說“不”事項提級管理何以驅動“高效辦成一件事”

一、問題緣起

在風險社會中，當以層級節制和勞動分工為基礎的科層制遭遇具有高復雜性、高不確定性的社會治理事務時，科層組織在一定程度上導致了各自為政、推矮扯皮、效率低下甚至不良競爭等不協調現象[1]。對此，中共中央、國務院及其各部門先后印發《黨和國家機構改革方案》《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》《關于進一步優化政務服務提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導意見》和《關于進一步優化政務服務提升行政效能推進“高效辦成一件事”的實施意見》等一系列改革方案。“高效辦成一件事”是政務服務改革的基本要求，也是全力推進國家治理體系和能力現代化的應有之義。事實上，除了頂層設計，“高效辦成一件事”的理念和措施早已在地方實踐中先行先試，如浙江的“最多跑一次”、北京的“接訴即辦”、上海的“一網通辦”等創新實踐都取得了顯著成效。但從整體來看，仍面臨業務不協同、標準不統一、系統不互通、服務不便捷等問題，需要從“高效辦成”的標準上加以改進提升，更好滿足企業和群眾的殷切期待[2]。

2024年7月，黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》，再次強調要“健全‘高效辦成一件事’重點事項清單管理機制和常態化推進機制”3]，這標志著“高效辦成一件事”已成為當前和未來推進我國政府治理現代化的重要戰略舉措。所謂“高效辦成一件事”，即在政務服務中，以較小的時間成本、經濟成本及社會成本，高效率、高效益和高效力地辦成一件事，其關鍵是高效，目標是辦成。然而，基層政務服務中經常會存在“辦不成事”的情形，這類事項通常是與群眾利益息息相關的“急難愁盼”“老大難”“歷史遺留”等解決難度超出特定行政層級權限或囿于現行政策、部門資源而無法獨立解決的棘手難題，抑或是無據可依、無例可循，基層干部不敢處置的新事項。近年來，一些地方政務服務中的“說‘不’事項提級管理”正是針對此類問題作出的創新性制度安排，說“不”事項提級管理是指各單位在接待企業和群眾等服務對象時，按照“不說不能辦、只說如何辦”的原則，不得向服務對象說“不”，嚴格執行首問負責制，遇到難以辦理的事項，至少提高一個層級向上級領導請示報告，并按規定予以辦理答復，同時做好跟蹤問效，有效推動事項辦理，確保“辦不成的事”有人管、有人幫、能辦成，確實辦不成的有答復。說“不”事項提級管理制度在基層政務服務實踐中取得了良好成效，是一種具有中國特色的基層疑難事項跨層級協作治理方式，有助于推動實現“高效辦成一件事”。然而，目前關于說“不”事項提級管理制度的研究尚付闕如，有必要系統總結說“不”事項提級管理的運作邏輯。本研究運用扎根理論研究方法，對11個試點城市的典型案例進行分析，以深入探究：說“不”事項提級管理制度如何實現跨層級力量的整合？如何有效激勵各級干部積極作為，推動實現“高效辦成一件事\"？該制度背后所蘊含的底層邏輯是什么？

二、文獻回顧

“有事找政府”，“事”是人民需要政府的理由，“治事”也就成了政府治理活動的主要內容[4]。“高效辦成一件事”是政府“治事”的核心要求，也是政務服務改革的方向指南。通過梳理相關文獻發現，已有研究大多從組織變革、機制創新與技術賦能三個維度探討推動實現“高效辦成一件事”的方式方法。

一是組織變革維度。有學者提出基于合作治理的組織構想進行行政組織改革，主張通過建立整體性政府[5]、任務型組織[6]、合作制組織[]、跨部門合作網絡[8]等新型組織形式來應對社會治理難題。有學者認為通過精簡機構、權力下放、明確職責等方式推動政府自身改革，以此提升行政效能，優化營商環境[9]。有學者強調了政務服務改革的重要作用，認為政務服務改革是政府職能優化與內部協調運轉的前置條件[10]，通過“一網通辦”“最多跑一次”等基層治理創新推進“放管服”改革[1]。有學者認為“高效辦成一件事”是政府職責體系優化的績效體現，可以通過優化縱向層級政府間的職責配置和推進橫向部門協作實現績效生產[12]。

二是機制創新維度。有研究發現，在壓力型體制下，上級政府的縱向干預能夠推動下級協作，有助于提升治理事項的處置效率[13]。當基層常規性行政權力難以應對棘手問題時，上級政府憑借科層組織架構和行政隸屬關系以及縱向領導權威，通過政策文件支持、行政部門介入、領導參與等手段，直接或間接介人下級治理事項，是一種上下級政府間的非常規互動行為。已有研究對基層公共事務治理中的項目制[14]、工作專班[15]、領導小組[16]、領導批示[17]、領導聯系點[18]、領導包聯[19]等具有運動式治理特征的權威協調機制進行了探討，豐富了基層治理中的縱向干預方式。有學者對突發事件問責[20]、村干部“微腐敗”[21]等基層復雜問題治理中的提級實踐進行了研究，分析了上級政府直接介人下級治理事務的動因、過程和效果，論證了提級治理在常態和非常態情境下解決基層棘手問題的關鍵作用[22]。

三是技術賦能維度。有學者認為數字技術的應用改變了傳統政務服務的運行規則，促進了各主體間的有效互動[23]。相較于依托科層組織展開的政府運作，數字技術可以通過“人口”和“界面”控制實現公眾復雜需求的抽象和簡化，運用數據和算法促進條塊部門的靈活分工，實現科層組織的靈活性[24]。有學者認為數字政府構建起以滿足群眾需求為導向，以流程為核心，追求高效運作的“流程驅動型”組織[25]，通過打破傳統科層組織邊界，向公眾提供全生命周期的集成化服務，實現跨部門、跨事項、跨區域、跨服務的統籌管理和流程再造[26]。有學者認為數字技術應用不僅推動各層級政府和職能部門信息共享、互聯互通，實現政務服務的縱向一體化[2]，還幫助政府部門建立起“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制，增強了政府工作的可預測性[28」，成為深化“放管服”改革的重要技術支撐[29」。尤其是基于中國本土實踐和數字技術產生的“網格化管理模式”顯著提升了政務服務的敏捷性和精準性，實現了對“無縫隙政府”的超越[30]。

既有文獻圍繞如何推動“高效辦成一件事”這一主題進行了較為深入的探討，提供了推動“高效辦成一件事”的組織化、機制化與技術化方案，為理解中國治理場景中的實踐創新提供了理論視角。但現有研究大多著眼于宏觀層面的理論探討，微觀研究呈現碎片化，尤其是關于提級治理的研究并沒有挖掘出其內蘊的理論邏輯。其中，對科層組織層級協作的分析多集中在制度性集體行動領域，相較于“地方政府如何行動”的傳統視角，聚焦縱向跨層級協作如何推動“高效辦成一件事”的研究尚未形成系統積累。基于此，本研究運用扎根理論研究方法，對全國11個試點城市的典型案例資料展開編碼，構建說“不”事項提級管理有效運轉的機制模型，探究說“不”事項提級管理推動“高效辦成一件事”的實現機制。

三、研究設計與模型構建

（一）研究方法

扎根理論是一種通過分析資料和數據構建理論模型的質性研究方法，通過對資料自下而上的歸納和濃縮建構理論框架，揭示社會現象背后的結構過程與深層機制，適用于公共管理研究中因素識別、過程解讀、復雜情況和新生事物類研究[31]。之所以選用扎根理論研究方法，主要是因為說“不”事項提級管理既是一個新的研究議題，又包含著復雜的動態過程，這與扎根理論基于數據資料、解讀過程、識別規律的目的相匹配。基于不同的認識論，扎根理論分化為經典扎根、程序化扎根和建構主義扎根三個學派，程序化扎根理論以明確的概念指向和嚴謹的研究程序得到了最為廣泛的認可和應用[32」。因此，本研究選擇程序化扎根理論對數據資料內容進行提煉、比較和抽象化處理，形成最終的解釋模型。

（二）樣本選取與資料收集

本研究以我國部分省份近年來興起的說“不”事項提級管理實踐為例，立足中國的經驗材料，探析說“不”事項提級管理推動“高效辦成一件事”的實現機制及其內在邏輯。2021年4月，為促使廣大干部全面正確履職盡責，改進工作作風，提升工作效能，安徽省銅陵市率先出臺《說“不”提級管理制度（試行）》，對說“不”事項進行提級治理。這一基層治理創新實踐得到了廣泛認可和推廣，廣東佛山、河南南陽、山東青島等地相繼開展政策試點，涌現出一批典型案例。在資料收集上，本研究依據“三角驗證”的要求，利用多種資料來源和資料收集技術。從資料來源看，本研究的分析資料既包括一手資料，也包括二手資料。一手資料的獲得主要依托于國家社會科學基金重點項目開展的實地調研。為了深入了解政務工作中干部履職盡責、擔當作為情況，課題組于2023年12月份開始在吉林省、山東省、上海市三個社會經濟發展狀況不同的地區展開了實地調研，調研形式包括座談會、半結構化訪談和參與式觀察，獲取和整理了詳細的調研資料。

除一手資料外，本研究還收集了大量的二手資料，主要包括以下三類：（1）政策法規類。收集青島說“不”事項提級管理的政策文件，同時收集政策原發地安徽省銅陵市以及其他省市的政策文件。（2）互聯網資料。通過地方政府部門官方網站、人民網、新華網、央視新聞、知網文獻、公眾號、視頻號等收集有關說“不”事項提級管理試點開展的報道，涵蓋了案例分析、政策宣介、群眾訪談、領導發言等圖文、視頻資料。（3）部門內部資料。主要來源于安徽省安慶市的內部資料，包括說“不”事項提級管理的具體工作安排和流程、聯合小組的成員構成、清單手冊等內容。綜合以上資料建立起研究資料庫，形成可供開放式編碼的案例素材。

（三）范疇提煉與模型構建

1.開放式編碼及初始范疇

開放式編碼是對原始資料中的數據文本進行切割并賦予概念，這一過程不僅需要秉持開放的態度將資料進行拆解、迭代式比較和系統性歸類，還要結合實際挖掘材料背后隱藏的概念，從而對研究問題進行深度剖析。遵循獨立性、開放性、可修正性原則，選取約2/3的文本材料導入Nvivo12軟件，共提取編碼節點415個，在合并語義相同或相近編碼后，經過反復推敲整理，凝煉了20個初始概念，根據初始概念的內涵對其進行范疇化處理，最終形成了8個初始范疇②（如表1所示）。

表1說“不”事項提級管理的開放式編碼（部分示例）

資料來源：作者自制。

2.主軸編碼及主范疇

開放式編碼將數據資料分割為不同等級的符號代碼，而主軸編碼則是依據開放式編碼中得到的各范疇間語義、情境和功能等關系建立彼此間聯系，并闡明其聯系的過程，將原始資料重新整合為具有邏輯關系的統一體。本研究根據主軸編碼規則對初始編碼進行提煉，經過反復比較，將開

放式編碼形成的8個初始范疇歸屬為3個主范疇，即提級動因、提級保障和提級過程（如表2所示）。

表2說“不”事項提級管理的主軸編碼

資料來源：作者自制。

3.選擇式編碼及模型構建

選擇式編碼是在主軸編碼的基礎上進行更進一步的精煉和整合，從主范疇中發掘核心范疇，分析核心范疇與主范疇及初始范疇的聯結關系，并以“故事線”的方式描繪行為現象和脈絡條件，進而構建新的理論框架。在對各主范疇反復推敲比較后，可以發現，“提級動因”和“提級保障”共同開啟了說“不”事項的“提級之窗”，廓清了“為何提級”“誰來提級”和“依靠什么”的問題；“提級過程”則回答了“如何提級”的問題，并將提級結果自下而上地反饋給上級部門，由此形成說“不”事項提級管理的閉環系統。本研究的核心范疇確定為說“不”事項提級管理推動“高效辦成一件事”的實現機制（如圖1所示）。為了檢驗解釋模型理論飽和度，對預留的1/3文本資料進行編碼和范疇化操作，未產生新的范疇和概念，說明得到的理論模型能夠解釋本研究所關心的問題。

圖1說“不”事項提級管理推動“高效辦成一件事”的實現機制

四、說“不”事項提級管理推動實現“高效辦成一件事”的理路闡釋

（一）提級動因：推動實現“高效辦成一件事”的動力來源

1.自下而上的問題倒逼

“問題倒逼”是國家治理過程中具有兩面性的客觀矛盾對治理方式與方法所形成的逆向推動作用[33]。基層治理中面臨的現實問題是說“不”事項提級管理推動實現“高效辦成一件事”的重要動力來源。一是“急難愁盼”問題。隨著現代化進程的加快，風險的不確定性和需求的多元性、動態性凸顯，導致各類社會問題的出現隨機性強、復雜性高，常規的科層治理難以靈活應對。“急難愁盼”問題往往具有跨部門、跨領域的特征，需要綜合運用法律、行政、經濟和社會動員等多元手段才能進行有效應對，單靠基層部門在“條塊結合”中的有限資源無法實現高效解決。“群眾利益無小事”，特別是涉及基本生活保障、公共安全以及社會公平等方面的問題，更需要“急事急辦、特事特辦”。二是干部避責問題。在面臨模糊性政策時，基層干部“聞責色變”“不做事就不出事”，基于損失厭惡而選擇低風險的政策執行策略，在履責與問責間尋求避責的空間。推諉扯皮、久拖不辦、敷衍應付的“為官不為”以及簡單說“不”、“新官不理舊賬”等干部避責行為，已然成為影響地方經濟社會發展的頑瘴痼疾。有必要通過提級管理讓上級部門承擔或分擔原本屬于基層的高風險或高不確定性事項，破除基層干部“見責就退”的心理壁障，緩解干部避責帶來的負面影響。三是干部能力不足問題。除了因權責失衡和問責風險導致的“不愿為”，部分說“不”的根源在于干部“不能為”。隨著社會事務日趨多樣化，部分干部在法律法規、專業技術以及創新治理方式等領域的知識儲備相對薄弱，基層干部綜合素質、專業能力方面存在短板，特別是在基層可調配資源有限的情況下，無法有效運用專業知識和系統思維化解復雜問題，只能以說“不”的方式簡單應對。

2.自上而下的政治推動

政府推進制度變革的行為受到所處政治社會環境的深刻影響[34]，政治推動是說“不”事項提級管理推動實現“高效辦成一件事”的又一動力來源。一是積極貫徹上級指示精神。一方面，通過深入學習貫徹黨的二十大精神，落實習近平總書記重要講話精神，進一步深化拓展“敢為善為、務實落實”作風大提升行動，打造一支勇于擔當、善于作為的機關黨員干部隊伍。在這一過程中，自上而下的政治勢能推動著各級干部奮發作為，在為群眾辦事中積極推進“高效辦成一件事”。另一方面，“領導重視”是一種科層運作的注意力配置方式，已成為普遍而又有效的治理形式，能夠推動疑難事項的高效解決。自國務院印發《關于進一步優化政務服務提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導意見》以來，各級政府對政務服務工作的關注與投入也日益加大，通過建立考核機制、加強督查督辦等方式，在各地形成了完善的行動部署，提高了“高效辦成一件事”改革成效。二是維護群眾利益。“民生是最大的政治”，堅持以人民為中心不僅是我國施政理念的根本遵循，同時也是說“不”事項提級管理能夠真正發揮實效的核心價值所在。一方面，說“不”事項的產生意味著基層在服務群眾或處理公共事務時面臨制度、流程或資源的限制，導致群眾的現實利益無法得到滿足。說“不”事項提級管理通過整合更高層級資源與權限，減少冗余環節與信息不對稱，推動“高效辦成一件事”目標的實現。另一方面，說“不”事項提級管理有助于增強群眾對政府的信任感和滿意度。政府的合法性在很大程度上依賴于政府能否滿足群眾對于公共產品和公共服務的需要，說“不”事項提級管理恰好適應了新時代基層棘手問題的治理需求，通過提級治理迅速整合資源，切實解決群眾的痛點和難點問題，在群眾心目中樹立起更有公信力的政府形象。

（二）提級保障：推動實現“高效辦成一件事”的條件要素

1.組織建設

按照結構功能主義的觀點，政務服務機構的組織結構完善程度及其干部隊伍能力強弱是影響說“不”事項提級管理推動“高效辦成一件事”的重要因素。一是在組織結構上，搭建完善的縱向層級與橫向部門協同的組織架構。縱向上，通過成立領導小組、制定工作方案等方式，在組織和制度層面明確說“不”事項的提級管理流程，以縱向層級的組織分工實現說“不”事項的快速提級，減少溝通成本與協調障礙，將“干不了”的事項迅速“上傳”到更高層級，使更豐富的行政資源及時介入。這種權責明晰、程序規范的縱向層級組織鏈條，能夠為“高效辦成一件事”提供制度化的路徑保障。橫向上，說“不”事項提級管理離不開各部門、科室之間的協調聯動。要使復雜問題在跨部門間實現精準對接、協同共治，必須擁有信息共享與資源匯聚的渠道。通過縱向層級與橫向協同的有機結合，完善的組織結構可以在更大程度上聚合政府資源，形成解決基層疑難事項的合力。這種合力不僅使說“不”事項提級管理更加高效，而且為進一步優化公共服務、提升行政效能打下了堅實基礎，助推政府在更廣范圍內推動實現“高效辦成一件事”。二是在干部隊伍建設上，不斷提升各層級干部服務意識和履職能力。一方面，加強作風建設，轉變干部觀念。通過開展“觀念能力作風建設年”活動，激發廣大干部積極作為、主動擔當的責任意識。要求工作人員在接待服務對象時，不得直接說“不知道怎么辦、不清楚在哪辦、不符合辦理條件”等說“不”用語，通過強化規矩意識，禁止推諉扯皮。另一方面，強化技能培訓，增強干部履職能力。依據《說“不”事項提級管理工作方案》《說“不”事項提級管理審批表》等規定，集中開展全員培訓。采取以老帶新、以干代訓、交流研討等方式，著重提高窗口工作人員的業務能力。譬如，銅陵市組織召開“效能銅都”平臺建設培訓會，通過加強干部數字素養，運用大數據平臺構建“線上十線下”一體化工作機制，解決“問題被截留”“提級不及時”等問題。

2.制度建設

在推動實現“高效辦成一件事”的行政改革實踐中，加強制度建設是說“不”事項提級管理的關鍵支撐。制度建設不僅能夠為此項創新實踐賦予法律和政策上的正當性，也能在規范化和可持續性方面提供有力保障。一是印發工作方案。各地政府出臺說“不”事項提級管理指導意見及其配套政策安排，將說“不”事項提級管理創新實踐寫人政策文件，依托科層組織權威將創新經驗制度化，通過賦予其合法性提升說“不”事項提級管理的可持續性和穩定性。從形式上看，工作方案的出臺往往需要經過政府或相關部門的正式決策程序，通過省、市或縣級政府的正式發文以確保其權威性與合法性。從實質上看，工作方案在行政職責和分工上發揮了“頂層設計”作用，通過在方案中詳細列明管理主體、運行流程、責任分配以及資源保障等關鍵要素，各級部門對說“不”事項提級管理的理解與執行也就趨于一致。一旦出現部門之間事項推諉或責任界限不清等問題，工作方案即可作為職責判斷和行為糾偏的制度依據。這種自上而下的明文規定，不僅確保了不同層級部門在執行過程中的步調一致，也能夠在一定程度上預防“執行走樣”“責任虛化”和“制度空轉”問題的出現。二是建立清單制度。一方面，建立清單制度能夠有效增強決策與執行的針對性、規范性。各單位辦理的事項往往包含多種類型與層次，對于哪些事項需要提級，何時提級，誰來提級等內容，清單制給出了明確的判斷標準。另一方面，通過定期對清單內事項進行數據分析，可以了解提級管理事項的數量、分布以及辦結率，有助于及時發現“高效辦成一件事”行政改革實踐的不足。

3.技術支持

技術工具作為社會治理的“利器”，決定著社會治理的行動模式[35]，靈活且實用的技術工具是說“不”事項提級管理推動實現“高效辦成一件事”的重要手段。一是增設線下窗口。行政服務大廳設置的“辦不成事”窗口在說“不”事項提級管理中扮演了“前哨站”與“監測點”的雙重角色。作為面對群眾的最前線，它能實時捕捉各類難辦事項并進行信息登記與材料收集，同時又可借助與內部科室的協同合作，將棘手問題迅速上報給領導小組或相關職能部門，避免出現“推不動”“踢皮球”而導致事項被擱置。二是建設線上平臺。數字技術的應用能夠減少信息交互成本，優化政務服務流程，提升政務服務水平。政務服務數字平臺實現了數字技術功能和政務服務職能的有機融合，職能部門通過整合內部業務系統，實現內部業務處理的標準化、流程化和自動化，以及跨部門、跨區域、跨領域業務系統的互聯互通和數據共享，成為跨部門業務流程再造的有力支撐，提高了政府應對復雜問題的能力。群眾通過政務服務數字平臺辦理各項事務，減少了政務服務接觸點，精簡了審批材料，壓縮了事項辦理時限，對于常規途徑難以辦成的疑難事項，“辦不成事”線上平臺為群眾提供了快速反應渠道。譬如，青島平度市利用大數據、 AI+ 等數字技術賦能行政審批，積極打造“平易辦”政務服務品牌，實現了政務服務流程再造，辦事環節減少 81% ，時限減少 55% ，材料減少 67% 。

（三）提級過程：推動實現“高效辦成一件事”的關鍵環節

1.以領導包聯實現上級領導下沉治事

在組織行為學中，領導力是領導者實現組織目標、愿景和變革的一種影響力[36]。領導包聯是上級領導通過指導、協調、督辦等方式整合各部門資源、解決疑難問題的制度安排，以“領導在場”的方式為基層疑難事項帶來下級難以獲取的權威、政策和資源，助推基層疑難事項的跨層級治理[]。一方面，上級領導牽頭協調，直接介人說“不”事項治理。在說“不”事項提級管理中，當首問責任人遇到難以處理的事項，經填寫《說“不”事項提級管理審批表》，說明說“不”理由，提交上級領導處理，上級領導牽頭聯系部門資源辦理，如若不能辦，再提請上一級領導處理，以此類推，直至事項辦成。在這一過程中，上級領導主動承攬疑難事項的治理責任，各級領導均對說“不”事項的處理竭盡全力，成為聚合治理資源的中介。譬如，青島市由副市長牽頭召開現場推進會，加強橫向協同與縱向聯動，推動開展相關試點工作。上級領導的直接介入增強了下級執行力，通過系統謀劃、制度設計、方案試點等方式，推動基層疑難事項的高效解決。另一方面，上級領導批示，間接干預說“不”事項治理。領導批示代表著上級領導的注意力分配，是行之有效的問題解決工具[38]，有助于督促下級積極行動，解決基層干部“躺平”“不辦事”的問題。例如，南陽新野縣有群眾反映垃圾中轉站拆除問題一直久拖不辦，兩位副縣長先后下達批示要求盡快解決處理，新野縣發改委直接將該事項提交縣說“不”事項提級管理辦公室，召集相關職能部門和業主單位一起協商，垃圾中轉站得以拆除。此外，上級領導下沉參與說“不”事項的處理也拉近了群眾距離，與群眾建立起情感聯系和溝通紐帶，在科層化、程序化的治理關系中嵌入了情感要素，為后續工作的開展提供了便利。

2.以會商協調打破科層組織部門壁壘

“高效辦成一件事”中的“一件事”往往涵蓋多個子事項，涉及多個部門共同參與。說“不”事項的問題復雜性要求政府具備跨部門、跨層級的高效協調能力，通過打破部門壁壘實現治理效能的最大化。在說“不”事項提級管理中，會商協調增強了政府解決疑難問題的聯動能力。一方面，下級主動提請領導會商。當下級遇到棘手問題時，往往需要提請更高層級的領導進行會商，這種自下而上的問題提請機制構建了上下級之間的溝通渠道，確保信息溝通的及時性和準確性，減少因信息不對稱導致的決策延誤或執行偏差，使得決策過程更具針對性，有助于在多方利益訴求間找到最佳解決方案。另一方面，上級領導統籌整合資源。在傳統科層治理模式中，各部門往往存在“本位主義”傾向，缺乏跨部門溝通與協作，導致治理效能低下。而會商協調的關鍵在于通過協商議事打破部門壁壘，以領導層的包聯統籌為依托，牽引各部門不再僅僅依賴自身資源與權限，而是通過跨部門協商合作，共同研判問題、制定策略，實現資源的最優配置。尤其是在涉及重大、疑難事項時，上級領導的包聯統籌能夠有效整合多方資源，以部門合力及時、有效解決問題。此外，疑難事項的聯動轉辦是部門會商協調的重要內容，避免因職責不清或推諉導致治理真空。通過上級領導的會商和溝通，幫助打破部門壁壘、統一資源調配與行動方案，確保問題能在最短時間內找到對應的職責單位，不僅能提高問題解決的效率，也能避免政務服務資源的浪費，有助于推動實現“高效辦成一件事”。

3.以監督考核激勵干部擔當作為

在說“不”事項提級管理中，對干部進行監督問責與考核激勵是制度執行的有效保障。一是以全過程監督督促基層干部擔當作為。上級領導以“親自走流程”、暗查暗訪等方式，確保準確掌握基層實際問題。對制度執行不力、推逶拖延的單位和個人，實施嚴肅問責。通過構建線上線下相結合的行政過程監督，增強監督的透明度和及時性。例如，銅陵市銅官區設立“我要投訴”監督平臺，吸納群眾參與監督，對干部的行政行為形成有效約束和震懾，確保說“不”事項不會因層級障礙而被擱置或截留。二是將說“不”事項提級管理制度的執行情況納入干部績效考核。各級部門的說“不”事項處理情況直接與績效考核掛鉤，考核結果不僅影響年度評優評先，還對干部晉升和職業發展產生實質性影響。這促使各級干部在處理棘手問題時，傾向于秉持更加積極主動的態度，避免個人績效考核因事項推諉而受到負面影響。三是強化典型引領和責任追究。地方政府及時總結說“不”事項提級管理的好經驗、好做法、好案例，通過樹立典型激發干部工作積極性。結合“四不兩直”、群眾舉報等方式，以全過程監督和嚴厲問責確保制度執行。與此同時，通過加強窗口工作人員的教育管理，強化日常監督和紀律約束，增強服務意識和責任擔當，嚴防“燈下黑”，構建說“不”事項治理的“服務共同體”，確保“高效辦成一件事”目標得以實現。

五、結論與討論

說“不”事項提級管理作為一項解決基層疑難問題、推動“高效辦成一件事”的創新性制度安排，現有研究鮮有關注。本研究基于說“不”事項提級管理試點典型案例，運用扎根理論研究方法，構建說“不”事項提級管理推動“高效辦成一件事”實現的機制模型，分析各要素呈現出的作用機理。研究表明，提級動因、提級保障和提級過程共同構成說“不”事項提級管理推動實現“高效辦成一件事”的解釋要素并發揮著耦合作用：在基層疑難問題倒逼與上級政治推動的合力作用下，上級政府通過加強組織建設、制度建設和技術支持凝聚保障力量，憑借科層組織架構和行政隸屬關系以及縱向領導權威，以領導包聯實現上級領導下沉治事，以會商協調打破科層組織部門壁壘，以監督考核激勵干部擔當作為，有效推動實現“高效辦成一件事”。

事實上，在公共事務治理研究中，無論是科層治理中的行政發包、縱向干預，還是運動式治理中的對口支援、督查機制，都是中國作為超大規模國家實現有效治理的重要手段。不同于這兩類治理模式，說“不”事項提級管理兼具科層治理的穩定性和運動式治理的靈活性，是一種科層治理運動化的創新實踐。說“不”事項提級管理依托首問負責、領導包聯、請示報告等制度構建起自下而上的責任鏈條，以“層層嵌套”的責任傳導實現治理責任的逆向發包，將下級治理事務中超出其解決能力的事項，向上回歸至具備相應解決能力的層級，實現各級干部在其權責范圍內的高效協作。一方面，責任落實到人。在說“不”事項提級管理中，首問責任人負責辦理或負責協調相關部門，負責解答群眾提出的各類問題，并負責將辦理結果告知服務對象。另一方面，構建責任鏈條。當遇到難以辦理的復雜事項，至少提高一個層級向上一級領導請示報告，嚴格按照“四級責任鏈條”（首問負責人—科室負責人—單位負責人—上級領導）提級解決。這不僅使得棘手問題的處理責任具有明確歸屬，還能將下級“干不了”的事項及時反映給上級，促使上級干預和介人，通過“事責的逆向回歸\"[39]推進基層棘手問題的跨層級協作治理，同時也在一定程度上緩解了基層的治理壓力。

在理論研究中，責任與權力的“本位辯爭”是公共行政研究的重點議題。“責任本位”強調先有責任后有權力，責任是政府行為的基礎，權力是政府履行責任的工具[40]。現代國家治理的核心是“找回責任”，以責任重塑社會聯結機制，打造不同主體踐行“共同事務”的治理網絡[41]。不同于西方的“權力本位”邏輯，中國共產黨作為使命型政黨，重新調適了黨和政府的權責關系，在國家治理中建構的是一種基于“責任本位”的責權型體制，以主動攬責、擔責和全心全意為人民服務的擔當意識，解決人民群眾的“急難愁盼”問題，滿足人們對美好生活的向往。說“不”事項提級管理通過治理責任逆向發包，構建了基于“責任本位”的棘手問題提級治理模式，塑造了以責確權、以責監權、責權一致的政府職責體系和組織結構，所展現的價值目標更注重以人民為中心的責任政府建設，致力于打造基層疑難問題處置的責任共同體、協商共同體、治理共同體和服務共同體，形塑了政務服務一體化格局，有助于推動實現“高效辦成一件事”。基于上述發現的理論框架如圖2所示。

圖2基于“責任本位”的棘手問題提級治理模式

面對基層治理問題的復雜性，說“不”事項提級管理這一具有中國特色的基層治理實踐創新取得了良好成效，其經驗價值和理論價值也應當給予更多關注。本研究以11個說“不”事項提級管理試點城市的典型案例為樣本，對其推動實現“高效辦成一件事”的運作邏輯進行了初步的學理性闡釋，并嘗試提出“提級治理”這一標識性概念與壓力型體制、行政發包制進行理論對話，希冀在打通微觀實踐、中觀制度與宏觀理論間作出一定的嘗試，為建構中國式現代化自主知識體系作出努力。作為一項探索性研究，本研究也存在一定的局限：一是基于研究目的和數據可得性，研究案例樣本多為二手數據，一手數據相對較少，接下來需要對調研訪談資料展開個案深描，豐富補充研究細節；二是在理論延展性上，“提級治理”作為科層組織在復雜治理情境下的一種彈性化調適，是常規科層治理的有效補充，但也必然有其特定的啟用情境和適用邊界，研究結論不能全面概括其在應急管理、腐敗治理、環境治理等領域中的應用，亦不能囊括其核心要素及其全部治理機制，相關研究有賴于更多學術研究的持續跟進。

注釋：

① 各初始概念的編碼來源于原始材料，限于版面，每一組僅選取一條代表性原始資料（初始概念）作輔助說明。如需完整表格和相關案例資料，可與作者聯系索取。

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How Does the Upgraded Management of “Refused” Matters Drive “One - stop Government Services”： Research on Grounded Theory Based on Multiple Cases

Wang Guangchen/Xu Yuzhen

Abstract： The upgraded management of“refused” matters represents an innovative， mobilization- style practice within local bureaucratic organizations， enabling effective cross - level collaborative governance of intractable grassroots problems. Drawing on typical cases from eleven pilot cities and employing grounded theory，this study distills the mechanisms by which upgraded management drives the one - stop government services.We identify three core，interdependent dimensions-the motivation for upgrading， the guarantee for upgrading and the process of upgrading—that jointly facilitate performance under the dual forces of problem pressure and political impetus. First， organizational development， institutional design， and technological support open an the window of upgrading. Then， through leadership pairing， joint consultations，and supervision and evaluation， the traditional governance， organizational， and incentive relationships in public service delivery are reconstructed. Finally， a nested transmisson of responsibilities realizes reverse contracting of governance duties， build an upgraded governance model based on the responsibility orientation and thus promoting the one - stop government services.

Keywords： Intractable Issues; Upgraded Governance; Cross - Level Collaboration; Reverse Contracting；One - stop Government Services

（責任編輯 矯海霞）