權力的流動與秩序的重構：數字合作治理的邏輯演變與實踐機理

引言

平臺型企業意指以互聯網、云計算等新一代信息技術為支撐，滿足商業活動自營化、交易鏈條閉環化、政企協作聯動化、合規保障體系化等要求的現代服務業平臺。作為國家共享經濟與平臺經濟等新經濟系統的關鍵組織支撐，平臺型企業在電子商務、社交網絡、搜索引擎、物流快遞等諸多商業領域早已廣泛存在。近年來，隨著數字政府建設的穩步推進，平臺型企業作為政府數字化轉型的重要合作方和技術提供方逐漸嶄露于數字公共治理視野。2022年國務院《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》為規范平臺型企業參與政府信息化建設，相繼提出二十條意見指引與總體要求。在政府與平臺型企業合作的地方實踐中，“國資控股，市場運作”

的杭州市“城市大腦”中樞、“政府引導，多元協作”的上海市“一網統管”平臺、“權威牽頭，管運分離”的廣東省“粵省事”系統等諸多政企合作數字治理方案持續涌現。平臺型企業憑借其自身技術資源與人才的比較優勢，在與政府合作過程中愈發突顯出自身無可或缺的重要地位。

然而，在平臺型企業“公私”角色沖突與競合格局的現實約束下，一方面，平臺型企業參與治理的公共屬性與逐利本位之間的矛盾，催生著以算法規則為核心的“準行政權”的重構與傳統行政權力的消解[]，政企在差異化數字治理模式下的權力邊界有待重新厘清。另一方面，算法嵌入帶來的公眾信任危機與市場主體卷入面臨的合法性沖突等外源性問題呼喚著對紛繁復雜的制度運作形式背后數字治理邏輯與合法性根源的探尋[2」。因此，深人剖解政府與平臺型企業諸種合作模式背后的權力配置，并在此基礎上厘清合作主體間互動關系，進而闡釋由此衍生出的一系列政企交往行為與制度運作邏輯，具有重要的學術價值與實踐價值。

一、理論綜析

政府與平臺型企業合作數字治理研究涵蓋了政企行為動機與理論誘因、實踐樣態與層級制約、關系定位與角色構建、潛在風險與防控策略等多個話題層次[3][4][5][6]。其中政府與平臺型企業合作模式和雙方在互動進程中的矛盾、緊張及其調試常被廣泛探討，后者時常伴隨著對于算法作為數字時代新權力形態的種種思考。

政府與平臺型企業合作治理的相關研究工作大多著眼于揭示政府與平臺型企業合作過程“黑箱”，展現政府與平臺型企業間紛繁復雜的行為策略和關系角色。一方面，諸多現實案例表明，權力與技術的結合為提高社會治理能力、優化治理實效提供了強大助力，政府與平臺型企業彼此間存在激勵相容與目標耦合：企業在政治關聯中獲得補貼、稅收等政策便利，政府則通過引入企業解決自身技術能力薄弱與專業人才不足的問題[7]。由此，平臺型企業成為連接公眾需求與政府服務的重要介質，在市場監督、社區服務等領域發揮著舉足輕重的作用[8]。

與此同時，政府與平臺型企業合作過程中存在著張力與矛盾：奉行資本邏輯的平臺型企業與奉行公共邏輯的政府之間存在著雙重緊張[9]，不對稱的專業能力和技術資源使得平臺型企業得以打破原有契約關系中的弱勢地位，一些數字企業相比于地方政府具有更強的談判優勢[10]。政府因而警惕企業憑借其專業技術權威擺脫行政控制，或借合作契機獲取公共數據，誘導公眾消費行為[11]。特別是在這一過程中，隱秘的“算法黑箱”“算法歧視”“算法濫用”給公民權益帶來不同程度的危害[12]。肇始于平臺技術的算法權力作為數字時代中一種新的權力形態，持續作用于公共權力，越來越多表現出對數字霸權擔憂的研究業已完成了對“技術中立”這一神話的祛魅[13]，“資本裹挾公共意志”“技術利維坦”成為文獻中的常見詞匯[14]。

然而另一些研究則呈現出與上述觀察相反的研究結論。一些研究發現，政府不僅不因技術缺陷而部分喪失主體性地位，相反，地方政府出于利益考量，普遍存在面對特定企業提供“特事特辦”政務服務的非正式制度，或因經濟發展需要而暫停將技術倫理等納入政策議程[15]，甚至出于政績訴求與企業合謀[16]，面對上級考核壓力以“拼湊應對”的策略性行為回應之[17]。至此，在壓力體制、考核激勵、數字理性、算法權力等多重外部因素作用下，調諧與張力同時存在于政府與平臺型企業互動過程之中，共同構成了紛雜而微妙的研究圖景。

如何解釋政府與平臺型企業互動過程中這些繁雜多重而彼此矛盾的行為現象？對于政企間諸種互動模式及其生成邏輯的討論，主要存在三種理論進路。

第一種理論進路以角色理論解構政企合作治理過程，將戴維·波普諾（David Popenoe）對角色“作為一套權利義務和行為規范”這一概念的定義延伸至數字治理領域[18]，提出平臺型企業作為服務搭建者、公共事務治理者和公共價值增益者三種角色類型，并進一步闡明平臺型企業與政府在合作中互補動態關系的形成及各類實踐范式[19]。在多樣化角色所交織出的不同互動過程之外，另一種觀點認為政企互動模式的差別在于行動者網絡中“核心行動者”的權力地位之爭，行動者在網絡中的重要程度或主導地位致使了差異化的政企合作類型[20]。角色理論視域下所呈現的政企互動過程顯現了一個被一些經驗研究所弱化的事實：在中國“制內市場”的整體政治經濟語境下，平臺型企業雖在與政府的資源交換中處于明顯不對稱的依賴關系[21]，但其亦會通過自發的行為策略主動轉變自身的角色定位，積極脫離權力弱勢的被動情況。

第二種理論進路借助結構化理論構建治理結構、治理主體、技術情境等要素的整合性框架。有學者從支配社會學、歷史社會學的理論中提煉出“結構一治理主體一治理機制”框架，認為政府與平臺型企業兩者合作結構的“二重性”引導著地區數字政府最終走向不同建設模式[22]，該觀點走出了傳統績效導向的政企合作研究范疇，尤為關注行動者所帶來的組織結構的內在變革。然而誠如湯普森（JamesThompson）所言，本土科層組織作為包含著從開放到封閉、從確定性到靈活性這一系列完整譜系的復雜結構[23]，以強調組織內在結構與內部變革為主要內容的封閉系統組織理論只是跨部門協同視野下諸多組織間關系研究中的一條理論線索，另一條邏輯線索指向開放系統組織理論下對外部約束的探討[24]。在此理論線索下，同樣有學者關注到政府與平臺型企業合作中的結構要素，與將結構視為組織行動的內在要素的研究視角相反，轉而將結構視為一種“歷時性的外在約束”，關注治理結構對行動者行為邊界的影響，認為治理結構與技術嵌入的組合方式影響著數字治理中政企合作模式的生產與遷移[25]。

第三種理論進路從資源依賴理論出發展開探討。數字時代以來，平臺型企業通過掌控技術不斷增進自身在數字治理領域的話語權，數字政府建設過程中對企業技術的依賴程度顯著影響著政企合作關系模式的選擇[26]。有研究依托資源依賴理論構建分析框架，將公私合作建設數字政府的主要模式分為平臺壟斷型、服務交付型和內部管理型，主張政府與外部環境間依賴程度和權力關系是影響模式選擇的主要因素[27]。

這三種理論進路從不同角度展現了政府與平臺型企業合作數字治理的主要模式、形成機制與互動策略，輔以一事一地或多地對比的經驗觀察材料，為進一步的分析奠定了理論根基。結構化理論通過聚焦關鍵事件，關注政府和企業在合作過程中每一階段的組織結構演變，著眼于主體之間的行動匹配，在建設模式劃分上難免帶有“政府一市場”二分法的色彩，無論是結構變革對行動者的影響還是行動者反過來對結構的重新塑造，都難以解釋現實中政企沖突、合謀或支配等復雜關系之間的內在關聯。資源依賴理論為理解和串聯起諸種政企合作模式背后的約束條件和權威關系提供了一個有益的切入點——“權力”，但相關研究卻并未深入解釋權力如何分配或流轉以塑造政企互動秩序，削弱了框架應有的分析力度。角色理論來源于針對同一角色或不同角色的競爭性期望，關注不同角色碰撞所產生的角色沖突及調和，卻尚未關照到政府與平臺型企業習得特定角色的路徑機制。因此，從根本上說，無論是結構化情境、資源稟賦抑或角色本身，都沒有給權力自身的邏輯關聯性以應有的位置。

上述不同特征現象之間是否存在某種共通的關聯？能否將諸種現象、模式、行為納人統一的分析框架理解？數字技術本身作為社會形態演變的產物，其實踐應用必定根植于因地制宜的社會文化場景中，唯有受到地區權力規范和認同才有可能被付諸實踐[28]。權力配置關系與治理模式的脫嵌限制了我們對不同政企合作數字治理模式外在表征之下內在聯系的認識，也因而難以通過統一框架解釋政府與平臺型企業互動中紛繁復雜或抵悟微妙的策略行為，需新的理論思路來解析不同合作形式中關于權力配置、權威關系和主體行動的內在關聯。

因此，本研究立足于中國場景下的政府與平臺型企業合作數字治理的典型案例，輔以具體場景的田野調查資料，改進控制權理論在政企合作數字治理領域的適用性，將合作主體間流動的權力邊界與靜態的模式劃分相關聯，并納入統一的分析框架中檢視。不止步于對諸類合作模式現象表征的類比和描述，而進一步在關系構筑的邏輯脈絡中探究合作行為背后行政權威與數字權威的互動。

二、理論基礎與學術對話

（一）從國家政治到生命政治：重塑權力邊界

馬克思指出：“資本是資產階級社會的支配一切的經濟權力。\"[29]資本的權力增殖與其價值增殖同步進行[30]。21世紀以來，大數據、云計算、物聯網等平臺化技術業已成為引領數字經濟發展的新引擎，資本與數字技術交織共謀，繁衍出平臺視野下新的權力形式。盡管此時的“技術”相比于18世紀末機器大工業時代增添了許多新的含義，但資本作為“物”與“關系”的統一體[31]，其內涵的權力屬性依舊在新的生產方式與生產關系中不斷延續。數據相比于傳統商品更迅速的流動性擴張了權力的支配能力。由此，平臺型企業的誕生和發展為國家與市場互動增添了新的要素——數字資本和平臺技術，作為一種特殊的權力范式，不斷重塑著新的政治與經濟社會關系。

相比于馬克思的宏觀政治經濟理論，福柯（MichelFoucault）試圖繞開國家機器、法律等宏觀概念對技術與政治權力的剖析，轉而從微觀層面探討個體的生命政治。在福柯的生命政治理論中，政治權力在施加于意識形態之前，便已經以有形的方式施加于個體的身體，而技術則是權力背后的支撐物[32]。當平臺技術與資本結合形成的數字資本權力與社會生產方式緊密關聯時，生命主體也將被客體化為一種量化分析對象，為權力技術所審視和支配。

回到最初的問題，政府與平臺型企業間互動模式的差異依照何種邏輯線索發生？盡管馬克思與福柯的理論分別從宏觀“國家—市場”關系與微觀“生命—技術”層面提供了不同的分析視角，但在技術、市場資本與國家或社會制度耦合方面，兩者均體現了一種相似的洞見——技術形成了一種特殊的權力形式，它改變了從最宏觀的國家治理到最微觀的個體生命的表達方式：這種權力塑造著治理主體之間的互動邊界，支配著公私雙方在互動交織過程中的“可為”與“不可為”邊界。在平臺技術催生數字經濟快速發展的語境下，平臺型企業的治理疆域正由私域向公域擴張，政府與平臺型企業互動行為與模式轉型的背后隱藏著主體權力的重新分配。

（二）從不完全契約到數字治理：“控制權”理論的發展

緊隨“權力”這條線索，學者們提出了諸多用以解構政府與平臺型企業權力關系的分析概念與理論觀點，形成了從經濟學到公共管理，再到數字治理的邏輯演進路線。

“控制權”理論肇源于經濟學中的不完全契約思想。不完全契約理論誕生于對完全契約思想的批判之中。哈特（HartOliver）等經濟學者指出：有限理性、交易成本和不充分不對稱信息的存在弭除了完全契約成立的可能。契約規定之外剩余資產的控制權分配成為決定交易各方互動模式、行為策略及激勵機制的重要因素[33]。

“控制權”理論順此思路將市場交易的剩余控制權概念引申至公共管理場域，著意于描繪政府內部權威關系及其變化[34]。上級政府作為委托方，下級政府作為管理方或代理方，該理論將政府組織內部活動的“控制權”重新概念化為“目標設定權”“檢查驗收權”和“激勵分配權”三個層次，政府組織結構或項目組織形式被視為各類控制權組合重配的結果，三類控制權在委托方、管理方與代理方之間的分配或流動決定了形態各異的政府治理模式。

然而，“控制權”理論所主張的權力分類形式是基于政府內部權威關系而提出的，并不完全適用于數字治理領域的政企互動關系。基于此，海外學者將數字平臺治理權力進一步解構為治理決策權、規制權和所有權三種類型[35]，認為治理的核心挑戰是：管理者既需要保留足夠的控制權，同時又需要主動放棄足夠的控制權，以鼓勵技術人員進行創新。“恰到好處”（just一right）的權力配置是治理中的難點。三種權力類型被進一步應用到中國數字政府建設的本土化研究中：探討資源依賴視角下的決策權、規制權和所有權的分配組合及由此形成的三種政企合作模式。但是，該權力解構方式尚未關注到平臺建設過程中監督權力與規制權力的差異，將所有權作為控制權的概念分類維度在實踐上過于模糊。

國家治理體系現代化的過程也是推進國家權力結構合理化和權力機制科學化的過程[36]。陳國權等學者從實踐中總結出適合中國國情的公共事務分權架構：決策、執行、監督三項功能性分權[]，該框架根植于公共治理的權力分工邏輯而非權力制衡邏輯。相比于“決策權—規制權—所有權”的權力架構方式，“決策權一執行權一監督權”的功能性分權架構明確了規范權力和監督權力的界限。但是，“決策權一執行權一監督權”的功能性分權框架忽視了政企雙方對數據成果轉化與共享的需求，未能體現出數字治理場景的獨特性。由于數據自身的可復制可傳播特性，難以按照對傳統物質資源的方式對其所有權進行占有或轉讓。相比于較難明確界定的數據所有權或基于行政層級命令而設置的數字指揮權、督導權和考核權[38]，有學者提出了與數據所有權相對應的用益權，即對數據進行開發、轉讓、許可和控制等操作的權力[39]。這一權力概念既能刻畫平臺型企業對數據的投人過程，同時也契合政府與平臺型企業對數據的開發、控制等行為最終落腳在某一類數據產品或平臺應用上的現實狀況。

基于以上學術對話，在借鑒相關研究的基礎上，本研究提出并區分“規則制定權”和“過程監督權”，以分別概括政府與平臺型企業合作過程中的規制權力與監督權力的歸屬；并通過“成果使用權”概念刻畫政府與平臺型企業的合作所得數字化成果的應用歸屬。規則制定權、過程監督權和成果使用權成為數字合作治理中主體博弈的重心，并在博弈中形成數字控制權的流動與重構。

三、數字合作治理的邏輯演變：權力流動一權威互動一合作秩序

數字合作治理基于多向度權力流動，剖解不同政企合作生產關系下的權力配置與轉換，基于韋伯（MaxWeber）提出“合法性基礎—權威類型—支配方式”的理論工具[40]，形成“權力流動一權威互動一合作秩序”的解構思路。

在歷史比較視野下國家治理模式研究中，韋伯將建立在合法性基礎之上的權力視為“權威”，并由此提出傳統權威、魅力型權威和法理權威三種理想類型。步人數智社會以來，在傳統的行政權力所衍生出的行政權威之外，由數據產權、技術控制力和信息影響力等凝聚而成的數字權力繁衍出主體互動中的數字權威[41J[42]。在數字政府建構過程中，各級政府迫切希望借助于數字權威及其數智技術以適應數字治理現代化需求，這種政府需求與平臺型企業的治理場域擴張需求相互耦合，構成了政企合作聯結的底層邏輯。這就需要對韋伯“合法性基礎—權威類型”理論進一步豐富，從權力的流動出發，剖析行政權威與數字權威之間的互動邏輯，以及權威互動所導致的差異性合作秩序。

“權力流動—權威互動—合作秩序”理論框架從內而外、由里及表地呈現出控制權力的流動與外在合作秩序的形成過程。下面將依次從兩個層面探討政府與平臺型企業互動關系：第一步，通過準視覺術語構建出里層權力流動與表層合作秩序間的晶軸結構圖，不止步于對合作模式類型的特征描述，而進一步闡釋模式特征背后隱藏的行政權威與數字權威的互動狀態。第二步，提出政企合作關系中的兩個重要概念，即“資產專有性”和“權力集中度”，形成兩分類四維度的秩序結構，進而揭示存在于不同維度間彼此對立統一的內在聯系。

圖1 “權力流動一權威互動—合作秩序重塑”三圈理論

晶軸圖（見圖1）圍繞著兩軸三圓建立而成。兩軸分別代表政府與平臺型企業合作秩序形態中的兩個重要概念，即“權力集中度”和“數字政府平臺資產專有性”。

資產專有性（橫軸）指委托方政府和代理方平臺型企業圍繞數字治理合作而產生的特定資產關聯。專有性關系常被用來描述資產的選擇性介人所導致的組織間差異[43]，這一概念同時也暗含著資產投入的不確定性，是委托方有選擇地建立與代理方關系的一種表現。在數字合作治理語境下，強專有性意味著政府與平臺型企業關系的強排他性，數字合作項目吸收了雙方的共同專有投資，一旦平臺型企業建立起數字基礎底座，確定其獨特的算法、接口與參數，企業與政府合作的技術壁壘也隨之鑄成，其他企業殊難介入，所謂“掛鉤容易脫鉤難”[44]，平臺型企業與政府的合作關系也因此具有排他性、專供性與長期性。而當專有性關系變弱時，往往體現為一對多的非排他性關系，平臺型企業的服務產品同時適用于市場上的諸多購買主體，政府只是買家之一；或者政府作為上游需求方擁有多家技術供應體可供選擇，由下游多家平臺型企業分散競爭或多元競合共同為政府提供技術支持。由此，資產專有性關系的高低決定了政企合作過程中排他性特質的強弱。如果說專有性關系是衡量政企兩者關系數量的變量，那么權力集中度則是衡量雙方關系程度的變量。

權力集中度（縱軸）意指數字政府平臺的控制權向某一合作主體傾斜的程度，高權力集中度意味著控制權向政府或平臺型企業其中一方傾斜，政府或企業中的某一方掌握了合作歷程中的多數控制權，能夠深刻影響另一方的行為活動和數字治理的整體推進方向；而在低權力集中度下，合作歷程中的分權形塑出相對平等的伙伴關系，政府與平臺型企業以其各自影響力相互滲透，共同推進數字治理縱深發展。

縱橫兩軸標示出政府與平臺型企業合作關系基本特征的排列，橫軸正極代表合作的高資產專有性，其對應負極是低資產專有性。同樣地，縱軸標示出合作特征從低集權程度到高集權程度的排列。此圖意在通過視覺化語言呈現出里層權力流動與表層合作秩序間的對應關系，而非僅提供一個僵硬的分類對比系統。韋伯認為，不同的權威類型都有著與其對應的制度安排，并且隱含了支配者與受權威支配者之間的特定關系。韋伯所說的支配方式或合作秩序這一概念，意指支配者行使控制權力的方式。在數字治理的語境下，其外在表現為政府與平臺型企業合作的基本組織形式，而內在隱含了政府與平臺型企業互動的基礎邏輯。

沿此思路，提煉出一條明晰的分析線索，即控制權力在主體之間的流動與分配構成了主體間權威互動的底層邏輯，而行政權威與平臺型企業之間的擠壓、鞏固、吸納、妥協互動中的內在張力與調諧外在表現為紛繁復雜的合作秩序。由此，將政企合作特征的軸線圖同其權威互動的分析路徑結合在一起，通過圓形圖由內至外、由里及表地剖析政府與平臺型企業合作治理邏輯演變的深層密碼。

（一）第一層面：內圈邏輯

處于最中心的內圓代表了政府與平臺型企業合作治理的內圈邏輯，即規則制定權、過程監督權和成果使用權這三重控制權在不同主體間的流動性。權力的流轉構成了現實秩序的基礎，并蘊含于所有顯性的秩序形態、流程架構以及規則制度之中。在內圈區域中，“規則制定權”“過程監督權”與“成果使用權”這三重控制權恰如樂譜中的三類基本音符，音符的差異化組合跳動成為一個基本主題的不同“變奏曲”，由此繁衍出政府與平臺型企業合作的諸多表象形式。這些治理形式之間差異如此巨大，涵蓋著不同行為體復雜互動網絡的規范制定與遵從。

（二）第二層面：中圈邏輯

當從內圈過渡到第二層中圈，基于權力的重新配置，政府所代表的行政權威與平臺型企業所代表的數字權威呈現出合作與競爭并存的張力結構。政府所代表的行政權威意指建立在合法性基礎之上的具有強制性、壟斷性和公共性的政府科層組織及其影響力，行政權威能夠支配政策、財政預算、編制、政府數據等公共資源。而平臺型企業的數字權威則是建立在其所擁有的算法、算力與算據之上的具有合法性與非強制性的影響力，能夠深刻影響信息的價值化表達和技術標準的規范化制定。基于上述第一層面內圈的權力流轉，數字合作治理中行政權威與數字平臺型企業形成雙向互動，映射為四種互動關系：擠壓、鞏固、妥協與吸納。

（三）第三層面：外圈秩序

外圈展示了按照資產專有性與集權程度劃分而成秩序形態的理想類型。第一，在第一象限，當資產專有性和集權程度皆為高強度時，政府與平臺型企業合作模式呈現出“科層命令制”的秩序形態，在政企合作治理場域下，主要表現為政府以自上而下的科層命令高位推動數字合作項目實施。在這里，行政命令在政府與企業之間的發布與遵從形成了一種控制與被控制的縱向命令關系。“科層主導制”呈現出集權程度高，重要決策權向上集中，組織層級間資產專有性聯系強的特點。第二，在與此相反的另一個極端，即在資產專有性弱，權力分散的場景中，政府與平臺型企業之間建立起類似于“一事一議”的合作對接，政府與平臺型企業之間的資產專有性聯系較弱；同時由于集權程度低，企業能夠掌握數據成果使用權并用以營利，政府對平臺型企業的強制性程度并不高。第三，當資產專有性程度較低，而控制權力向政府方相對集中時，則復刻了類似于政府間上下級“行政發包制”的秩序形態。在這里，政府作為委托方對合作項目具有目標設置權和檢查驗收權，將目標要求“發包”給平臺型企業，由平臺型企業作為“承包商”實現政府需求。第四，當資產專有性高而集權程度低時，政府與平臺型企業圍繞數字治理建立起平等互惠、高度關聯的合作契約關系。高資產專有性意味著政府與平臺型企業之間擁有著緊密而排他的關聯，弱集權程度意味著兩者能夠以相對平等的對話姿態共同參與數字治理規則框架的制定，兩者的影響力既相互關聯，也相互滲透。在實踐運作中，政府與平臺型企業合作互動模式因其資產專有性關系和集權程度的差異而呈現出異質性秩序形態。

四、從理論邏輯到實踐邏輯：基于政企合作治理的實踐場景

規則制定權、過程監督權與成果使用權在主體之間的流動與配置構成了合作治理的底層邏輯，行政權威與平臺型企業之間通過擠壓、鞏固、吸納、妥協等互動關系，在實踐場景中進而形成行政發包制、契約托管制、科層主導制、開放生態制四重合作秩序。

（一）權威擠壓與行政發包制

在第二象限中，規則制定權、過程監督權和成果使用權主要集中于政府，政府以其行政權威掌控政策資源流向和數字治理體系建設方向，形成行政權威擠壓數字權威的態勢。平臺型企業作為跟隨者與輔助者，一方面主動發揮數字技術優勢為政府建構數字治理框架出謀劃策；另一方面又被動地在政府給定的任務模式與科層邊界內“戴著腳僚跳舞”，技術運行受到行政權威的審視、評判與選擇。此時，政府所代表的行政權威擠壓著數字權威謀劃與實施的空間，同時限制著平臺型企業技術應用的領域邊界。正是在行政權威擠壓數字權威層面上，形成了作為外在合作秩序表征的行政發包制，企業在政府限定邊界內承擔數字項目開發工作，并時刻受制于政府的考核監督。

在行政發包制中，規則制定權在政府主導下由雙方協商設定，政府將任務“發包”給平臺型企業，企業負責“承包”，但過程監督權與成果使用權均被政府掌握。在該模式下，政府不僅在合作過程中掌握著顯著的控制權，而且對合作企業主體具有更廣闊的選擇空間。政府作為合作建設的引領者，能與下游多個平臺型企業建立起聯系，這種聯系既可以是由公開招標、競爭性談判等形成的政府購買服務模式；也可以是一或多家聯合承擔、整體推進的“交鑰匙總承包”模式；還可以是多樣化市場主體共同組成多元競合，協同參與的產業聯盟模式。發包一承包型區別于傳統意義的政府購買和公共服務外包，更強調公共權力對下游分散競爭的技術主體進行整體性評估和選擇性吸納的過程。規則制定權很大程度由政府主導，平臺型企業憑借技術優勢幫助政府優化平臺規則程序。政府執行過程監督，對項目進行階段性考核監督，最終合作成果由政府驗收。

北京市智慧城市建設構成此模式的典型案例。以海淀區為例，該區形成了以區政府為核心主導，以產業聯盟為技術支持主體的數字化建設格局。產業聯盟由近80家行業頭部企業構成，負責為政府供應先進的信息技術能力。其一，規則制定權在政府主導下由雙方協商設定。盡管聯盟企業擁有充分的技術勢能，但身處其中的平臺型企業并不具有杭州市或廣東省數字政府設計方案中類似阿里巴巴或騰訊公司那樣具有唯一性和排他性的角色地位。其二，過程監督權由政府掌握。政府設置了聯盟內部合作企業的動態績效考核機制，聯盟企業在協同合作的同時也面臨著競爭壓力。聯盟內部的動態績效考核機制也意味著政府擁有決定聯盟企業去留的極大自主性。其三，成果使用權由政府掌握。海淀區通過“政府管運一體、企業多元競合”的數字治理合作模式，促使企業技術產能為己所用。總體而言，發包一承包型構成了一條與契約托管型內涵相異的合作路徑。這種模式強化了政府在合作關系中的掌控力，弱化了數字治理平臺對特定市場主體的依賴程度，從而降低了平臺型企業的壟斷風險，但不足在于，其復雜多元的博弈結構會造成運營

服務質量不穩定等風險。

在行政發包制中，權威擠壓來源于主體之間權力位序的不平等，在行政權威擠壓數字權威的過程中，也潛存著數字權威“反擠壓”的可能性。企業并非全然被動，其能通過富有藝術的策略博弈、技術優勢和信息不對稱來逐步擴張合作治理中對數字權力的影響力。

（二）權威吸納與契約托管制

在第四象限中，當規則制定權和過程監督權的運作存在企業深度參與時，行政權威與數字權威形成了“雙向吸納”的資源匹配模式。這種權威吸納包含兩個方面，一是資源的雙向吸納，二是價值的均衡統一。從資源角度來說，平臺型企業以數字權威支配的算法算力、信息數據和人才社群為政府數字化轉型提供必要驅力，從而強化行政權威的合法性和有效性，通過引人市場商業化運營模式克服科層治理的結構惰性。反之，政府通過構建包容性的數字治理生態，容納市場主體廣泛參與數字治理實踐，以其行政權威引導治理資源配置，為政企合作關系提供制度保障和政策傾斜。尤其在賦予企業參與數字公共治理的人場資格時，政府作為引導者以其行政權威授予企業行使其數字權威的合法性。

由此，政府代表的行政權威與企業代表的數字權威形成了資源上的雙向吸納：企業一方面吸納政府的合法性授權、政策資源和制度保障，另一方面以自身的數字權威調動技術人才和算法算力為政府所用；而政府一方面吸納企業的技術資源和市場化運營模式，另一方面以自身的行政權威調動政策資源向企業傾斜，賦予企業進入數字公共治理場域的入場資格。

從價值融合的角度來說，政府代表的公共利益與企業代表的市場利益彼此各取所需，在對等的合作平臺中持續對話、共同擴張利益空間，實現了公共利益與利潤導向的價值融合。政府與平臺型企業雙方在合作中的控制權分配相對均衡，能夠較好地實現平等對話與利益互補。而作為外在形態表征的“契約托管型”恰是建立在這一持續性信任和權責互補的對等關系之上。

在契約托管制模式中，平臺型企業擁有公共數字平臺建設與運營的較大自由裁量權。平臺算法規則與運行規范由政府與企業雙方協商設定；數字平臺的過程監督權主要由平臺型企業掌握；而平臺使用權則在政府，以用于公共需求或政務所需。具體而言，政府與企業合作以契約為聯結點，控制權分配向市場側傾斜。平臺型企業基于豐富的人力資本、技術優勢和高效的市場化運營方式，不斷強化自身在數字治理決策和執行過程中的能動性。在此模式下，數字治理流程不再遵循行政科層制邏輯，數字政府建設運營和數字治理生態構建更具市場化色彩，平臺型企業深度參與數字平臺的決策和監督過程。

在數字政府實踐中，杭州市城市大腦“管運分離”的政企共創模式構成該類相對典型的表現形式。杭州城市大腦技術服務有限公司由阿里巴巴與杭州市屬國有企業合資建立，其中國有資本控股 51% ，阿里控股 49% ，成為城市大腦建設運營的核心主體。電商平臺架構和用戶體驗至上的服務理念與數字政府的服務性、回應性、敏捷性特質相契合，既能以技術能力吸納海康與中控等一批合作伙伴，又能通過技術迭代升級，持續增強城市大腦智慧治理能力，不斷擴大自身在政企合作中的影響力。其一，在規則制定權維度，阿里深度參與杭州市城市大腦整體方案與標準規范編制過程，影響著城市大腦最初的藍本規劃與政策過程。其二，在過程監督權維度，政府統籌管理與平臺型企業市場化運營形成兩條相對清晰的運作路徑。企業在獨立進行數字大腦運營的同時，對城市大腦功能實時狀況進行過程監督，定期對功能平臺進行維護升級，并針對性地提供城市大腦中樞系統的優化方案。與此同時，政府不干涉企業市場化運營與人事變動，僅在數據安全等重大事項上通過國企控股方式進行市場化干預。其三，在成果使用權維度，城市大腦平臺使用權主要歸屬于政府。平臺成果主要應用于輔助政府科學決策、優化配置公共資源和提高城市治理效能，目前已建成城市大腦警務系統、交通系統、健康系統等十一大系統、十五個縱向到底的政

務平臺及五十余個橫向到邊的功能模塊。

契約托管型模式凸顯出平臺型企業在數字合作治理中的自主性和話語權。在契約托管型的合作模式中，政府將數字平臺大部分運營管理職能委托給某一特定企業，企業在前端通過平臺界面與用戶接觸，掌握平臺常規運維的規則制定權與過程監督權，而政府在此過程中為平臺市場化運營提供針對性的政策支持。政策資源由政府流向企業，而數據與技術資源則由企業流向政府，政府與平臺型企業之間形成了穩定的資源雙向互濟。

（三）權威鞏固與科層主導制

在第一象限中，“權威鞏固”意指行政權威利用企業技術進行自我鞏固。借助信息追蹤、實時監控和精準預警等技術力量，政府得以突破傳統科層控制的邊界，實現對社會信息更為廣泛的掌握。尤其當平臺型企業作為助力政府數字轉型和過程監控的完全工具性角色出場時，行政權威自我鞏固的意象就更加明顯。

在企業權限被政府嚴格圈定的情況下，數字技術成為政府鞏固自身權威和延伸行政掌控能力的有效工具，這種“企業工具”是去人格化的，既不深度參與數字治理架構的建制與決策，也未曾與政府產生過價值糾纏或交集，而是以一種近乎純粹的工具意義與政府相關聯，成為政府數字轉型的“工具箱”。這也就意味著，企業將“粗糙的”“龐大的”社會數據集過濾為“直觀的”“簡約的”準視覺語言的過程中，也在幫助政府掌握社情動態、實現政府對社會近況更清晰和更準確的認知，最終達到鞏固行政權威、延伸政府管控邊界的目的。最能體現這一權威互動關系的是合作類型中的科層主導制，政府與平臺型企業組成了邊界分明、上下層級清晰的技術供求與任務導向關系。

科層主導制是政府與平臺型企業展開數字合作治理的一種較為特殊的類型。政府與平臺型企業構成一種界限分明、層級清晰的供求關系。平臺型企業不能直接參與規則制定，政府掌握規則制定權、過程監督權和成果使用權。在科層主導制中，平臺型企業如同政府的下級雇員，處于接受命令指導的被動配合地位，按規定完成政府所指派的技術任務。作為工具性角色的企業的角色使命是實現科層制政府運作模式在信息技術環境中的擴展與延伸。政企合作過程主要由自上而下的科層指令牽引，政府作為制度與規則的掌控者，管控著方案設計、成員職責分工、業務操作流程、實施細則等流程，并通過行政權力控制、干預或停止相應合作活動。科層主導制主要依靠行政命令指導數字平臺的運營，雖然運作方式趨向數字化與智能化，但本質上仍是科層制度邏輯在數字治理場域的復制。

在地方政府實踐中，科層主導制多出現在財政經費受限、治理壓力與復雜性較大的基層治理場景。以宜都市為例，宜都市作為湖北省宜昌市代管縣級市，在基層治理中長期面臨著資源受限與治理事務龐雜的現實狀況。作為對現狀的回應，宜都市一直秉持著“高位推進，順位協調”的方式推進基層數字治理工作。這種高位推進的行政基因融人了數字合作治理流程，在政府與平臺型企業的合作中，政府作為上游雇傭方，下游企業作為準受雇方，兩者以行政命令和監督審批作為信息聯結紐帶。盡管政府如契約托管型那樣，通過國資控股的方式與民營資本成立混合所有制企業，允許市場主體入場參與數字合作治理，但平臺型企業的角色定位卻與其他模式中的企業職能大相徑庭。準雇傭制中的平臺型企業恰如政府雇員，以完成政府授權的工具型任務為己任，而政府作為政企合作中的“核心行動者”，以行政權威在數字合作治理場域中居于絕對主導地位。

（四）權威妥協與開放生態制

在第三象限的開放生態型模式中，行政權威由于自身能力缺陷或功能失靈而不得不讓權，以自我妥協的方式主動或被動地將權力讓渡給市場主體，形成“權威妥協”的傾向。盡管政府作為公共數據的主要支配者和使用者，掌握著公共數據資源以及財稅激勵等政策資源配置的能力，但其自身尚不充分具備數字創新稟賦和深度開發能力，對數字平臺市場化運營缺乏有效的效率機制。

無論是出于對民眾多樣化服務需求的回應，還是鑒于治理場景的復雜難控，抑或出于對項目開發成本的關照，政府不得不讓渡部分數據資源或權力，以財政購買、數據開放或部分管理權限出讓的方式換取企業在技術或資金上的援助。其中典型性的形式是由政府職能機構主辦的各類數據開放應用大賽。政府選定命題式或開放式選題，圍繞數字治理熱點問題，面向廣大企業和團體征集數據創新應用方案。參賽企業獲取了政府定向開放數據集的開發權和使用權，獲得青睞的數字方案或程序項目由政府提供產業政策和對接行業資源幫助孵化落地，數據產品可為企業營利使用。

數據是智能時代的重要生產要素。對部門數據的獨占傾向是行政部門構成和保有自身獨特而“神秘”行政權威的一種方式，數據開放共享的“意愿壁壘”恰源于公務部門對權力保護的追求和對數據后果的責任規避。然而政務數據“部門私有”的舊觀念殊難與數字時代的治理需求相適應，當數據封閉理念導致政務數據內在經濟價值與社會價值的嚴重浪費以及潛在社會效益的巨大損耗時，接踵而至的治理壓力迫使政府不得不打破封閉的舊格局，將數據的使用權與開發權授予企業以喚醒沉睡中的數據價值。如此，行政權威以權力讓渡的方式實現了自我妥協，形成了“開放生態型”的表征合作秩序，規則制定權與過程監督權仍在政府，但成果使用權在平臺型企業，允許企業使用數據獲取經濟利益。

開放生態型模式體現出這樣一種特殊的政企合作關系：規則制定權和過程監督權均歸屬于政府方，而數據使用權由企業所掌握，合作成果可運用于市場運營。這種模式通常出現于公共數據授權運營或主動開放的治理場景。當前，數據開放目標已由增強政務流程透明度與可預期性逐步轉向釋放數據價值和對數據的資產化開發[45]。政府作為數據傳播中介，將數據資源傳遞給市場主體以實現數據價值的協同開發，企業因此獲得了公共數據處理、加工、存儲等方面的授權，成為挖掘公共數據治理價值與生產價值的重要行動者。不同于傳統的政府公共數據開放，公共數據授權運營正成為各地積極探索的一種新興數據市場化運營模式，既有效回應了政府單方創新能力不足、數據利用效率低的難題，也有效保證數據成果服務于社會公共利益，還能通過公私合作的制度設計，容許企業運營方經營獲利。數據成果權的開放運營收益由政府與企業按協議進行分配。換言之，公共數據授權運營建立在政企利益共同體的開放生態系統之中，公共數據資源成果既能豐富地方財政收入來源，也成為滿足公共需求和市場主體經營目標的重要手段。

在數字合作治理實踐中，青島市著力構建以供應數據、治理數據與應用數據為一體的公共數據運營體系，構成開放生態模式的典型案例。其一，政府掌握公共數據授權運營的規則制定權。政府負責編制公共數據目錄，指導并監督公共數據運營工作，在政策方面出臺《公共數據運營試點管理暫行辦法》《數據要素市場化配置改革三年行動方案》等政策規范，以確定關鍵流程與技術標準。其二，政府掌握著公共數據授權運營的過程監督權。政府在規則引導下依托“數字實驗室”形成了公共數據“可用不可見”“可算不可識”的隱私計算方式，以實現政府對平臺運營過程的全周期記錄、審計與追溯。其三，在成果使用權方面，運營企業有權對公共數據形成的各類產品和服務進行定價交易，所獲收益由運營商與政府按約分配。目前，青島已倡導成立公共數據運營全國統一大市場聯盟，共同致力于公共數據要素的生產、流通與利益分配過程機制的完善。

由此可見，開放生態制指向了一條鼓勵市場主體參與數據加工運營，政府保留部分權力的政企合作治理路徑。其表現形式既可以是公共數據授權運營，也可以是各種形式的政府主動開放數據。與契約托管型和發包承包型不同的是，開放生態制允許平臺型企業利用公共數據進行營利活動，通過互利性的制度設計，構建高效、可持續的數據開放生態系統。

五、結語與思考

代碼即法，算法即規則。數智技術不僅是一種傳統意義的技術工具，而且正成為數智時代一種特殊的權力形式。它改變了從宏觀的國家治理到微觀主體的運作過程，重塑治理主體之間的權力邊界，支配著政府與平臺企業在互動交織過程中的“可為”與“不可為”的新邊疆。

政府與平臺型企業互動行為與模式轉型的背后隱藏著權力的重配。研究立足于中國場景下合作數字治理的典型案例，基于“控制權”理論的發展，建構“權力流動—權威互動—合作秩序重塑”三圈理論框架，層層遞進地揭示了政企數字合作治理的邏輯演變。

第一，通過改進控制權理論，在統一分析框架中探討流動的權力邊界與靜態的模式類型之間的相互關系，并探索政府與平臺型企業各類合作治理模式及其內在關聯，而非視之為相互剝離的政治制度邏輯與市場制度邏輯的單獨表達，從而實現從典型案例到結構性理論的升華。

第二，不止步于對諸種合作模式類型的簡單描述分類，意在進一步構筑合作行為背后的權威互動與權力流動的脈絡。進一步發展韋伯關于權威類型與支配方式的分析工具，形成“權力流動—權威互動—合作秩序”的解構思路，由內而外地剖析里層政企權力互動與表層合作秩序之間的對應關系，從而為進一步區別和分析政企合作互動行為及其背后因果邏輯和權力分布提供了一條解釋思路。

第三，在平臺型企業與政府關系的探討方面，盡管兩者從各自“分離”逐步走向互利合作已成為學界共識，但學者們對于企業參與數字化公共治理的意義卻有著截然不同的解讀：平臺型企業與政府在諸多治理問題上具有親和性的內在邏輯[46]，這使得平臺型企業能夠幫助推動公共部門政策創新、激發多樣化的治理資源[47]，同時也能為政府提供算法優化與算力支撐，從而避免傳統治理范式在數字新平臺下實施失效的后果[48]。然而在平臺善治的背面，對平臺型企業的焦慮與批評卻始終存在，“平臺權力異化使得其由最初的開放性，逐步走向內部結構的‘中心化和‘封閉性’，它開始逐漸擺脫政府制約，擁有超越傳統政府組織邊界的準行政能力，意圖主導現實社會的運行。\"[1]

在數智時代，對數字合作平臺“善治”的追求與對數字平臺“利維坦”的警惕正成為競爭與合作、調諧與張力、利用與風險的矛盾縮影[49]。但在當前實踐場景中，相對于代碼軟法與算法意志，黨與政府的規則與意志仍然構成數字合作治理的主導要素，要在黨的領導下雕刻與引導政企合作關系走向，服務于中國式現代化與國家治理現代化。

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The Flow of Power and the Reconstruction of Order： The Logical Evolution and Practical Mechanism of Digital Co-operative Governance

Wang Bo / Jiang Junzhuo

Abstract： The study is based on the typical case of digital cooperative governance in China and draws on Weber's theoretical tool of“legitimacy basis-authority type-dominance mode” and the theory of“control rights”to form a“power” perspective.Weber’s theoretical tool of“legitimacy basis-authority type-dominance mode”and the theory of “control rights”are used to form a three-circle theory of “power flow-authority interaction-cooperative order reshaping” to analyse the evolution of the logic of cooperative governance between the government and the platformbased enterprises from the inside out. The underlying logic of cooperative governance is constituted by the flow and reset of rule-making power， process supervision power and the right to use the results. As a result of the interplay between squeezing，consolidating，absorbing and compromising，the administrative authority and the platform enterprises have established a novel fourfold cooperative order comprising administrative contracting，contractual trusteeship， hierarchical dominance and an open ecological system in the practical scenario. This deconstructive approach offers a Chinese-specific framework for analysing the power configuration，authority interaction， action logic and change process of digital cooperative governance in different contexts.

Keywords： Digital Government； Platform-based Enterprises；Cooperative Digital Governance；“Control Rights”Allocation ；Authority Interaction

（責任編輯 周巍）