多層級應急管理體系建構：國際經驗與中國鏡鑒

黨的二十屆三中全會強調，完善大安全大應急框架下應急指揮機制。近年來，“新興風險”“巨災”“跨界危機”等概念在多個學科領域不約而同地興起，凸顯了持續優化應急管理體系的重要性。為了應對多誘因、聯動型的復雜公共危機挑戰，強調多主體合作行動的協同治理在應急管理領域受到普遍關注[1]。然而，正如有研究指出，已有關于協同治理的成果更多地關注平面的、發生在同一管轄層級的制度安排[2；但當我們在探討應急管理時，又經常默認其是一個縱向和橫向交錯的系統。在理論層面，拘于縱向和橫向交錯分析的復雜性，已有關于縱/橫結合的立體式應急管理體系研究還有不足，不利于系統認識應急管理過程中的“縱一橫”間互動關系；在實踐層面，我國自上而下的集中統一式治理結構是高效應急管理的制度優勢，但在個別地方也存在“下級等上級、層層等指令”的現象，不利于應急管理中“屬地和上級”兩個主體積極性的發揮。習近平總書記強調：“要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。\"[3]對全球主要國家和地區多層級應急管理體系理論和實踐的分析，可以為中國特色應急管理體系在協同處置危機方面持續優化提供鏡鑒。

一、文獻回顧及多層級應急管理體系的概念內涵

高度流動性、復雜性、多樣性的社會，使得任何單一部門或政府層級都無力單獨處理復雜的公共事務或緊急情況。強化不同部門及層級的協同成為不少政府在應對復雜緊急情況時的策略選擇。近年來，為了應對突發的、跨域的、聯動的公共危機，越來越多的研究在關注橫向協同[4]的同時，也開始關注縱向層級對于應急管理體系的影響。如已有研究發現，在日常工作中，應急管理部門上下級間是業務指導關系，雖然突發事件應急處置中上下級部門間聯系較強，但在常態化的工作上聯系卻較少，由此容易出現應急管理職責縱向上的部分“熔斷\"[5]。而在依賴科層等級推動的應急處置系統中，不同層級的決策者囿于信息和工作能力差異，能力真空會對信息流產生瓶頸，并阻礙聯合決策[6]。為了打破這種縱向交流的瓶頸并促進橫向交流，不少學者提出了構建以數智平臺為基礎的智慧應急系統，強調應急管理部門借助于現代信息工具，通過共同倡議形成協作，并建立“一網統管”“城市大腦”等平臺機制[7]。新近的案例研究也發現，地方應急部門會采用“自上而下、自下而上、由內及外、由外及內”的技術策略組合，推動從協同能力構建到應急體制的結構性改革轉變，以此實現可持續的應急協同[8]。

但已有研究也存在縱向與橫向結合度不高、融合度不夠的問題。一方面，現有研究雖關注到應急管理的縱向結構，但關于縱向與橫向該如何更好地實現立體協同還缺少一個系統的整合框架；另一方面，關于應急數字信息平臺的分析更多的是經驗觀察的總結，而缺少平臺運作背后的機制分析，也不利于從整體上理解應急管理體系的內在機理。從全球新動態來看，在經歷了新冠肺炎疫情后，各主要國家和城市無一不對應急管理的系統性特征有了新的認知。在新的系統建構和能力提升過程中，包含聯合決策、戰略發展和運營管理等內容的多層級應急管理體系開始超越原有縱向或橫向應急協同模式[9。具體而言，多層級應急管理體系超越了應急管理協同通常所關注的部門間及政社間的橫向協作，更加強調由縱向政府間權責調整帶動的縱向與橫向協同的應急系統建構，而這種立體分析則成為應對復雜公共危機挑戰的新方法。

多層級應急管理的理論基礎是多層級治理，而多層級治理最早被用來解釋歐洲的一體化進程。在馬科斯（Marks）看來，歐洲的一體化是超國家行為體、國家行為體以及次國家行為體共同作用的結果，他用“多層級治理”一詞來說明多個維度上的政治或行政行為體的持續互動現象[10]。換言之，多層級治理意味著一種在超國家、國家、區域以及地方等幾個疆域層級上的既定政府之間進行持續協商的制度[1]。其包含了政策制訂與執行過程中不同管轄層級上政府和非政府行動者的活動，能夠以最為簡潔明晰的方式描繪并解釋歐盟究竟是如何運作的[12]。此后，公共政策領域的學者開始借用此概念來描述縱向治理現象，尤其是在分析不同層級政府的行為時，多層級治理成了經常使用的理論工具。如在理論發展過程中，有學者將多層級治理界定為多個管轄權層面上的政府行為體與非政府行為體為解決公共問題而進行持續互動的制度安排，其至少包含如下特征：治理的表現形式，涉及多個管轄層級，主體之間平等式互動等[13]。

近年來，全球公共危機事件的頻發使得通過建立多層級應急管理體系以應對復雜危機的挑戰變得尤為迫切。對政府來說，隨著自然的和人為的風險持續增加，把不同領域和不同層級的行動者集合在一起至關重要，而多層級治理則是有效的理論工具[14]。如世界城市和地方政府聯合組織（UCLG）認為：多層級治理是基于協同機制的決策系統，這種協同機制允許政府根據輔助性原則，從縱向和橫向兩個維度重新分配政府的權限和責任，并尊重地方的自主決策[15]。具體來說，多層級應急管理包括跨地域、跨層次的共同決策，搭建相互關聯的政治舞臺而非嵌套式的深度干預，增加不同主體之間的縱向相互依賴，以及政府和非政府實體之間的橫向相互依賴。在此基礎之上，世界城市和地方政府聯合組織領導的“緊急治理倡議”項目認為，應對復雜突發事件的多層級應急管理體系需要圍繞應急事件，強化包含適應調整和敏捷響應在內的特定能力。其中，適應調整能力取決于自主學習和從不同治理實體的沖突中有效汲取教訓的能力，這種適應能力需要容忍看似不相容的治理變革悖論，如在不同工作維度同時推進去中心化和集中化策略等[16]；敏捷響應能力意味著能夠從較慢的、基于計劃的、逐步的干預快速轉變為基于初始策略但卻能夠根據最新信息進行持續改進的行動，強烈的目標和承諾驅動是這一過程中團隊得以有效運作的關鍵[17]。

結合多層級治理理論，多層級應急管理體系體現了對靈活性、適應性和創新性的普遍追求，總體而言可以分為兩種類型：一是基于多任務和通用目標的多層級應急管理，作為一種持久的制度安排嵌入不同區域、不同層級的治理網絡之中；二是基于專門任務驅動的多層級應急管理，以解決行政轄區內的有限問題，這種模式雖然更加具有靈活性但卻并不持久[18]。一般認為，前一種模式可以在緊急情況下立即發揮作用，并且為政府提供所需要的合法性和穩定性，但在政策實踐中也經常導致上級政府的戰略制定與地方政府政策執行之間的割裂；而后一種模式由于沒有正式的制度支持，在執行中可能會面臨適應性挑戰。在應急實踐中，這兩類系統可能會共存，通常的情況是任務驅動的應急機制會附屬于現有機構發揮作用。比如，英國的倫敦議會或德國城市協會，他們將地方當局聚集在一起，共同參與應急響應；在阿根廷羅薩里奧，由市長擔任主席的風險管理委員會作為一個多任務的執行機構，在新冠肺炎疫情剛一暴發時就開始運轉，旨在減輕病毒對城市的影響。

基于對多層級應急管理體系特征和類型的分析，本研究認為，其概念界定主要包含以下要點：圍繞應急管理事件的有效處置這一核心任務，在結構上由多主體橫向分工協作與縱向分權協作相結合，在機理上以縱向權責調整推動橫向主體間協同，在主動性上注重自下而上的屬地積極性和非正式合作網絡行動。以應急管理處置為中心，關注縱向推動的橫向網絡建構，注重自下而上的主動性發揮是多層級應急管理的三個要點。與應急管理協同不同，多層級應急管理更加強調協同的縱向視角，即在一個多層級的權力結構體系下，縱向的權力劃分與權責設定是橫向協同的基礎。與英美等為代表的西方國家政府組織形式以地方自治為基礎的多層級應急管理更多地體現在下級對上級的權力讓渡與協作不同，我國是條塊結合、自上而下的集中統一制，政府各部門既受本級黨委政府的領導，還受上級條線部門的業務指導，且整個政府體系都在一定程度上呈現出對上負責的特征。也正因為此，我國的多層級應急管理更加強調“屬地和上級”兩個主體積極性的發揮。

二、國外多層級應急管理體系建構的邏輯與實踐

應急管理體系作為國家制度設計和運作機制的重要組成部分，其建構既要考慮政府的宏觀制度環境，也要考慮政府資源和能力等內部條件。從國際經驗來看，權力平衡是新體系建構的核心考量，不同維度的權力調整則是關鍵策略。

（一）多層級應急管理體系建構的制度環境

多層級應急管理體系作為政府運作的重要組成部分，普遍受本國制度環境的制約。從國際經驗看，單一制國家、聯邦制國家的政府組織形態差異，不同社會的收人、教育差距等，都會影響多層級應急管理體系的構建和運轉。如經合組織的一項調查發現：與集權度較高的國家相比，分權度較高的國家在應急協同響應時面臨更多挑戰；在權力下放程度較高的國家，各級政府職責重疊和不對稱性對多層級應急管理協同影響較大；而中央集權國家多層級應急管理協同面臨的最常見挑戰則與經濟補償有關[19]?？傮w來說，由于巨大的制度差異，不論是政策實踐者還是理論研究者，在想要從已有實踐中總結有效經驗時，都面臨著類型學劃分的現實挑戰，因地制宜是唯一可借鑒的經驗。

從國際經驗看，多層級應急管理體系建構還面臨著中微觀層面的政府運作機制約束。一是信息差距。由于不同級別的政府在相同的時間無法獲得相同質量或數量的信息，而應急管理又要求在時間壓力下立即采取行動，且行動又會產生新的信息，這又導致信息差距進一步擴大，并進而影響到應急決策和行動。二是能力差距。由于各級政府的資源儲備情況差異，在緊急狀態下，這些人力資源、知識資源和基礎設施資源無法得到立即補充，這也導致政府之間的應急能力出現差距，并構成了應急管理中的“脆點”，同時也是風險點[20]。三是財政差距。在集權制國家，級別越低的政府通常情況下其財政稅收的能力也越差，而緊急情況往往又會對地方經濟發展產生嚴重的負面效應，這也導致政府之間的財政出現差距，進而影響應急管理的物質基礎。四是行政差距。不同的地方政府基于自身經濟社會發展特征對自身的功能定位和關注焦點不同，這就導致公共政策的碎片化問題在事實上普遍存在，當臨時的應急管理決定阻礙本轄區的一致行動時，行政碎片化的風險會進一步顯著增加并影響應急管理。五是政策差距。由于缺乏既定的跨部門協同方案，在沒有強大的中央集權和完善的等級制度情況下，政策的連貫性和有效落實難以得到保障，這也使得跨層級的應急管理面臨政策落地難題[21]。

（二）多層級應急管理體系建構的邏輯機理

多層級應急管理體系建構需要注重應急管理處置新的權力平衡。從國際經驗看，應急管理對于速度和力度的要求挑戰了不同政府實體間的既定權力平衡，并進而影響到各級政府政治、行政和財政的職權范圍，以及安全、健康和環境保護等部門的權責配置。新冠肺炎疫情防控的實踐也證實，疫情防控會帶來戰略決策、應急權力和具體業務方面的制度調整。基于適應性和敏捷性原則，在應急管理中通過研判并主動調整政府實體的角色和權力，有助于多層級應急管理體系效能的發揮。一般認為，在緊急情況下，多層級應急管理體系的構建需要考慮與權力調整相關的兩個關鍵維度，以及每個維度的三個重要組成部分。一是權力類型，即不同政府實體之間進行適度權力轉移的時候需要考慮并區分三種基本權力類型，包括政治權力、行政權力、財政權力。二是權力方向，即在不同政府實體間進行協調以發起聯合行動之時需要考慮并區分三種不同的協調方向，包括縱向協調、部門協調、地域協調[22]。這也意味著，在由常規狀態過渡到應急狀態并試圖構建多層級應急管理體系的時候，行動者需基于以上兩個維度去重新調整行為模式。

多層級政府是現代政治制度的基本安排，在這樣的縱向體系中，每一級政府都有自己的管轄范圍和特定職責。但在應急管理中，為了使處于一線的地方政府角色定位與職權范圍一致，在縱向上進行權力調整就變得非常必要。從國際經驗看，這種權力調整主要有兩個方向。一是權力下放，側重點是加強地方政府在應急管理中的作用，包括戰略應急管理職能。艾德（Eide）等的研究認為，作為應急管理的一部分，權力下放與強大的自下而上的協同和溝通結合，可以更好地響應當地需求，并避免權力集中導致的一刀切問題發生，但在緊急情況下，成功的權力下放需要獲得充分的資金支持，并為履行職責、制定政策、提供服務配套適當的資源。二是權力集中，側重點是強化上級政府在應急管理中的職權發揮。如世界城市和地方政府聯合組織的研究認為，權力集中可以減少不同層級政府之間的職能重疊問題，并確保政策的連貫性。在治理資源稀缺的國家，集權還可以幫助政府在更廣泛的地區共享技能和知識，而不依賴于耗時更久的能力積累[23]。

（三）多層級應急管理體系建構的思路要略

基于多層級應急管理的制度環境和邏輯機理分析，因地制宜地制訂政策，關注不同主體的能力和資源差異，精準做好應急管理運轉過程中的權責關系調整是系統建構的關鍵。在操作層面主要包含以下要略。

首先，促成合作意向。抗擊新冠肺炎疫情的國外經驗表明，雖然聯邦制國家普遍面臨不同層級政府之間摩擦的問題，但在美國和巴西等兩極分化突出的政治環境中出現沖突的情形更加多見。相比之下，德國的權力下放則形成了更加有利于組織學習的環境和更富有成效的合作[24]。在危機時期，各級政府之間的沖突和緊張局勢在很大程度上不可避免。因此，在不損害各級政府已有職權以及各參與主體聲譽的前提下促成合作意向，以盡可能富有成效的方式處理這些沖突和緊張局勢就變得尤為重要。

其次，關注發展階段。權責關系調整既包含方向又包含程度，集權、分權的水平與程度不僅取決于不同國家和地區的治理環境，還與不同政策部門、復雜情況的類型以及應急管理的發展階段密切相關。從國際經驗看，在新冠肺炎疫情防控中，最早的干預措施大多是由中央政府領導并具體推動，而后地方政府的作用才變得更加突出[9]。這也意味著，多層級應急管理體系的建構和完善需要考慮不同層級政府在應急不同階段的權責和職能，以此實現更為有效的協同合作。

再次，關注價值取向。無論是分權還是集權，權力的轉移不僅取決于對效率的客觀計算，還往往具有政治和意識形態屬性?！熬o急治理倡議”項目2020年7月的調查也發現，應急管理的政治化被認為是與合法性和包容性相關的最大挑戰之一[19]。在危機情形下，不同層級的不同參與主體之間已有的緊張關系可能會被加劇，且應急狀態的額外壓力也會誘發新的競爭出現。在這一過程中，地方政府需要通過搭建開放式的意見交流平臺，在多元互動中避免極端化等問題產生。

最后，關注制度設計。作為應對復雜緊急情況制度設計的一部分，中央政府在集中處理信息以及建立相關法律法規和監管框架中發揮著更為關鍵的作用。從全球經驗看，中央政府在總體政策框架和行動計劃的設計、公共政策的整體協調、國家預算資源的重新分配、緊急狀態下指南的發布、國際/外交的接觸等方面具備競爭力[9。此外，不少國家的應急管理實踐也表明，透明的評估機制有助于在應急管理中更有效地確定角色、分配權力，并形成新的制度。

三、國外多層級應急管理體系建構的政策議程

多層級應急管理作為一項復雜的政策體系，基于權力平衡的制度設計和機制完善是體系建構的重要依據。借鑒世界城市和地方政府聯合組織等發布的《多層級應急治理：調整適應和敏捷響應（2021）》報告，面對縱向和橫向交錯的多層級體系特征，確定優先事項、完善信息溝通、重視地方網絡是其關鍵政策議程。

（一）確定應急管理的優先事項

確定應急管理的優先事項是政府在多層級應急管理體系建構中面臨的首要挑戰。在復雜的應急管理中，受時間和資源制約，應急管理者必須首先確定亟須解決的優先事項，以此最大限度地減少損失和穩定局勢[25]。其次，對緊急情況進行預判，精準確定優先事項，并將真實情況如實上報給更高級別的政府，這也是在縱向上獲得更多資源和支持的必要步驟。最后，優先事項的準確把握也有助于在縱向和橫向政策網絡中團結潛在的利益相關者，并為社會公眾共同參與應急管理提供心理預期和行動指南[26]。確定優先事項之后，政府的權責和資源配置也要進行相應的調整，以確保應急管理的優先事項得到落實。

圖1多層級應急管理體系優先事項選擇

多層級應急管理體系優先事項的確立受到縱向和橫向多重因素的影響。按照前文馬科斯關于多層級治理“超國家、國家、次國家”的縱向行動主體界定，本研究從“全球一本地”“區域一本地”兩個維度分析應急管理的優先事項。如圖1所示，多層級應急管理體系的優先事項確定主要包含四種模式。

一是追隨者導向。強調在全球議程和本地城市驅動之間尋找平衡，并在工作中通過瞄準全球領先實踐，從中獲得經驗和教訓，并根據本地的資源狀態，確定追隨式的行動議程。在這一過程中，發達國家和全球城市是經常被研究和模仿的對象。

二是國際化導向。強調在全球議程和城市網絡驅動之間尋找平衡，但更側重于同全球和區域的政策保持一致，以獲得不是最壞的結果。這種情況在全球性的危機應對中比較常見，尤其是面對如疫情這類具有明顯外溢聯動性的危機時應用更多。

三是區域化導向。強調在城市網絡和本地證據驅動之間尋找平衡，但更側重于同本地政策步調保持一致，以獲得附近地區的政策和資源支持，不至于“單打獨斗”。這種情況在區域性的危機應對中較為常見，尤其是在森林火災和洪水災害應對方面。

四是本地化導向。強調在本地證據和本地城市驅動之間尋找平衡，但更側重于本地的經驗和資源，并突出本地技術專家的作用發揮，以形成更加有針對性的應急管理方案[2]。這種情況在不具普遍性的突發危機中較為常用，如倫敦1952年的煙霧危機，其應對就更多地通過本地專家確定優先策略。

優先事項的確立框定了應急管理的戰略目標，并在此基礎之上實現了初步的利益相關者（包括強利益相關者和弱利益相關者）區分，以及應急管理所需資源的預估，這為不同層級、不同主體的應急參與提供了總體預期，有助于多元主體在緊急狀態下知悉自己的角色和任務。

（二）完善應急管理的信息溝通

多層級應急管理體系意味著不同政府層級之間需要相互增進了解并確定一致的行動方案。由于級別更高的政府掌握著更多的資源，擁有更強的行動能力，這也要求地方政府在多層級應急管理體系建構中重點關注縱向的應急管理信息溝通，通過將應急管理信息快速有效地輸入到更高層級的政府之中，以此影響應急管理戰略的制定甚至執行[28]。在這一過程中，建立高效的多層級應急管理體系需要以信息溝通和權力調整為切入點，建立并完善多種形式和渠道的信息溝通與反饋機制，以讓本地的應急管理更多地得到上級政府的理解和支持，并在同級的應急管理協同中占據信息和資源優勢。

直接進入 通過應急 通過非應 通過非正正式的直 應急決策 委員會影 急網絡反 式渠道溝 非正式的接路徑 機構 響決策 饋信息 通信息 適應路徑↑

多層級應急管理體系運作的核心內容是應急管理多元主體之間的信息高效流動與有效溝通。這種信息傳遞和溝通同時也意味著權力方向的變化與應急管理權力的行使。借鑒門澤爾（Men-zel）、米哈依洛夫（Mikhailov）等關于科學信息交流“正式一非正式”兩種類型的分析框架[29]，如圖2所示，多層級應急管理體系的信息溝通和權力分配包含了四種形式。

一是直接進入應急決策機構。這是最正式、最全面、最有效的信息溝通形式，在這種情況下，城市和地方被授予緊急決策機構的正式和充分代表權，可以作為特別代表、行政首長或秘書等身份參與其中。這種信息傳遞和合作模式通常出現在聯邦制國家，因為這些國家的各種信息和資源相對分散，上下左右之間的充分溝通對于應急管理至關重要。

二是通過應急委員會影響決策。這是較為正式和制度化的信息溝通形式，在這種情況下，地方政府往往會向上級政府專門的委員會派駐代表，而這個委員會再向決策機構報告應急管理事項，并在得到授權的基礎上制定應急管理方案及監督政策執行。這種形式與形式一的區別之處在于，地方政府雖然可以提出自己的關切，但不見得在決策上擁有話語權。

三是通過非應急網絡反饋信息。這雖然是一種正式的制度安排，但由于不是專門為應急管理設計的制度，因此需要地方政府的應急信息先進入已有行政程序，然后再通過傳統的工作流程進人決策系統并進行反饋[30]。盡管這種形式大大影響了應急的時效性，但對于一些長期的應急管理事項，也是一個備選方案。

四是通過非正式渠道溝通信息。雖然這是一種非正式的制度安排，但在實際應用中的效果依然值得關注。實踐中，地方政府可以通過游說決策者、媒體呼呼、私人關系等將訴求向上級部門或決策機構進行反饋。一般認為，這種形式在單一制集權國家或上下級政策分歧特別大的國家更加有效，地方政府所掌握的資源是影響其有效性的關鍵。

信息溝通機制的完善有助于為多層級應急管理體系實現適應調整和敏捷響應提供信息支撐。在實踐過程中，多層級應急管理的復雜性在于不同層級都有不同的行動主體，因此，豐富正式的和非正式的信息溝通形式可以避免盲目決策帶來的風險，但同時也要著力解決政策信息的噪音問題。

（三）重視應急管理的地方網絡

城市網絡和地方政府協會作用的發揮，有助于在協同地方政府利益和行動的基礎之上，將地方的訴求向上級政府反饋，并推動將其納入國家戰略。國外實踐表明，大都會區內部的地方網絡作為嵌入國家治理體系內部的制度組成部分，不僅是推動城市日常運行和管理協同的重要機構，在緊急情況下也可以擔任關鍵的角色[31]。這種角色既包含非正式的，如在國家委員會或相關決策機構中代表城市和地區的利益參與其中；也包含不太正式的，如促進城市之間的團結和提供應急管理信息共享平臺等。有必要強調，城市網絡和地方政府協會作為多層級應急管理體系中的地方網絡，其權責的發揮和作用的強化有助于提升應急體系的整體效能。

圖3多層級應急管理體系地方網絡作用

借鑒卡普庫（Kapucu）等關于多層級應急管理中有無正式制度支撐的分析框架[32]，本研究從“正式一非正式角色”“直接應急參與一支持應急參與”雙重維度解釋城市網絡和地方政府協會在應急管理中發揮的多重角色。如圖3所示，多層級應急管理體系的地方網絡角色發揮主要包含四種方法。

一是作為非正式角色直接參與應急管理，具體職責包括促進國際間的應急協作，提升當地居民對于本地治理資源和政府運作特性的認識以增進治理認同，促進社會成員之間的團結，在城市或地區之間促進伙伴關系建立等。如世界城市和地方政府聯合組織建立的“現場學習體驗”和世界大都市協會（Metropolis）建立的“全球健康城市”等。

二是作為正式角色直接參與應急管理，具體職責包括作為法定機構參與應急管理，向社會通報應急信息以強化治理溝通，就應急管理戰略向政府決策部門提供建議，在聯合國等國際組織中代表地方政府參與應急活動等。作為正式角色參與應急管理的地方網絡多是具有穩定組織基礎的常設性組織，已有合作經歷和代表性異常重要。

三是作為正式的角色支持應急管理，具體職責包括通過建立獎勵機制并設置準則來促進城市和地區之間的合作，作為代表游說上級決策部門，通過協商溝通平臺的作用發揮促進成員間團結與合作，作為監督機構測試應急管理試點情況等[33]。此外，地方政府協會還可以在緊急情況下發揮實際協調作用，通過分配資金或醫療資源以促進區域之間協作。

四是作為非正式角色支持應急管理，具體職責包括通過一系列措施促進有效的應急治理模式形成，識別最佳的應急管理實踐并加以總結提煉，在不同成員間交換知識和經驗促進應急管理能力提升，提升全社會的應急管理能力和教育水平等[34]。如保加利亞的全國市政協會在疫情初期就建立了一個交流平臺，用于分享疫情防控知識，提供醫療設備信息等。

應急管理地方網絡的重要意義在于面對復雜多變的應急管理現實需求，尋求上級政府的授權和支持、形成上下級之間的協作體系，但不同主體之間的合作也需要之前的合作經驗和群體認同，地方網絡可以借助已有的合作機制快速行動，并帶動上下層級的不同行動者形成應急處置中的能動主體。

四、國外理論與實踐對中國特色應急管理體系優化的啟示

在推進中國式現代化的新征程中，優化中國特色應急管理體系既要充分發揮我國集中力量辦大事的制度優勢，也要在借鑒國外多層級應急管理實踐的基礎之上，調動一線政府部門的積極性。國外多層級應急管理的研究為我們在理論層面理解應急管理協同的縱向和橫向體系提供了思路借鑒，有關多層級應急管理的實踐也為我國優化應急管理體系提供了實踐參考。圖4展示了由橫向應急協同到多層級應急協同的結構變化。

圖4多層級應急管理的結構變化

在多層級應急管理體系中，隨著公共事務復雜程度的不斷提升，建立以應急事件處置為軸心，政府部門負主要責任，不同主體、不同領域行動者協同行動的機制至關重要。基于多層級治理理論，結合國際理論和實踐經驗，中國特色的多層級應急管理體系建構至少包含三個要點：一是圍繞應急事件處置，明確應急處置中不同主體行動的優先事項，并構建以應急事件處置為軸心的全流程制度框架和工作機制，形成以事為中心的橫向工作扇面。二是優化政策信息傳遞，通過平臺型制度機制建設，暢通縱向和橫向間的政策信息流動，確保應急管理決策科學、及時、精準，并通過信息的共享，增進橫向和縱向主體間的互信互賴。三是激發應急管理各行動主體的能動性，尤其是要強化以政府為引領主體，各種社會組織、市場主體積極行動的地方行動集群，提升協同網絡的快速適應能力。

（一）構建以應急處置為軸心的應急管理制度架構

多層級應急管理體系的首要特征是各主體間關系的復雜性，而應對復雜緊急情況唯一不變的法則就是變化，這意味著不論是我們的政府機構，還是應急管理機制都需根據應急管理現實需求及時做出調整，構建起以應急管理處置為軸心的制度，以此不斷完善中國特色應急管理體系。

首先，樹立多層級協同目標。我國的應急管理實踐始終把人民群眾的生命安全放在首要位置，建立以應急事件處置為軸心的制度架構，不僅要樹立整體主義的思路，也要在制度設計上關注多主體參與和協同行動。尤其是既要學會在多層級應急管理體系中去思考優先事項，確定應急資源的調配和使用；還要將本地的應急管理決策放在多層級應急體系中去思考其影響和可行性，從而提升本地應急體系的科學性。

其次，推動縱向橫向多層級協同。由于規模和背景差異，不同政府部門和行動主體往往具有不同的行為模式和決策方式，這就需要進一步深入研究，以準確理解并把握不同層級參與者的相互依賴關系，以及自上而下或自下而上等不同決策模式的優勢和短板。與此同時，也要深入分析不同層次政府與不同社會部門間的橫向關系，研究不同行動主體的共同利益，并在此基礎之上構建起能夠有效運作的應急管理橫向協同網絡。

最后，完善不同主體間協同機制。在這一過程中，需要打通上下級政府間、左右部門間以及區域政府間的協同關系，具體包括：作為應對復雜緊急情況的一部分，將職責明確分配給不同層級的政府單位，以培養適應性和敏捷性；建立充分的協調機制，促進代表各級政府的關鍵機構參與決策的縱向合作，以明確監管職責；強化對各級政府行使應急管理職責的財政支持及財務管理，既要在財政資金上保障有充足的應急管理供應，也要完善社會公益資金的使用和監管流程。

（二）優化基于應急信息傳遞的縱向橫向權責體系

多層級應急管理體系的核心要義是在復雜的多主體關系中抓住政策信息傳導這一關鍵，實現應急管理的上下聯動。在強調集中統一的科層制語境下，完善中國特色應急管理體系制度設計需要基于兩個基本假設：發揮統一領導的制度優勢，強調上級政府或協調機構的權力要集中統一、有所作為；發揮屬地的能動優勢，突出在地政府要積極作為、優先處置。

首先，強化屬地響應功能。屬地響應不僅意味著單一部門的響應，還包括根據應急管理需要，多部門多主體參與的協同響應。這就需要屬地在橫向上進行權力關系調整，并根據“兜得住”這一原則，在應急管理部門綜合統籌的常態化制度基礎之上，將與危機處置相關的專業部門和相關部門納入到統籌體系之中。如縣級作為應急管理響應的基本單元，其既要以應急事件處置為軸心發揮本級黨委政府的統籌作用，還要通過“信息快報”等多種形式保持與上級政府的溝通，并在需要的時候請求授權，以此實現上下協同的政策目標。

其次，關注縱向信息交流。中國特色應急管理體系的成效主要體現在集中統一領導對決策時機的回應時效上，雖然快速決策和行動可以有助于防止事態升級或惡化，但快速卻草率的行動也可能導致決策質量下降，并導致不可逆的負面影響。因此，確立好突發事件信息采集的基本單元，完善信息渠道，當橫向的應急協同網絡無法解決問題時，依托應急信息直報系統，在縱向上迅速上升一個應急管理層級，發揮上級政府部門的統籌功能，以此建立新的更上一層的應急網絡，這是有效控制危機擴散的關鍵。

最后，打造混合信息網絡。應急管理的復雜性、聯動性特征要求多層級應急管理體系構建要盡量避免在應急管理中按層級簡單地分配權責，而是采用多層級視角，將所有利益相關者納人緊急狀態，構建起混合型的應急信息網絡。在這一過程中，政府需強化應急信息的溝通與協調，具體包括：明確縱向政府間的應急信息雙向傳遞，尤其要強化應急信息系統建設；在應急實踐中淡化城市和區域等級限制，為促進跨區域協調建立可行機制，確保信息傳遞及時性和行動協調；注重應急行動網絡的包容性，納入多元化行動主體，提升網絡動員能力等。

（三）完善政府引領的應急處置多元差序圈層

多層級應急管理體系的有效運轉需要錨定可靠行動主體。隨著公共事務的復雜程度日益提升，建立并完善網絡型政策結構以協同應對挑戰就成為當下政府治理改革的重點任務之一。已有經驗一再表明，多元參與的協同治理依舊需要核心引領力量。對于應急管理處置而言，中國特色

應急管理體系需要關注三個著力點。

首先，發揮政府的規范引領作用。應急管理的首要責任主體是政府，對于我國而言，政府作為城市應急管理的最主要行動主體，其協同帶動作用包括：強化黨的領導，建立穩定的應急管理核心機構，但又要通過韌性制度建設確保其邊界靈活；完善信息發布機制，確保透明度和問責制，以提升決策者和參與者的合法性與可信度；提升各級政府的應急能力，完善硬件和軟件建設，確保各級政府具備帶頭應對突發事件的能力；構建包容性治理網絡，納入多元代表觀點，構建應急管理中的共同體。

其次，發揮地方圈層的替代作用。法制化是現代社會運轉的基礎性制度安排，但在應急管理實踐中，由風險不可預見性導致的應急預案不可能完備無缺、法律授權不可能充分完整、互信合作不可能立竿見影的情況十分普遍。為了避免臨時決策造成的科學性不足、風險開始階段缺乏可依靠力量等問題，充分發掘縱向和橫向層面已有的正式和非正式網絡的臨時替代功能就非常關鍵，同時這也是提升應急管理制度韌性的關鍵舉措。

最后，關注經驗的學習和借鑒。從國際規律看，社會實踐一般先于理論研究，而后才是政府治理的制度變遷。這也意味著為了應對潛在未知風險，政府必須強化關于應急管理的知識學習和交流借鑒。在這一過程中，以政府為代表的正式網絡和以社會力量、市場主體、社會公眾為代表的非正式網絡均發揮了重要作用。正式網絡的合作有助于應急管理一線實踐經驗的分享，非正式網絡的交流則有助于應急管理最新研究知識的傳播，兩個網絡的互動則有助于社會總體應急管理能力的提升。

五、結語

隨著公共事務的復雜程度日益提升，不斷完善中國特色應急管理體系以協同應對挑戰已成為當下政府治理改革的重點任務之一。從全球理論和實踐看，復雜危機凸顯了多層級治理過程中的多主體權衡優勢，這既包括政府自身在不同層級、不同區域以及有限層級、有限區域的協調行動，也包括更加靈活、更具適應性的本地化政策。因此，多層級應急管理體系被認為是應對超大規模集權治理模式的有效替代方案。本研究基于全球比較視野，在概括國外多層級應急管理體系概念內涵、邏輯實踐和政策議程的基礎之上，總結了其對于中國的啟示。綜合來說，借鑒國外多層級治理和多層級應急的理論和實踐，中國特色應急管理體系的優勢和特色是在黨的集中統一領導下，將人民生命財產安全放在首位，迅速建立起以應急處置為軸心的協同體系，調動橫向和縱向多元主體的積極性。依托于應急管理信息系統，不同主體和圈層在各級黨委和政府領導下協同應對危機，這種基于已有科層制體系的協同是中國特色應急管理體系的制度優勢。

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Construction of Multi-level Emergency Management System： International Experience and China's Mirror

Xue Zelin/ Zheng Yang/Shao Jian

Abstract： The complexity of public crisis management has made multi-level emergency management a hot spot in the field of theoretical research and practical exploration. The multi-level emergency management system in foreign countries originates from the in-depth application of the multi-level governance theory，and the macro institutional constraints of the government system and the balance of power in the new system are the key influencing factors. Setting priorities，improving information communication，and attaching importance to local networks are the main policy agendas for the construction of multi-level emergency management systems abroad. Drawing on international experience，the improvement of the emergency management system with Chinese characteristics should give full play to the institutional advantages of the party's centralized and unified leadership，build an emergency management system framework with emergency response as the axis，optimize the vertical and horizontal power and responsibility system based on emergency information transmission，and improve the government-led emergency response multi-order circle.

Keywords： Emergency Management; Multi-level Governance; International Experience;Emergency Management with Chinese Characteristics

（責任編輯 王玉）