“多格合一”：出場邏輯、 實踐特征與體制保障

引言

縱觀近年來各地的基層治理創(chuàng)新實踐，網(wǎng)格化管理這一成熟的城市治理模式似乎再度受到了“關(guān)注”。面對傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理模式逐漸暴露出的治理碎片化[1]、重管理輕服務(wù)[2]、群眾參與度低等問題，“多格合一”（又稱“多網(wǎng)合一”）作為一種基層治理制度創(chuàng)新應(yīng)運而生。該模式主要是將警務(wù)、城運、綜治、黨建等多種職能網(wǎng)格整合為一個綜合網(wǎng)格，并采取統(tǒng)一的網(wǎng)格工作機制，以實現(xiàn)治理主體的高效協(xié)同和治理資源的靈活調(diào)配。

“多格合一”是作為一項全國性政策進行持續(xù)推動的。在中央層面，與“多格合一”直接相關(guān)的政策文件主要有三份：其一，2019年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，提出整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺，“將上級部門在基層設(shè)置的多個網(wǎng)格整合為一個綜合網(wǎng)格實現(xiàn)‘多網(wǎng)合一，\"[3]；其二，2021年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出，“改進網(wǎng)格化管理服務(wù)，依托村（社區(qū)）統(tǒng)一劃分綜合網(wǎng)格，明確網(wǎng)格管理服務(wù)事項\"[4]；其三，2024年2月，中共中央組織部、中共中央社會工作部印發(fā)《關(guān)于破解基層治理“小馬拉大車”突出問題的若干措施》，提出“推動黨建、政法綜治、民政、環(huán)保、城管、信訪、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、應(yīng)急管理等各類網(wǎng)格‘多格合一’”。在中央政策的指引下，近年來“多格合一”在地方呈現(xiàn)出顯著的創(chuàng)新擴散趨勢。全國大部分省市都開展了相關(guān)探索。例如，2020年8月，上海市由公安部門牽頭開展“多格合一”工作試點。2023年8月，深圳市羅湖區(qū)發(fā)布《黨建引領(lǐng)基層治理綜合網(wǎng)格改革工作方案》。2025年1月，上海市專門出臺《關(guān)于堅持黨建引領(lǐng)推進“多格合一”不斷探索超大城市基層治理新路的意見》，推行黨建引領(lǐng)網(wǎng)格治理，立足綜合網(wǎng)格充分接近基層又具有整合性的優(yōu)勢，將其打造為城市治理共同體建設(shè)的重要實踐單元。

基于上述政策和實踐，本文提出核心研究問題——“多格合一”為何出現(xiàn)、何以有效？盡管“多格合一”在實務(wù)界已經(jīng)得到廣泛的探索實踐，但學(xué)術(shù)界對其研究尚不充分。截至2025年1月，在中國知網(wǎng)以“多格合一”“多網(wǎng)合一”“多網(wǎng)融合”和“網(wǎng)格融合”等關(guān)鍵詞進行搜索可以發(fā)現(xiàn)，目前還缺乏針對“多格合一”的專門性學(xué)術(shù)成果。少數(shù)討論散見于網(wǎng)格化管理和網(wǎng)格黨建的研究，與其完整理念和最新實踐還存在一定的脫節(jié)。在此背景下，本文首先基于城市網(wǎng)格化管理的發(fā)展歷程，揭示“多格合一”的出場邏輯及其內(nèi)在必然性；其次，闡明“多格合一”的“虛級實治”特征及其何以帶來的治理效能的提升；最后，分析網(wǎng)格黨建如何成為“多格合一”的體制保障，并確保其順利落地與實施。在基層治理現(xiàn)代化的背景下，通過對“多格合一”模式的系統(tǒng)探討，本文以期為新時代城市基層治理改革提供理論實踐參考。

一、內(nèi)外共驅(qū)：“多格合一”的出場邏輯

任何制度創(chuàng)新都是對特定歷史條件和現(xiàn)實問題的回應(yīng)?！岸喔窈弦弧钡某霈F(xiàn)并非理論空想和偶然選擇，而是從實踐中生長出來的一種解決方案，受到外部復(fù)雜治理情境、內(nèi)部組織效率困境和技術(shù)賦能效應(yīng)的共同驅(qū)動。

（一）網(wǎng)格化管理的發(fā)展歷程

網(wǎng)格化管理起源于計算機領(lǐng)域，早期主要是作為一種工程管理技術(shù)應(yīng)用于能源、交通等行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源分配[5]。進入21世紀后，網(wǎng)格化管理被逐漸引入城市治理領(lǐng)域。理論上，網(wǎng)格化管理基于“治理單元”的理念，試圖通過對城市空間的細化，將治理力量和服務(wù)資源嵌人到街區(qū)、園區(qū)、樓宇、社區(qū)等最基本的生活單元中，從而實現(xiàn)精細化治理。歷經(jīng)20余年的發(fā)展，網(wǎng)格化管理體系不斷嬗變，已成為一種頗具中國特色的城市治理模式。

一是探索與起步階段（2004年—2011年）。這一階段是城市網(wǎng)格化管理從無到有的創(chuàng)新探索期。2004年，北京東城區(qū)在面臨環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序和基礎(chǔ)設(shè)施維護等難題時，率先推出“數(shù)字化城市管理”模式，成為網(wǎng)格化管理的最早雛形[6]。該模式以每萬平方米為基本單位，把城區(qū)劃分為若干個網(wǎng)格單元，并將全部城市部件和事件進行編碼。每個網(wǎng)格配備專職城管監(jiān)督員，通過手持終端采集問題，實現(xiàn)城市問題的快速發(fā)現(xiàn)。這一創(chuàng)新做法迅速引起全國關(guān)注。同年，上海市基于“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制以及抗擊“非典”的實踐，正式提出“網(wǎng)格化管理”的概念[]。2005年7月，原建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于推廣北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理模式的意見》，開始在全國推廣網(wǎng)格化管理模式，標志著網(wǎng)格化管理從局部探索走向國家層面推動。該階段的網(wǎng)格主要承擔(dān)城市管理職能，整個網(wǎng)格化管理體系呈現(xiàn)出明顯的“單格運作”特征。

二是成熟與拓展階段（2012年—2018年）。這一階段是網(wǎng)格化管理應(yīng)用場景拓展的關(guān)鍵時期。2012年，黨的十八大提出“加強和創(chuàng)新社會管理”重大戰(zhàn)略，賦予網(wǎng)格化管理新的內(nèi)涵和任務(wù)。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出，“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求\"[8]。這是網(wǎng)格化管理首次被寫入黨的正式文件，為網(wǎng)格化管理從單純的城市管理工具向社會治理綜合平臺升級提供了方向指導(dǎo)和政策支撐。之后，以“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”等模式為代表，各地開始普遍強化網(wǎng)格的服務(wù)功能，將專業(yè)力量下沉到網(wǎng)格，形成“一格多員”的工作格局[9]。隨著網(wǎng)格化管理技術(shù)的成熟，諸多職能部門開始在基層劃定并運作各自的網(wǎng)格系統(tǒng)，形成“多格并存”的局面。

三是集成化與智慧化階段（2019年至今）。該階段的顯著變化是網(wǎng)格化管理的體系再造和技術(shù)升級。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)文提出通過綜合網(wǎng)格的設(shè)置實現(xiàn)“多網(wǎng)合一”，成為網(wǎng)格化管理系統(tǒng)整合、集成發(fā)展的里程碑。2020年，網(wǎng)格化管理在新冠疫情防控中發(fā)揮關(guān)鍵作用，實現(xiàn)了對人員流動、健康狀況、物資供給的精準管理。這次大規(guī)模實踐證明了網(wǎng)格化管理在應(yīng)對重大突發(fā)事件中的價值，也促進了網(wǎng)格的進一步集成。同時，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，以及智慧城市和數(shù)字中國戰(zhàn)略的深入推進，網(wǎng)格化管理進入全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型時代。發(fā)源于上海、后在全國推廣的城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”便是網(wǎng)格化管理與數(shù)字技術(shù)深度融合的產(chǎn)物。該模式將城市管理、應(yīng)急指揮、綜合執(zhí)法、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域整合到統(tǒng)一平臺，為多職能網(wǎng)格的集成提供了重要技術(shù)支撐。黨的二十大報告提出“完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺”，進一步推動了網(wǎng)格化管理的集成化與智慧化發(fā)展。

（二）“多格合一”的出場邏輯

從早期的“單格運作”到之后的“多格并存”，再到當(dāng)下的“多格合一”，網(wǎng)格化管理體系經(jīng)歷了深刻變遷。現(xiàn)代化、城市化和數(shù)字化的深度交織構(gòu)成了“多格合一”的出場情境。這一出場既立足于當(dāng)下基層治理的現(xiàn)實需求，同時也指向未來社會發(fā)展的長遠愿景。

一是治理情境復(fù)雜化的驅(qū)動。從發(fā)展歷程上看，第一階段的網(wǎng)格化管理主要是以部件和事件為中心，其首要任務(wù)是快速發(fā)現(xiàn)和響應(yīng)城市管理中的具體問題。第二階段的網(wǎng)格化管理雖然強化了服務(wù)功能，從城市管理工具轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫砥脚_，但也由此造成多個職能網(wǎng)格體系的并行運作。一方面，碎片化是“多格并存”模式的一個核心問題。城市治理的職能部門通常擁有較為獨立的管理體系與操作機制，并以專業(yè)化和條塊分工為基礎(chǔ)開展各自工作[10]。城市的快速發(fā)展帶來跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域問題的與日俱增。當(dāng)問題涉及多個部門時，各職能網(wǎng)格往往會對同一問題進行重復(fù)干預(yù)或相互推諉，從而陷入“誰都有責(zé)任，誰都可以推卸責(zé)任”的怪圈，使得部分問題成為管理中的真空地帶[1]。另一方面，由于各部門職能的分割，每個網(wǎng)格的管理都需要獨立的資源投入，導(dǎo)致公共管理和公共服務(wù)成本升高。面對傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理模式“前臺”整體化、“后臺”碎片化的窘境，“多格合一”成為一種城市治理組織架構(gòu)的“整體性變革”，能夠?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)格“后臺”高效一體化運行[12]。

二是基層減負增能的現(xiàn)實需要。中央層面與“多格合一”有關(guān)的政策文件基本是在為基層減負增能的大背景下出臺的。在“條塊結(jié)合、以塊為主”的基層治理體制下，社區(qū)面臨“上面千根線，下面一根針”的現(xiàn)實境地。網(wǎng)格化管理帶來的執(zhí)法和管理力量下沉雖然有效提高了社區(qū)治理的效能[13]，但在“多格并存”格局下，不同職能網(wǎng)格的地理邊界和操作標準可能存在不一致的情況。例如，同樣一個社區(qū)可能被警務(wù)部門劃人A網(wǎng)格，而被市監(jiān)部門劃人B網(wǎng)格。社區(qū)在上報問題和請求力量支撐時，存在一定的不便，同時也降低了職能部門聯(lián)勤聯(lián)動的效率。而通過“多格合一”，不同的職能網(wǎng)格被整合為一個綜合網(wǎng)格，在網(wǎng)格界面融合的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了網(wǎng)格力量、資源、功能和流程的融合。各部門在推進基層工作時，能夠以綜合網(wǎng)格為依托，并根據(jù)實際需要再進一步向居村層面延伸。反之，居村自下而上的問題和需求也不用在不同職能網(wǎng)格間進行“被動分流”，而是“一口接收”，推動了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”向“網(wǎng)格吹哨、部門報到”的深化。此外，由于主體和對象的一致性，作為基層治理單元的綜合網(wǎng)格同時也構(gòu)成了一個適宜的基層公共服務(wù)單元。各類基層公共服務(wù)設(shè)施也能夠立足綜合網(wǎng)格進行統(tǒng)籌規(guī)劃和集約建設(shè)，進而提高基層公共服務(wù)的可及性、精準度以及基層治理的整體效能。

三是數(shù)字技術(shù)的平臺化賦能。技術(shù)創(chuàng)新是組織變革的重要驅(qū)動力。從北京東城區(qū)的“數(shù)字城管”模式肇始，網(wǎng)格化管理便被植入數(shù)字化基因。從最初的手持終端、GIS地理信息系統(tǒng)到后期的物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備、大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)了治理問題快速識別、準確派單和高效處理。云計算、人工智能、數(shù)字孿生等“城市大腦”技術(shù)在數(shù)據(jù)分析和態(tài)勢預(yù)判等方面的強大能力，推動網(wǎng)格化管理從描述性分析向預(yù)測性和預(yù)警性分析躍升。數(shù)字技術(shù)的標準化和數(shù)量化特質(zhì)促使社會治理結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)科層制向扁平化和平臺化轉(zhuǎn)型[14]。“多格合一”所構(gòu)建的綜合網(wǎng)格體系，契合了數(shù)字技術(shù)對信息一體化、高效共享的內(nèi)在需求。同時，“一網(wǎng)統(tǒng)管”等數(shù)字治理平臺的使用，促進了綜合網(wǎng)格內(nèi)部的信息共享，打破了以往部門之間的信息孤島狀態(tài)。此外，技術(shù)平臺的標準化和規(guī)模化部署，能夠降低各基層組織的變革成本，強化組織之間的模仿性同構(gòu)效應(yīng)。

整體來看，“多格合一”通過對城市治理空間及其內(nèi)外部要素的再定義和再切分，打破了“多格并存”所帶來的分散和混亂，成為基層治理體系改革的重要趨勢之一[15]。該模式推動了城市治理由“部門本位”向“問題本位”轉(zhuǎn)變，與傳統(tǒng)的“多格并存”模式在網(wǎng)格劃分、核心理念、權(quán)責(zé)分配、問題處置等諸多方面均存在差異（見表1）。

表1“多格并存”模式與“多格合一”模式對比

資料來源：作者自制。

二、虛級實治：“多格合一”的實踐特征

傳統(tǒng)的城市治理主要是基于行政區(qū)劃，通常包括“市—區(qū)縣—街鎮(zhèn)—居村”四級網(wǎng)絡(luò)，此種模式下的行政單元與治理單元基本一致。而“多格合一”模式則在基于行政單元的治理模式基礎(chǔ)

上，進一步擴展了治理單元，呈現(xiàn)出一種“虛級實治”特征。

（一）綜合網(wǎng)格的“虛級”屬性：非行政層級的靈活性

科層結(jié)構(gòu)通過層級分明、權(quán)力集中和規(guī)范管理等方式獲得了組織運行的穩(wěn)定性，但也不可避免造成靈活性的流失。傳統(tǒng)的行政管理模式下，行政單元通常是層級明確、職能分配固定的治理單元[16]。而“多格合一”模式中，綜合網(wǎng)格作為治理單元并不具備傳統(tǒng)行政單元那種固定的、正式的行政層級和行政級別。這種“虛級”屬性意味著網(wǎng)格沒有獨立的行政隸屬關(guān)系，也不具備典型的行政決策權(quán)和管理職能。例如，上海市規(guī)定綜合網(wǎng)格不替代街鎮(zhèn)、居村及各職能部門開展其職責(zé)范圍內(nèi)的工作，故綜合網(wǎng)格一般不作為12345市民服務(wù)熱線和信訪的派單對象。

“多格合一”在保持科層結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的同時，通過局部重構(gòu)釋放治理效能。作為一種非正式的組織形式，綜合網(wǎng)格主要是依據(jù)具體的治理需求和社會發(fā)展目標靈活設(shè)立，而不是基于行政區(qū)劃的硬性規(guī)定。在實踐中，區(qū)域特點、人口規(guī)模、管理幅度、治理重點、資源稟賦、發(fā)展規(guī)劃、力量配置等因素都可能影響網(wǎng)格的設(shè)置。這一非正式性使得網(wǎng)格具有靈活配置和動態(tài)調(diào)整空間。但這種靈活性并不意味著隨意性。網(wǎng)格化管理本質(zhì)上是一種清晰治理[17]。綜合網(wǎng)格的設(shè)置和調(diào)整一般都需要經(jīng)過嚴謹?shù)穆毮懿块T研討協(xié)商和上級政府審核認證流程。此外，網(wǎng)格的靈活性還表現(xiàn)在信息流動的效率上。通過高效的信息采集機制，網(wǎng)格能夠為決策者提供更加及時和精確的數(shù)據(jù)支持，從而提高決策的透明度和社會參與度[18]。依托“多格合一”模式，“一網(wǎng)統(tǒng)管”等城市運行數(shù)字化平臺能夠更好發(fā)揮資源統(tǒng)籌、流程再造、敏捷回應(yīng)和數(shù)據(jù)賦能等優(yōu)勢[19]。同時，平臺化的管理方式也為信息共享提供了有利條件。

從理論上看，綜合網(wǎng)格的“虛級”特征反映了基層治理單元的“弱行政化”趨勢，即常態(tài)化治理活動的行政管理色彩逐漸弱化，治理單元不再僅僅依賴于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃和行政級別來進行分工和協(xié)調(diào)，而是更注重扁平化、靈活性和功能性。這與傳統(tǒng)的科層制管理方式有所不同，使得基層治理能夠從行政層級外部的多維度出發(fā)，形成動態(tài)響應(yīng)式的治理結(jié)構(gòu)，避免因行政層級固化和部門職能僵化而產(chǎn)生的治理空白。這種治理結(jié)構(gòu)再造也反映了一種治理思維的演進。“多格合一”超越了傳統(tǒng)的二元對立思維，不再簡單地在集中與分散、控制與自主之間做非此即彼的選擇，而是尋求一種動態(tài)平衡，既保證了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的整體性，又尊重了各主體的專業(yè)性和自主性。

（二）綜合網(wǎng)格的“實治”能力：運作機制的實體化

盡管綜合網(wǎng)格并非正式的行政層級，但其在實際治理中卻展現(xiàn)了巨大潛力。與傳統(tǒng)的治理單元依賴行政職權(quán)、嚴格的責(zé)任劃分不同，綜合網(wǎng)格通過靈活配置的工作機制、強大的社會資源支持以及黨組織的引領(lǐng)作用，逐漸形成了與傳統(tǒng)行政體系不同的治理效能。在功能主義視角下，每個社會單元的存在必須為整體社會秩序的維持提供必要的功能。綜合網(wǎng)格不具有傳統(tǒng)的行政職權(quán)，但其能夠通過整合社會資源、調(diào)動多方力量，在具體治理過程中實現(xiàn)功能性的發(fā)揮。網(wǎng)格內(nèi)的工作力量和資源配置能夠根據(jù)區(qū)域內(nèi)的實際需求，迅速調(diào)整并對接到解決社會問題的目標上。尤其是針對街區(qū)、居村、樓宇、園區(qū)等街鎮(zhèn)以下層面難以解決的跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域問題，綜合網(wǎng)格能夠以聯(lián)勤聯(lián)動的方式推進問題的解決。且復(fù)雜問題的處置流程能夠形成知識積累，作為之后處置類似問題的參照。

“多格合一”的上述治理和服務(wù)優(yōu)勢離不開其實體化運作機制?！熬W(wǎng)格平臺”與“網(wǎng)格員”是網(wǎng)格化管理的兩個基本支點，構(gòu)成“多格合一”的實體化基礎(chǔ)[20]。從實際工作的角度來看，網(wǎng)格平臺主要指向的是網(wǎng)格的運行機制，而網(wǎng)格員作為傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理模式中的核心要素之一，在“多格合一”模式中，其可以擴展為廣義上的網(wǎng)格工作力量。對于城市而言，網(wǎng)格并不缺力量和資源，關(guān)鍵是如何整合與配置。目前，大多數(shù)開展“多格合一”的地方政府或基層政府，都建立了具有操作性的綜合網(wǎng)格運行機制，并配備了較為完善的網(wǎng)格工作力量。在“多格合一”模式中，網(wǎng)格長負責(zé)制是一項核心制度。一般而言，每個網(wǎng)格都會指定一名黨組織負責(zé)人或街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任網(wǎng)格長，負責(zé)該網(wǎng)格內(nèi)各類工作的統(tǒng)籌、落實與監(jiān)督。

面對現(xiàn)代城市這一復(fù)雜巨系統(tǒng)，網(wǎng)格界面的融合只是“多格合一”的表征，更重要的是其背后功能、力量、服務(wù)和流程的融合。在“多格并存”模式下，各職能網(wǎng)格雖然也具有一定的“虛級實治”特征，但仍是以傳統(tǒng)行政管理機制為核心。綜合網(wǎng)格作為各種行政化和非行政化治理機制的集成平臺，具有更加全面的治理功能和制度支撐，如街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包保聯(lián)系機制、網(wǎng)格黨建聯(lián)席會議制度等。網(wǎng)格黨組織能夠突破行政邊界限制，廣泛調(diào)動黨政機關(guān)、社會組織、志愿者等各方力量，共同推動治理目標的實現(xiàn)。此外，政黨功能的嵌入使得綜合網(wǎng)格具備更強的自適應(yīng)功能，能夠根據(jù)需求和問題的具體性質(zhì)、規(guī)模和緊急程度進行靈活調(diào)整。例如，在面對新興領(lǐng)域黨建全覆蓋、老齡友好社會建設(shè)、突發(fā)公共事件管理等社會需求時，網(wǎng)格能夠迅速調(diào)動資源，進行針對性治理。

三、網(wǎng)格黨建：“多格合一”的體制保障

在治理重心下移背景下，網(wǎng)格成為黨建引領(lǐng)基層治理的重要載體。與傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理側(cè)重行政邏輯不同[21]，“多格合一”更加突出黨建邏輯和治理邏輯，通過發(fā)揮基層黨組織的政治功能和組織功能，實現(xiàn)了基層黨建與基層治理的制度性融合。黨的組織體系全覆蓋由此成為“多格合一”的重要依托。在這一大背景下，網(wǎng)格黨建與“多格合一”之間形成一種辯證關(guān)系：既是“多格合一”的重要任務(wù)，同時也是保障這一模式有效運作的體制基礎(chǔ)。

（一）網(wǎng)格黨建作為“多格合一”的重要任務(wù)

盡管在基層黨建和基層治理話語體系中，我們更加強調(diào)黨建引領(lǐng)基層治理，但在實踐中，二者之間并非單純的引領(lǐng)與被引領(lǐng)的關(guān)系，更多的時候是一種相互支撐、雙向賦能的關(guān)系。這種關(guān)系在“多格合一”模式中體現(xiàn)得尤為明顯。作為馬克思主義執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨一貫重視組織體系建設(shè)，并主張通過組織覆蓋和工作覆蓋實現(xiàn)各個領(lǐng)域都開展黨的活動、加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。在過去很長一段時間，黨的組織體系建設(shè)的重點領(lǐng)域主要集中在政府機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、社區(qū)等傳統(tǒng)領(lǐng)域。這些領(lǐng)域黨員數(shù)量多、組織穩(wěn)定性高、黨建工作基礎(chǔ)扎實。隨著傳統(tǒng)領(lǐng)域黨的組織體系的建立健全，以及新經(jīng)濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體的不斷涌現(xiàn)，新興領(lǐng)域成為黨的組織體系建設(shè)的最新陣地。習(xí)近平總書記多次強調(diào)“加強新經(jīng)濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨的建設(shè)\"[22]，將新興領(lǐng)域黨建上升到戰(zhàn)略高度。黨的二十屆三中全會《決定》明確要求“探索加強新經(jīng)濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨的建設(shè)有效途徑\"[23]。

相較于傳統(tǒng)領(lǐng)域，新興領(lǐng)域通常具有更強的流動性和更弱的組織性。因此，如何推動黨的組織體系在新興領(lǐng)域的有效覆蓋，就成為當(dāng)前基層黨建工作的重要命題。作為“體制外”空間，新興領(lǐng)域黨建所要實現(xiàn)的全覆蓋應(yīng)當(dāng)是一種網(wǎng)絡(luò)化的覆蓋，即通過各種黨建工作觸角的延伸，而形成的一種有空間、有邊界的覆蓋[24]。在“多格合一”背景下，網(wǎng)格黨建成為解決這一問題的重要路徑。所謂網(wǎng)格黨建，即以網(wǎng)格為黨建基本單元，以黨組織或黨員為主體承擔(dān)網(wǎng)格內(nèi)的政治責(zé)任和治理責(zé)任[25]。網(wǎng)格最為重要的價值就在于其全覆蓋性。因此，網(wǎng)格黨建的核心在于通過網(wǎng)格化管理這一技術(shù)，將黨組織的觸角延伸到基層社會的每個角落，實現(xiàn)黨的組織體系在社會領(lǐng)域的全覆蓋。

通過“多格合一”，基層社會被劃分為一個個清晰的治理單元，為新興領(lǐng)域黨建工作提供了一個無縫隙的操作界面。通過建立網(wǎng)格黨支部或街區(qū)黨支部等實體性黨組織，借助網(wǎng)格在信息整合、協(xié)同管理和精準服務(wù)等方面的功能性支持，黨組織一方面能夠更加高效、全面地開展黨建工作，另一方面能夠及時掌握新興領(lǐng)域的動態(tài)和需求，從而提供更加精準的服務(wù)。

（二）網(wǎng)格黨建作為“多格合一”的體制保障

“多格合一”的關(guān)鍵在于將不同職能網(wǎng)格、不同主體、不同資源整合為一個統(tǒng)一的治理體系。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，憑借其在全黨全社會的政治領(lǐng)導(dǎo)和組織動員能力，展現(xiàn)出天然的整合優(yōu)勢。黨組織通過領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)格各項工作，推動了黨的建設(shè)與社會工作的深度融合。

黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的共建共治共享治理格局是打造一體化集成網(wǎng)格、建立“網(wǎng)格共同體”的必然特征[26]。通過黨建引領(lǐng)推動“多格合一”、構(gòu)建政黨引領(lǐng)型網(wǎng)格，是破解黨的組織體系全覆蓋難題的全新思路[27]。在“多格合一”模式中，黨組織工作具有政治引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源整合和責(zé)任落實等多重功能。尤其是在新興領(lǐng)域日益擴大的背景下，傳統(tǒng)的治理模式往往面臨著不同主體之間信息不對稱、職責(zé)模糊等問題。網(wǎng)格黨建通過發(fā)揮黨組織的協(xié)調(diào)作用，推動了跨部門、跨領(lǐng)域的治理協(xié)作。黨組織不僅引領(lǐng)基層組織的工作，還能夠協(xié)調(diào)政府職能部門和社會力量之間的合作，使得網(wǎng)格內(nèi)不同力量可以迅速集結(jié)并形成合力，解決了傳統(tǒng)治理模式中各部門各自為政、信息流通不暢的問題[28]?！熬W(wǎng)格黨建聯(lián)席會議”和“區(qū)域化黨建平臺”等制度性安排，成為推動跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)作的關(guān)鍵機制。

除了治理協(xié)調(diào)之外，網(wǎng)格黨建還承擔(dān)著重要的服務(wù)群眾功能。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》，提出“做實網(wǎng)格黨建，促進精細化治理……將黨支部或黨小組建在網(wǎng)格上，選優(yōu)配強黨支部書記或黨小組組長，建強專兼職網(wǎng)格員隊伍，隨時隨地了解群眾需求和困難\"[29]。網(wǎng)格黨組織運用黨的群眾工作方法，常態(tài)化、全覆蓋走訪聯(lián)系網(wǎng)格內(nèi)的組織和個體，能夠主動發(fā)現(xiàn)問題和需求，進而提前處置，或形成網(wǎng)格公共議題和區(qū)域化黨建項目[30]。這也是為何不少街鎮(zhèn)在開展網(wǎng)格黨建后，轄區(qū)尤其是新興領(lǐng)域的12345工單數(shù)量有所下降的重要原因。

網(wǎng)格黨建對于“多格合一”的保障作用還體現(xiàn)在陣地支撐上。以黨群服務(wù)中心和站點為主要構(gòu)成的基層黨建空間是我國特有的一種政治空間，是中國共產(chǎn)黨服務(wù)黨員和群眾、參與基層治理的重要載體。盡管綜合網(wǎng)格并非一個實體化的行政組織，但其運行同樣需要有物理載體的依托。相較于其他職能條線，黨建條線在陣地覆蓋上具有獨特優(yōu)勢。隨著網(wǎng)格黨建工作的推進，每個綜合網(wǎng)格都能夠配置至少一個黨群服務(wù)陣地，進而發(fā)揮政治、服務(wù)和治理等多重功能。以上海市為例，諸多網(wǎng)格工作站都設(shè)置在黨群服務(wù)陣地上。網(wǎng)格內(nèi)各類治理力量的組合調(diào)配、多元主體的協(xié)商議事等治理活動都能夠在網(wǎng)格陣地上開展。

結(jié)語

“多格合一”是當(dāng)前城市基層治理實踐的一個重要動向，展現(xiàn)了在復(fù)雜社會背景下，城市管理者如何通過集成化的治理模式，破解傳統(tǒng)治理模式面臨的困境。從制度變遷的角度來看，“多格合一”并非顛覆性改革，而是對城市基層治理制度的漸進式調(diào)適。在黨的組織體系全覆蓋背景下，網(wǎng)格黨建的引領(lǐng)作用賦予了“多格合一”更強的政治勢能，為這一模式的有效實施提供了堅實的組織基礎(chǔ)與體制保障。以上海、深圳等城市為代表的探索實踐，為其在更大范圍的擴散提供了具有實證意義的樣本。

值得注意的是，在現(xiàn)實中，不同地方可能選擇不同層級來作為“多格合一”的操作界面。例如，江蘇昆山市將綜合網(wǎng)格設(shè)置在居村和微網(wǎng)格之間。這種情況并非地方對中央政策的差異化解讀，而是在把握“多格合一”核心要義和靈活優(yōu)勢基礎(chǔ)上的本地化調(diào)適。關(guān)于綜合網(wǎng)格層級的劃定，中央并未作出明確規(guī)定，僅提出“依托村（社區(qū)）統(tǒng)一劃分綜合網(wǎng)格”。這項要求凸顯了社區(qū)在“多格合一”中的參照物地位，是對綜合網(wǎng)格與社區(qū)邊界的底線規(guī)定。在我國，不同地方的社區(qū)規(guī)?？赡艽嬖诰薮蟛町?（如昆山某些居村的面積甚至超過了上海的街道），若統(tǒng)一劃定綜合網(wǎng)格的層級，很容易出現(xiàn)“網(wǎng)格任務(wù)過載”或“網(wǎng)格資源閑置”的情況。

“多格合一”本質(zhì)上是一個基層治理的尺度構(gòu)造問題。不論是“單格運作”還是“多格并存”，網(wǎng)格化管理的工具性目標都是提高基層治理的精細化水平。“多格合一”同樣遵循這一取向，其關(guān)鍵在于根據(jù)社區(qū)規(guī)模，通過調(diào)整資源下行和需求上行的尺度，確定兩個要素的最優(yōu)交匯點，進而將該點的“截面”作為綜合網(wǎng)格的“界面”。從這個意義上說，綜合網(wǎng)格與社區(qū)可能存在三種層級關(guān)系：前者在后者之上；前者在后者之下；二者重合。但不論是何種關(guān)系，都需要確保二者邊界的相對一致性，避免出現(xiàn)跨網(wǎng)格的社區(qū)或跨社區(qū)的網(wǎng)格這兩種情況。綜合網(wǎng)格作為城市管理領(lǐng)域的一個專業(yè)概念，能夠直觀反映“多格合一”的要義。從綜合網(wǎng)格的邊界相融、地域連片、要素集成等特征來看，綜合網(wǎng)格非常接近人們?nèi)粘Ｉ钤捳Z體系中的“片區(qū)”這一概念。因此，在基層自治場域，通過突出綜合網(wǎng)格的片區(qū)屬性，將更有利于增進公眾對于這一概念的理解和認同。

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The “Multi-Grid Integration” Model： Logic of Emergence， Practical Characteristics，and Institutional Support

Li Yang / Zhao Gangyin

Abstract：Grid system serves as a crucial infrastructure for urban governance in China. The traditional“multi-grid coexistence”model faces certain coordination challenges.“Multi-grid integration”as an institutional innovation in grassroots governance aims to achieve eficient collaboration among governance entities and optimize resource allocation by integrating multi-functional grids，reflecting an important trend toward integrated reform in grid management. “Multi-grid integration”is essentially a matter of scale construction in grassroots governance，with its core practical characteristic being“virtual level，actual governance”—establishing a comprehensive grid as a non-administrative layer between sub-district/township and community/village levels， creating a governance unit of moderate scope that is efficient，flexible，and equipped with substantive operational mechanisms. Unlike traditional grid management that emphasizes administrative logic，“multi-grid integration” highlights political and governance logics， reconstructing the grid management system and its operational rationale. Against the backdrop of full coverage by the Party’s organizational system，grid-based Party building has become an important task and institutional support for“multi-grid integration”

Keywords： The“Multi-Grid Integration”Model;Grid Management； Integrated Grid；GridBased Party Building；Urban Governance

（責(zé)任編輯 方卿）