立運行的碳市場制度框架和法律政策體系。隨著碳交易經驗的積累和相關政策的逐步完善，國內碳市場建立的基礎條件逐漸成熟。

（二）試點測試階段（2013—2020年）：碳市場試點建設與制度創新

2013—2020年是中國碳市場發展的試點測試階段，旨在通過試點驗證碳市場的運行機制，比較其區域適用性，從而為全國統一碳市場的建設積累經驗。試點政策帶有明顯的強制性，試點地區對控排企業設定了強制性配額要求，以確保試點企業遵守規定，推動實現既定減排目標。

試點政策出臺后，各試點地區積極開展碳市場籌備與實施工作①，陸續出臺建設方案和管理辦法，培育交易平臺，為全國碳排放權交易市場建設提供了制度創新實踐和技術驗證平臺[17]。依據各地實際情況，各試點地區實施了差異化碳市場建設方案。在碳配額初始分配上，上海、重慶、湖北、福建實行完全無償分配，而廣東、深圳、北京、天津結合了有償分配[18]，如深圳為平衡企業減排動力與成本壓力，要求至少 3% 的配額通過拍賣出售。在配額核算方法上，不同試點、市場和行業存在差異，如上海電力行業采用基準法，工業行業采用歷史法。這種差異化機制為中國碳市場制度設計和規則完善奠定了實踐基礎。

在推進試點工作的基礎上，國家層面持續強化政策引導，為建立全國碳市場奠定了堅實的政策基礎。2013年，碳交易被列為深化改革重點任務。2014年，相關部門明確了碳交易的基本原則、交易主體及配額管理等關鍵要素，為碳市場的規范化運行提供了政策依據。2016年，國家發展和改革委員會決定建立全國碳交易體系，并明確了碳市場初始階段的重點行業和納人標準。2017年，國家發展和改革委員會對發電行業碳市場運作進行了全面部署。2020年，中國宣布“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的目標，為碳市場深化發展指明了方向。同年，生態環境部出臺相關管理辦法和實施方案，為全國碳市場的正式運行提供政策支撐。至此，全國碳市場的籌備工作基本完成。

在此階段，各試點地區出臺建設方案和管理辦法，培育和建設交易平臺。碳配額分配和核算方法等領域的多樣化嘗試，為全國碳市場的制度框架和政策體系設計提供了實踐經驗。在強制性減排政策的激勵下，試點地區取得良好的減排績效。同時，相關研究通過DID、PSM-DID、DEA等方法，驗證了碳交易試點政策的有效性，均認為試點政策有效提升了試點地區的碳① 中國碳交易試點采取分批次推進模式：首個碳排放權市場于2013年6月在深圳正式啟動交易，隨后北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東陸續啟動試點，上述7省市構成首批試點。2016年12月，福建啟動碳交易市場，成為國內第8個試點；同月，四川作為全國首個非試點地區開展碳交易。2021年7月，全國統一的碳交易市場正式上線交易。這種分階段推進策略既保證了制度設計的充分驗證，又為全國碳市場建設積累了差異化經驗。

圖1全國碳排放權交易市場交易運行情況

數據來源：Wind數據庫和各試點碳市場交易所。

排放效率，降低了試點地區的碳排放總量和碳排放強度[19-21]

（三)全國碳市場發展階段(2021年至今）：全國碳市場啟動與制度完善

全國碳市場的正式啟動標志著中國碳市場建設進入全面深化的新階段。此階段的碳市場建設致力于全方位優化與完善，在堅持政策導向的基礎上，不再單純依靠政府指令性的強制性制度約束，而是結合了市場導向的誘致性制度變遷，更加注重市場自發的制度創新和技術革新。

現階段，中國碳市場已初步形成“政府引導一企業主體一市場運作\"的“三元共治\"格局。在減排責任和利益機制的共同驅動下，各參與方的協同合作初見端倪，碳市場發展成效顯著。

1.市場交易蓬勃發展

2021年以來，全國碳市場交易量和成交額顯著增長，市場主體參與度明顯提升，碳市場的價格發現功能逐步獲得市場認可（見圖1）。2023年，全國碳排放配額(CEA)成交量為2.12億噸，成交額達到144.44億元，同比分別增長 317% 和 416%① 。企業參與度逐年提高，2022—2023年新增交易開戶338家，參與交易的重點排放單位數量增長 31.79% ，多次參與交易的重點排放單位數量上漲 32.14% 。CEA價格呈現穩步上升趨勢，從2021年的51.23元/噸上漲至2023年的79.42元/噸。2024年4月24日，CEA收盤價首次突破100元/噸，碳排放權的綠色金融屬性和價格發現功能獲得越來越多金融機構的認可②。

2.市場體系逐步完善

目前，中國已基本形成多元化的現代化碳排放權交易市場。在全國碳市場正式上線交易之初，CEA作為該市場的主要交易產品開始生效。CEA市場是一個強制性市場，重點排放單位必須遵守相關法律法規參與交易，并按規定清繳碳排放配額，以實現國家溫室氣體排放控制目標。為激勵企業主動降低碳排放，全國溫室氣體自愿減排交易（CCER）于2024年1月正式啟動，與全國碳排放權交易市場共同形成由強制性碳配額和自愿性碳減排組成的雙重碳市場體系，兩個碳市場通過配額清繳抵消機制相互連通。

3.碳金融創新加速推進

在數字化與國際化趨勢的推動下，碳市場交易活躍度顯著提升，市場機制對節能減排和綠色低碳技術的激勵作用日益凸顯，碳金融市場雛形漸現。2022年4月，證監會發布了碳金融產品標準，界定了碳金融產品的邊界和分類，推動各類碳金融產品規范和有序發展。2024年3月，中國人民銀行等七部門聯合印發《關于進一步強化金融支持綠色低碳發展的指導意見》，鼓勵豐富與碳排放權掛鉤的金融產品及交易方式，為碳金融產品創新營造了更為開放和有利的環境。2025年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》，支持建立完善碳質押、碳回購等政策制度，規范開展與碳排放權相關的金融活動，拓展企業碳資產管理渠道。

4.配額分配更加科學合理

全國碳市場從發電行業入手，納入發電行業重點排放單位2257家，覆蓋約51億噸二氧化碳排放量。所有配額均采用免費分配方式，通過基準法并結合機組層面豁免機制核定配額量。配額分配基于排放強度設計，以2023年度各類別機組平衡值為基礎，綜合考慮經濟社會發展、發電行業實際、市場調節需要等因素，同時引入配額結轉政策，允許有配額盈余的企業將2019—2024年度配額結轉為2025年度配額。在此基礎上，2025年5月出臺的《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》進一步提出，要完善碳排放配額管理制度，建立預期明確、公開透明的配額管理體系，保持政策的穩定性和連續性。

5.審查與監管機制逐步完善

全國碳市場啟動后，一方面，建立了碳排放數據質量常態化的長效監管機制。通過實施“國家—省一市\"三級聯審制度，疊加大數據、區塊鏈等信息化技術智能預警，提升基礎數據的規范性、真實性、準確性、完整性、可追溯性①。另一方面，繼續強化政府、企業、注冊登記機構、交易機構、技術服務機構等各方主體責任，全面加強對碳排放權交易主體、交易活動及碳市場風險的監管力度②。

在全國碳市場啟動后，中國實施了一系列具有中國特色的碳市場管理制度和政策法規，有效引導了經濟綠色轉型，并取得良好的減排效果。《全國碳市場發展報告(2024)》顯示，2023年全國火電碳排放強度相比2018年下降 2.38% ，電力碳排放強度相比2018年下降 8.78% ，通過碳市場推動溫室氣體減排，促進了能源結構調整，激勵先進、約束落后的導向作用更加明顯③

二、中國碳市場發展的總體特征

中國碳市場在建設和發展過程中，雖廣泛借鑒國際碳市場發展經驗并深受其影響，但經過20年的探索與制度建設，已逐步形成具有中國特色的運行機制和發展特征。

(一）以服務國家碳減排目標為核心

全球碳市場的制度源流可追溯至20世紀90年代美國二氧化硫排放權交易實踐，其為后續碳市場機制設計提供了重要范式參考。《京都議定書》生效之后，歐盟率先建立全球首個具有法律約束力的強制性碳排放權交易市場(EU-ETS)。此后，美國、澳大利亞以及多個發展中國家也陸續開始構建本國或地區的碳市場。在積極借鑒國外碳市場成功經驗的基礎上，中國對國外碳市場的方法和機制進行了調整和優化，建立了符合自身國情的碳市場。中國碳市場的發展更注重實現國家碳減排目標的服務功能，而非作為金融產品以追求經濟利益。這與歐美以金融屬性為核心的碳市場發展模式形成鮮明對比。

從政策導向看，歐美等國家和地區自碳市場建立之初，便將其視為金融市場的重要組成部分，強調碳資產的金融屬性和經濟價值。尤其是EU-ETS，在設計時就內置了金融功能，碳排放權像金融工具和金融產品一樣，可以進行現貨和期貨交易，具有可分割、登記、托管、儲存等金融屬性。相較之下，中國碳市場遵循環境目標優先原則。在中國碳市場的發展過程中，尤其是早期發展階段，雖然也認識到碳排放權的金融屬性，但并未將碳市場作為一個純粹的金融交易平臺，而是更強調其服務于國家減排目標的功能定位，更關注其對環境的正面影響。中國碳市場建設的政策導向更傾向于通過碳市場來實現環境目標，借助市場化機制減少溫室氣體排放，而非通過金融化來追求經濟利益。正如《2023年中國碳金融創新發展白皮書》中所述，中國碳金融的頂層設計從屬于碳減排目標，全國碳市場整體特征更加偏向于商品市場①。

在碳市場金融化發展路徑上，中國與歐美國家呈現顯著差異。歐美國家碳市場的金融化程度已經達到較高水平，在衍生品交易方面非常活躍。以EU-ETS為例，歐盟較早開發了以碳配額和碳信用產品為基礎的衍生金融工具，尤其是2023年EU-ETS碳期貨和碳期權交易量分別達到總交易量的 81.72% 和 18.28% ，而現貨交易量占比不足 與歐美等發達國家相比，中國碳市場將碳金融定位為服務于碳減排的從屬性市場工具，其金融化程度較低，衍生品交易也不發達。盡管國內碳市場試點地區也推出了碳債券和碳期權等碳金融產品，但這些碳金融產品仍處于零星狀態，中國自前仍缺乏系統完善的碳金融市場③。中國碳市場的金融化進程不僅取決于國內政策，而且依賴于碳市場的廣度和深度。

(二)實踐探索下的漸進式發展

中國碳市場的建設路徑既遵循了中國經濟發展從試點先行到全國推廣的制度演進傳統，又具有分階段、分領域推行的制度創新特征，這一策略不僅降低了政策試錯成本，而且增強了策略調整的靈活性。

在整體安排上，中國碳市場采取從分批試點到逐步推廣的路徑，減少了制度推廣過程中的阻力和成本，增強了政策科學性和可行性。首批碳市場試點地區選擇在北京、上海、廣東等具有一定代表性的地區，以探索多樣化的碳市場建設方式。隨后逐步擴大試點范圍，為全國性碳市場建設積累了更多實踐經驗。各試點地區政府依據試點成效，確定下一步碳市場的建設方向和發展路徑。在試點地區取得顯著成效后，總結和對比試點地區的成果和建設經驗，提煉可復制、可推廣的最佳方案，形成覆蓋全國的政策框架和制度規范，實現從局部探索到整體制度建構的有序過渡。可見，這一自下而上的擴展模式，有效保障了全國統一碳市場建設的科學性和有效性。

中國的碳市場發展也采取了分階段分行業領域的逐步推進模式。如前所述，中國的碳市場經歷了CDM項目合作、試點測試、全國碳市場啟動三個發展階段，在實踐的過程中，中國綜合考慮本國的國情和行業特征，采取了分階段分步驟的逐步推進路線。在市場擴容方面，全國碳市場將發電行業作為首批行業納入全國碳市場，在測試成熟后再將鋼鐵、水泥等重點行業納入，以逐步擴展全國碳市場的行業覆蓋范圍。在多元化發展方面，中國碳市場首先啟動了以CEA為主要交易產品的強制性碳市場，隨后啟動了以CCER為主體的自愿碳市場，逐漸形成涵蓋強制性和自愿性互通的多元化碳市場體系。在市場機制方面，通過逐步制定和完善交易規則、市場監控體系、核算統計體系、法律法規制度等舉措，不斷提高碳市場交易的透明度和公正性。這種分階段、分行業的推進路徑，是促進中國碳市場穩定運行的有效方式。

(三)政策引導和市場創新的雙輪驅動

在碳市場發展初期，政府需要制定相關政策明晰碳市場的運行機制和規則[22]。因此，政府政策要先行于市場機制運行，為碳市場提供制度保障和政策依據。這些政策既要明確碳配額的總量設定和分配方法，使各級政府能夠依據各行業或區域的實際差異對碳配額總量進行分解和分配，以形成碳市場的基本架構；又要明確碳排放權發放、交易、核查、清繳等環節的重點任務，以形成碳市場的運行機制。此外，國家根據經濟發展實際與碳市場的實際運行情況，通過適時調整碳配額總量、碳配額分配方式以及對碳配額發放參數進行調整等方式，調控碳市場的供求和價格，引導碳市場的發展進程。

在政策引導下，中國碳市場的機制創新取得顯著進展。通過豐富交易品種和交易方式，尤其是創新實施碳期貨、碳期權等衍生品交易，為投資者提供了更多的風險管理和投資工具，增強了市場流動性和透明度；通過引入第三方核查機構、建立信用機制等方式，完善了信息披露制度和監督核查體系，加強了對企業排放數據的監督核查，促進了碳交易的公正性和合理性。隨著政策法規體系和制度框架的逐步完善，碳市場中的交易機制、價格機制及激勵約束機制發揮了更加重要的作用，強化了碳市場的資源配置功能和減排績效。

顯然，隨著中國碳市場制度體系的日趨完善，政策引導和市場創新雙輪驅動的特征愈加明顯。政府根據市場機制反饋不斷調整優化政策引導，而市場機制則通過價格發現及激勵作用督促排放主體更加積極有效地減排降碳。在政策引導和市場創新雙輪驅動下，全國碳市場持續平穩運行，推動了經濟綠色轉型和綠色技術創新[23]，為新質生產力發展不斷注入新活力。

三、中國碳市場發展面臨的挑戰

中國碳市場發展已經取得一定成效，但總

體依然處于起步階段。在進一步深化發展過程中，仍面臨諸多復雜挑戰。

(一)經濟發展與碳減排的平衡挑戰

作為世界上最大的發展中國家，中國仍面臨著發展經濟、改善民生、環境治理、能源安全等一系列艱巨任務①。經濟發展依然是中國當前的首要任務，而減少污染排放同樣是中國可持續發展的必然選擇。如何在經濟發展與碳減排之間找到平衡，成為中國碳市場未來發展必須面對的重要挑戰。

從碳市場試點運行開始，尤其是全國碳市場啟動后，中國碳市場在減碳方面取得顯著成效。然而，作為一項復雜的系統性工程，中國碳市場尚處于起步階段，其機制設計仍不完善，阻礙了減排績效提升。具體而言，中國目前仍缺乏國家層面的立法依據和行政法規；碳市場運行機制的市場化程度依然較低，尤其是當前的市場準入仍主要是履約驅動模式；缺乏多元化的交易主體和產品，交易產品仍以CEA為主，CCER才剛剛引入，碳衍生產品匱乏，金融化程度明顯不足。以上問題降低了碳交易的活躍度和市場流動性，也不利于碳市場的穩定性、公平性和有效性，從而限制了減排績效的提升。

有關碳市場的經濟效果，有學者認為現階段中國碳市場的碳排放與經濟產出并未有效脫鉤，減排依然通過減產實現。碳市場機制設計不合理會帶來市場失靈、價格波動、投機等問題，進而影響碳交易和投資規模，造成較大經濟損失。例如，碳配額分配較為寬松將降低市場中的碳信用需求，從而影響碳市場運行效率。減排成本高、市場流動性差、推進速度慢于預期等問題均會給經濟增長帶來壓力。既有研究表明，若全國碳市場在“十四五\"時期內未完成擴容，將導致單位減排的GDP損失較加速擴容情景提高32.77%^[24] 。此外，碳市場對就業市場也帶來了復雜影響。雖然短期內會減少高碳行業的就業崗位，但從長期來看，能夠推動清潔能源和低碳技術行業發展，從而創造更多就業機會。

顯然，中國碳市場未來的發展需要考量如何兼顧經濟增長與碳減排的協調平衡，而經濟增長和碳減排之間的互動受諸多因素影響，牽涉政策實施的復雜協調。

(二)風險口擴大及新型風險積聚

在推進“雙碳”目標實現的進程中，中國碳市場面臨著價格波動大、流動性不足等挑戰，風險不斷積聚。隨著市場不斷發展，風險敞口也在增大，進而波及其他金融市場。不同風險彼此交錯，使得風險管控變得更加復雜。

隨著中國碳市場的加快發展，碳金融業務不斷擴張，其操作風險也隨之增大。碳金融業務不僅具有專業性強、運作周期長、流程復雜等特點，而且涉及政府、企業、中介機構等諸多主體。如果缺少專業人員，就容易產生操作失誤，引發操作風險。市場參與者也將持有更多的碳配額及其衍生品，而隨著參與者增多和成交量增大，碳價波動將變得更加頻繁和劇烈，從而增加參與者的財務風險。碳價格波動加劇也將吸引更多投資者利用政策調整和市場預期變化進行交易，以獲取高額利潤。少數投資者甚至通過制造虛假交易量和價格消息擾亂市場秩序。據有關統計，2022一2023年，因虛報、隱瞞、篡改碳排放數據而被行政處罰的案例就達到57起①。

隨著中國碳市場的深化發展，監管機構要面對更多種類的市場行為和對象，容易造成監管遲緩或監管不足問題。而規制部門間職能交叉會加大協同監管難度，容易產生“規制過剩\"或“規制不足\"現象。生態環境部曝光的案例表明，近年來核查機構存在篡改偽造檢測報告、制造虛假煤樣、核查流程不符合規定，以及經營制度不完備等諸多問題，部分機構還存在“代簽”“掛名”的情況②。此外，隨著碳披露制度趨于完備，數據規模將不斷增長，對數據質量的要求也隨之提升，從而提高了監管難度。監管部門不僅需要投入更多資源來搜集、核實、處理相關數據，還需要提高技術水平和監管能力以把控數據質量，而數據造假和瞞報等情況將進一步加大監管難度。

碳市場面臨的風險也會蔓延至其他金融市場，增加整個金融系統的脆弱性。碳市場金融化程度的提高會強化與其他金融市場之間的關聯，風險傳遞的概率也隨之增大。碳價波動可以通過信息傳遞或風險溢價效應影響其他金融市場，使投資者對風險資產持有的意向發生改變，從而波及股票和債券市場。此外，能源價格出現變動時，不僅會直接作用于碳價，還會通過產業鏈以及投資等途徑影響股票市場，進一步加大系統性風險，給金融體系的穩定帶來隱患。

(三)國際經濟環境變化的沖擊

氣候變化屬于全球性議題，全球氣候治理需要開展國際深度合作和政策協調。《巴黎協定》為全球氣候合作提供了基本框架，規定締約國可以通過提交本國自主貢獻(NDCs）參加全球評估、規劃長期戰略、進行國際合作以及技術轉讓等手段進行國際減排合作。截至2024年5月，共有148個國家作出了碳中和承諾，198個締約方出臺了應對氣候變化的法律法規。盡管如此，全球氣候治理依舊存在諸多不穩定因素，如國家之間的經濟利益博弈、發達國家和發展中國家的公平性問題以及對于發展中國家減排任務的期望等。此外，主要發達國家執政者的更替以及政策變動也可能影響國際合作水平。

當下國際形勢復雜多變，氣候變化已不再只是單純的環境問題，而是成為國際關系中的焦點問題，影響著國際關系的分化和重組。首先，全球氣候政策變動直接影響中國碳市場的政策制定和發展走向。根據最新的國際碳市場準則，中國碳市場需與國際準則對接，這可能會進一步推動中國碳市場的國際化進程，包括提高其在未來全球碳市場體系中的參與度和定價能力。其次，世界經濟發展態勢，尤其是主要發達國家能源需求、貿易政策及產業政策的調整，均會影響中國碳市場的發展。目前全球經濟增速減緩造成能源需求縮減，從而波及中國碳市場的供求關系。再次，地緣政治風險致使全球氣候政策疲軟，尤其是各國在立法和投資上的競爭將影響清潔能源變革，對中國碳市場建設帶來復雜影響。例如，歐盟推行的碳邊境調整機制(CBAM)可能給中國出口帶來沖擊，但也會促使中國加速綠色轉型，加快碳市場建設。最后，全球技術革新，特別是碳減排技術的創新發展，改變了碳減排技術的成本和效率，影響中國碳市場的供求關系和價格調整，進而影響中國碳市場的發展進程。

四、中國碳市場建設的未來方向和重點

碳市場建設是中國市場化改革的重要組成部分。中國碳市場建設的未來方向和重點是進一步完善碳市場體系，建立全面有效的風險監管體系，強化與國際碳市場的協調、對接與兼容。

(一)進一步完善全國碳市場體系

完整的碳市場體系由監測、報告與核查（MRV）、配額分配與清繳、市場交易與監管等關鍵部分構成。當前，中國的碳市場體系仍處于初級發展階段。提升各組成部分的協調能力和運作效率，應進一步完善和優化全國碳市場體系。

1.優化MRV機制

現階段的MRV機制存在碳核算規則不規范、信息透明度低、核查監管制度不完善、監測計劃執行有效性差等問題。要進一步完善MRV機制，首先，應制定統一規范的監測報告和核查制度規則，加強監測計劃編制和實施，定期公開碳排放權交易價格和交易量等相關市場信息，強化市場參與者的信息披露和監管，增強市場參與方的信心和信任。其次，進一步統籌和提升報告數據水平，優化碳排放報告和信息公開規則要求，加強核查機構及核查人員管控，完善碳排放核查規則，保障核查工作質量。最后，利用區塊鏈技術監控和報告減排交易，在安全和集中的數據庫中進行資源轉移、做好交易記錄，消除重復計算問題，改善資金流動，提升碳市場交易的透明度。

2.完善配額分配機制

當前基于碳排放強度控制目標的配額分配方法，雖然能夠將溫室氣體控排責任壓實到企業，但也存在靈活性和適用性問題。此外，以免費配額分配為主的分配模式導致市場交易活躍度差，企業參與交易的動力不足。因此，健全配額的分配模式，一方面要逐步將碳市場從強度約束機制過渡到總量控制機制，基于排放總量展開的低碳市場機制能夠倒逼減排成本價格內化，從而更有效且精準地衡量碳資產價值；另一方面要逐步引入以拍賣為基礎的配額分配機制，這既有利于改善配額分配的公開性和公正性，又有助于減少行政干預，激發市場主體的交易活力。此外，還要參考國際碳市場的運行經驗，建立靈活的配額調節機制，設置觸發機制，以拍賣或回購等公開市場干預手段為基礎，根據市場供需情況調節配額數量，實現碳市場的動態平衡和有序運行。

3.完善碳市場交易機制

當前中國碳市場流動性水平顯著低于國際成熟市場標準，2023年全國碳市場年換手率僅為 2.7% ，遠低于歐盟ETS同期 4.1% 的水平，導致市場價格發現和資源配置功能失效。當前中國碳市場流動性困境本質上是制度性因素和市場結構性矛盾疊加的結果，具體表現為三重復合約束：一是行業覆蓋范圍狹窄與控排主體同質化導致的交易需求剛性不足；二是碳金融產品供給單一與風險對沖工具缺位引發的投資激勵匱乏；三是信息披露機制碎片化與價格信號失真造成的市場預期紊亂，最終形成履約驅動型交易特征。破解這一困局，首先，要放寬市場準人門檻，吸引金融機構、碳資產管理公司等更多主體進入市場，同時大力擴展市場上可交易的碳產品種類，調動投資者的積極性。其次，搭建全國統一、權威的碳市場信息發布平臺，促進碳價、交易量等重要市場信息及時披露，以降低碳市場信息不對稱造成的道德風險。再次，通過電子交易、平臺化交易、場外交易等手段，緩解市場交易限制、降低交易成本，減少企業履約成本，拓展交易參與面。最后，進一步強化全國碳市場在碳價格形成中的主導地位，充分發揮碳市場的價格引導功能，保證全國碳交易系統平穩有效運行。

4.實現減排與經濟發展的動態平衡

碳市場發展需要實現減排與經濟發展的動態平衡。第一，關注并評估碳市場的經濟績效。如在月度、季度、年度監測中納入減排與經濟發展動態指標，以便于經濟的宏觀調控；將碳強度下降率、綠色全要素生產率、GDP增長率等指標納入評估模型量化減排與經濟發展的協同效應，據此制定短期、中期、長期減排路線圖，并定期評估調整。第二，在碳市場機制設計過程中，通過優化碳配額分配量、加快碳市場建設步伐等措施，強化成本控制、提升投資效率，從而引導減排主體改進減排方法，降低減排成本，確保投資能在達到減排目標的同時帶來最大化的經濟效益。第三，實施差異化區域政策。東部發達地區可率先實現碳達峰；通過開發中西部碳匯資源并推動市場化交易，協調區域間利益分配。第四，關注碳市場建設對就業市場的多維影響。為緩解碳市場對就業市場的潛在負面影響，可通過實施靈活的履約機制，創造綠色發展崗位，以提高就業率。

5.強化碳市場的金融屬性

提高中國碳市場的金融屬性是增強碳市場有效性的可行手段。在未來的碳市場建設中，要進一步強化中國碳市場的金融屬性。除了進一步完善相關法律法規、豐富金融工具、增加參與主體、加強碳期貨市場建設外，還要進一步推動碳金融融資工具規模化，包括完善碳資產抵質押融資機制，鼓勵金融機構開發碳排放權、碳信用等碳資產質押貸款產品，簡化貸款審批流程，提高貸款效率；加快推進碳資產證券化，支持金融機構通過資產支持專項計劃(ABS)、資產支持票據(ABN)等方式實現碳資產證券化。在強化金融屬性的同時，完善碳市場風險監管體系，確保碳市場的穩定和健康發展。

(二)建立全面有效的風險監管體系

建立全面有效的碳市場風險監管體系，對于遏制投機行為、提升市場透明度、增強市場穩定性和規范運作具有關鍵作用。監管機制必須符合“適度性\"原則，既要足夠強大以支撐市場健康發展，又需具備一定靈活性以避免給市場正常運行帶來過多負面影響。

1.完善法律法規

完善法律法規對促進碳市場健康有序發展、履行國家減排義務、保障公眾利益具有重要作用。一是明確碳排放權的法律屬性，制定碳排放交易法，夯實碳市場交易的法律基礎。二是細化碳金融市場監管和交易政策，統一市場監管、交易制度、法律責任、獎懲機制、會計處理、稅收處理等①。同時，從機制上降低操作風險發生率，制定嚴格的交易操作規定，對交易流程、權利劃分、違規處罰等作出明確規定，保障交易安全和合規。三是強化市場監管主體的責任和權限，形成權責明確的協調機制及跨部門監管框架。生態環境部應牽頭構建清晰界定各相關部門權利義務的機制和平臺，與中國人民銀行、證監會、國家金融監督管理總局等金融監管部門聯動配合，建立跨部門的全國碳市場監管體制，保障市場公平競爭和正常運行。四是制定嚴格的碳市場監管條例和實施細則，明確禁止市場操縱、內幕交易等投機行為。同時，強化對外資參與碳交易的穿透式監管，要求境外機構投資者履行反洗錢義務并定期提交交易報告。

2.加強數據質量管理

數據質量是風險監管的基礎，也是碳市場良性發展的依據。要想保證數據真實、準確、完整，就必須加強數據質量的常態化監管工作，完善數據的日常上報、審核、公示、核查制度。重點排放單位必須承擔主體責任，建立內部數據管理體系，做到數據可追溯、可核實。監管部門也要加強對數據的常態化監管，定期抽查、不定期檢查，及時發現問題并加以整改。此外，還要加強對第三方技術服務機構的管理，保證第三方技術服務機構具備專業技術水平和職業道德，能夠依法嚴懲違法者。

3.構建碳市場風險預警體系

構建碳市場風險預警系統，有助于發現碳市場風險的類型、風險狀況以及風險產生原因，并根據碳市場風險信息提示采取相應的風險管理措施。碳市場監管部門可以采用定性與定量方法相結合的方式，運用先進的數據分析技術手段構建多層次的碳市場風險評估模型，識別并測度碳市場風險，尤其是需要構建包含數據采集模塊、數據預處理模塊、風險評估模塊、模型更新模塊和預警模塊的預警系統，以獲得更佳的風險預測能力，通過實時關注市場狀況，預測和識別可能發生的風險點，及時采取措施預防市場風險的發生。另外，在市場風險水平較高的情況下，可以采取壓力測試的方法檢驗碳市場在極端條件下的表現，通過臨時調整漲跌幅限制、擴大配額拍賣規模、引入做市商制度等措施穩定市場預期，切實提升極端情形下的市場韌性和運行效率。

4.建立完善的信息溝通平臺

加大信息披露力度不僅有利于提高碳市場的公信力和透明度，而且方便相關部門對碳市場進行監管，避免內部操縱和違規操作。這就需要建立公開透明的碳交易信息交流互動平臺，動態公示市場行情、價格動向和政策解讀，以增加市場透明度，降低因信息不對稱帶來的交易風險。此外，還可以借鑒歐盟碳市場建設的經驗，建立穩定儲備，即“儲碳池”，調控配額的供需比例，以應對極端市場沖擊，防范碳價大幅波動。

5.實施穿透式監管制度

借鑒期貨市場的發展經驗，在全國碳市場實施穿透性監管規則。監管人員不能拘泥于表面的交易活動，而要透視背后的目的、資金來源和最終獲益者。為此，需要運用大數據、人工智能等現代科學技術手段全面、準確地監督市場交易行為。對于查處的操縱市場、內幕交易等違法行為，要嚴格按照規定予以打擊并處罰，形成強大的法律震慢力。同時，加強核查服務市場的建設，通過引入競爭機制，提高核查服務的質量和效率，確保數據的真實性和可靠性。

6.強化人才培育與中介機構發展

防范碳市場操作風險，要通過加強專業人才隊伍建設、健全中介機構等舉措來提升防范能力。隨著碳金融交易品種多元化和復雜度的增加，市場對操作人員的知識技能和職業操守提出了更嚴格的要求，因而要建立碳金融人才培養機制。通過培訓學習、實踐操作等舉措增強從業人員的業務能力和風險防范意識，為防范操作風險奠定堅實基礎。中介機構發揮著聯結市場各方主體的作用，其專業性和規范性對于保障交易順利進行具有關鍵作用，因而要加強對中介機構的管理和引導，鼓勵創新服務模式，提升服務質量，為控排單位提供更加精準及時的信息和技術指導。

(三)強化與國際碳市場的協調、對接與兼容

在全球氣候治理中，中國始終扮演著深度參與者和關鍵建設者的雙重角色。回顧中國碳市場的建設歷程可以發現，中國已經從最初的參與國際碳市場合作和借鑒國際經驗構建本土化體系，發展到如今積極搭建多邊合作平臺并在全球舞臺上貢獻中國智慧和中國方案。中國正實現從國際碳市場參與者向引領者的轉型，這也意味著將承擔更多的責任和義務，因而有必要加快推進國內碳市場與國際碳市場的深度耦合。中國在夯實國內碳市場制度和規范的同時，也要不斷拓展對外交流和合作，增強與國際碳市場的協調、對接與兼容。

1.遵循國際權威核算標準

國際碳市場的有序高效運營，離不開國際標準提供的技術框架和規則指導，這些標準保障了數據可信度和項目規范性。遵循國際權威核算標準建設中國碳市場，有助于增強國際信譽，提升中國碳市場的標準化和透明度，加速與國際接軌。2024年11月，《聯合國氣候變化框架公約》第29次締約方大會(COP29)一致通過了《巴黎協定》第6.4條中的碳信用創建標準，統一了碳信用的核算和認證，為不同碳信用系統的對接提供了技術和制度參考。中國碳市場建設應對標第6.4條制定的標準，進一步完善碳項目的信息披露和補充性審核程序，全面提升碳數據質量的可驗證性和披露透明度，提高國際互信與國外市場對國內碳信用的接受程度，以減少市場對接上的制度壁壘和成本，為打通國內外碳市場通道奠定制度基礎。此外，自愿碳市場誠信委員會(ICVCM)頒布的“核心碳原則”(CCPs)是為自愿碳市場設定高質量碳信用的國際公認標準。在完善國家核證自愿減排量（CCER)制度建設過程中，中國應主動對接“核心碳原則”，并爭取獲得ICVCM對CCER市場標準與方法學的認可。同時，探索CCER在自愿碳市場(VCS）黃金標準(GS)等國際主要自愿碳市場中的廣泛應用，對標ICVCM標準，提升CCER的國際影響力。

2.促進市場標準與規則的國際化趨同

推動市場標準與規則的國際化趨同是形成國際標準的前提，也是促進國際市場對接合作的重要途徑。首先，中國應繼續參與國際標準的制定，與標準制定機構、市場關鍵參與者、環境領域非政府組織以及多國政府和監管機構開展合作交流，特別是在《巴黎協定》第6條全球市場機制的談判中，推動形成公平、開放、統一、透明的國際碳交易體系，不斷增強全球市場運行穩定性和適應性，促進全球碳市場健康發展。其次，中國應繼續努力推動低碳領域國際標準的制定，加強新型低碳技術合作交流，積極參與國際電工委員會(IEC)國際標準的制定和應用，加強產品碳足跡標準化實踐，以拓展中國在“雙碳\"國際標準化領域的話語權和影響力。最后，要深化與歐盟、金磚國家、“一帶一路\"國家在碳市場方面的聯系，持續推進碳排放政策層面的高官對話、市場機制的研究交流和規則方面的對接工作；加強與世界銀行等國際機構在碳市場機制建設、配額分配改革和交易制度改進等方面的合作，促進制度的全球協同。這些努力有助于中國在全球氣候治理中發揮更大作用，推動國際碳市場的健康發展①

3.推動中國碳市場標準的國際化

推動中國碳市場標準的國際化是中國與國際碳市場對接的重要一步，也是中國碳市場發展的目標之一。這不僅有利于促進中國碳市場的內部發展，還有助于在全球范圍內推進減排行動。促進中國碳市場的內部完善，不僅要對碳核算、碳足跡、碳減排等關鍵領域作出準確核算和評價，更需要制定和實施一系列能夠支持碳排放雙控和碳定價政策體系的國家標準、行業標準和地方標準，并遵循國際標準和規則，確保其能夠在全球范圍內進行認可和互認[25]。具體而言，可以開展碳達峰、碳中和國內外標準對比分析，鼓勵適用的國際標準轉化為國家標準，并推進國內標準與國際標準的銜接，推動溫室氣體管理以及碳足跡、碳捕集利用與封存等領域的國際標準轉化為中國標準，實現“應采盡采”。而對于在國際上推廣中國標準，可以通過與其他國家簽署雙邊或多邊協議，明確碳市場對接的規則、程序和標準，共同推進技術方法、標準數據的互認互通，實現碳市場間機制對接，共同完成碳減排目標，推動跨境交易發展，從而促進中國碳市場的國際化進程。Reform

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Development History and Future Prospects of China's Carbon Market

ZHANG Wei-wei ZHANG Jing-jing

Abstract:The carbon market is an important policy tool that utilizes market mechanisms to actively address climate change and accelerate the comprehensive green transformation of economic and social development. Building a carbon market system is an inevitable choice for China to achieve lowcarbon transformation，fulfill its responsibilitiesas a major power，and participate inglobal climate governance. China's carbon market presents an overall characteristic of serving the national carbon emision reduction target as the core，gradually developing through practical exploration，and driven by policy guidance and market innovation.The pilot program of carbon emissions trading and the construction of the national carbon market have achieved good emisson reduction performance，but in the process of further deepening development， they stillface some challenges such as balancing economic development and carbon emission reduction， expanding risk exposure and accumulating new risks，and adapting to changes in the international economic environment. To strengthen the construction of China's carbon market，we should further improve the national carbon market system，establish a comprehensive and effective risk supervision system，and strengthen coordination，integration，and compatibility with the international carbon market.

Key words:carbon market; carbon quota; carbon reduction; low-carbon development （責任編輯：羅重譜)