算法行政權力異化何以產生？

引言

《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》指出，應注重技術創新和制度創新的雙輪驅動，以數字化改革助力政府職能轉變，實現對傳統行政模式的迭代升級。類似的指示也體現在國家的“十四五”規劃中，“以人工智能為代表的新一代數字技術將成為推動我國經濟高質量發展、建設創新型國家的重要技術保障和核心動力之一借助互聯網、大數據和人工智能等數字技術改善政務服務”。以上有關數智技術的核心便是算法的發展與應用，這反映出國家對政府算法治理的

重視與期許。

從實踐來看，深度學習算法可實現對數據更深人、復雜的理解，如計算機視覺、語音識別和自然語言處理等都是該技術應用的表現[1]。與基于專家系統的傳統算法相對比，深度學習算法突破了“波蘭尼悖論”①束縛，通過基于大數據的自我訓練、自我學習過程完成參數調整與模型構建，智能算法可擺脫依賴人類表達能力的局限，具備很強的自主性和不透明性。尤其在政府行政領域，基于自動化代理和算法預測分析與學習等形式而普遍開展的治理中，算法自主性與不透明性造成的行政權力異化，如算法黑箱、問責困難、倫理風險等問題引發了廣泛關注與擔憂。

對于算法行政權力問題，學界雖進行了多樣化探究，但現實狀況難以令人滿意。一方面，學界傾向于解讀算法行政權力的規則符號和工具價值功能，較少對“算法行政權力異化何以產生”進行系統化專門研究，研究路線多是描述性的簡單陳述，鮮有從深層次的權力不對稱本質中進行理論對話和因果探究。另一方面，算法制度主義可系統闡釋社會行動者如何促使算法系統的構建與擴散，同時圍繞算法規則與規范，重點關注其權力結構及其不同主體博弈過程。但遺憾的是，算法制度主義分析框架尚未獲得學界的關注和得到進一步運用。總之，針對研究的不足，有必要從算法制度主義視角系統地探究算法行政權力異化的產生邏輯。

一、算法制度主義分析框架及其適用性分析

（一）算法制度主義分析框架的解讀

算法以多重應用方式融入并服務于行政領域，其主要標志是提供自主決策并代理社會讓渡的權力。隨著機器學習算法朝著智能化方向發展，算法設定的代碼規則，可在人機互動的情境中動態調整。在這一動態中，算法內嵌的復雜代碼被賦予社會意義，屬于行動者行為中的規則、規范或策略的直接映射，可限定個體選擇和社會行為。換言之，算法提供了用于限定特定情境的框架，并在此基礎上編寫適當的行為腳本，旨在執行特定的任務。從這個意義而言，算法與制度的功能特征是相同的。因此，制度理論可以用來對當今充滿算法的社會提供見解和反思[2。沿著這個思路，里卡多·法布里諾·門東薩（Ricardo Fabrino Mendonca）、維爾吉利奧·阿爾梅達（Virgilio Almeida）和費爾南多·菲爾蓋拉斯（Fernando Filgueiras）三位學者著重反思算法的制度化功能，認為新制度主義流派中與算法系統聯系緊密性程度由強到弱依次是：理性選擇制度主義、社會學制度主義、歷史制度主義和話語制度主義。

首先，理性選擇制度主義強調決策規則的重要性，并且制度通常以監管而不是規范或認知的方式運作[3]，會根據規范權力關系的規則來獎勵或懲罰個體。相對應，算法作為制度規則，被設計用來優化問題的解決策略或任務的績效；算法具有塑造集體行動的潛力，但個體也可反過來最大化自己的偏好。其次，社會學制度主義主張規范秩序的制度化，關注制度成員如何以及為何在結構中感知情況并建立框架以做出決定[4]，以及組織變革的同質化趨勢[5]。基于同樣思路，算法是政治和社會過程的介導者，可通過操縱象征符號來賦予行動意義使組織自動化，進而塑造用戶行為合理化[6]，同時也可誘導變遷并使新的宏觀結構過程制度化，反映同構特征[7]。再次，歷史制度主義重點關注制度的歷史發展及其路徑依賴性。將制度視為具體歷史進程的遺產，會受到正反饋的影響[8]，其中正反饋與塑造認知結構的收益遞增有關。同理，算法設計演化遵循以路徑依賴為標志的收益遞增，同時算法權力關系也遵循這種路徑依賴過程。最后，話語制度主義指出了觀念的力量[9]，強調其不僅可以表達和制定價值觀以及維系既定權力關系，也可促進變革。相對應，算法屬于某種形式的話語反映[10]，其所嵌入的框架形成了對世界的理解。

依據以上四種新制度主義理論思想脈絡，門東薩（Mendonca）等三位學者構建了以算法實踐過程為中心的算法制度主義分析框架[11]。他們將分析環節分別設置為制度構建和設計、歷史進程、規則和規范、權力關系、博弈以及話語維度等六個層面，其側重點各不相同，具體如下：第一，制度構建和設計。這里重點強調算法與其他制度一樣，帶有明顯的社會行動者特定情境關系和意圖的標記，受文化和政治因素影響，且不能保證結果完全可被預測或完全受控制。第二，歷史進程。關注算法在特定的情境中（如關鍵時刻）誕生，并在歷史背景下以路徑依賴為標志不斷發展演變。第三，規則和規范。作為分析框架的核心，一方面關注既定算法的供給性、可執行的行動過程以及傾向于引發或限制的行為類型等；另一方面關注外圍更廣泛的社會環境是如何將社會規范或規則轉移進算法并再現約束力。第四，權力關系。制度的權力在于其有能力構建行動者發揮能動作用的特定情景。算法嵌入社會關系結構之中，形成強制性權力，進而影響具體實踐。第五，博弈。面對既定的結構化權力，個體也具有能動性，會采取特定行動對算法加以抵制。第六，話語維度。作為文本的代碼、算法的規則框架及其塑造的互動情境、圍繞算法的公共辯論均代表了某種立場且具有象征意義。

算法制度主義分析框架建立在新制度主義理論體系基礎之上，屬于復合型理論路線。也就是說，算法制度主義視角以新制度主義理論為基本出發點，并依據具體新制度主義分支來作出相應解釋。從一般意義而言，算法制度主義分析框架可以通過有序設置不同的分析環節，并結合相應理論方法來探討制度中的規則如何塑造權力關系和人類行為的領域，進而形成一個多層次的、更具包容性的分析框架。因此，算法制度主義分析框架為構建基于算法系統基礎之上的權力關系和行為關系，提供了一個新的合理化制度理論解讀路線。

（二）對于研究算法行政權力異化議題的適用性

算法行政概念轉譯自魯夫羅伊（Rouvroy）的“算法治理術\"[12][13]。盡管該治理形式伴隨著政府早期的信息技術變革已存在，但此時的算法尚不成熟。真正的契機是人工智能時代，政府數智化變革持續深入，使算法系統得以拓展和普及，進而促使算法行政規模性形成。由此而言，本文的算法行政，指的是在政府數智化變革背景下，政府通過整合海量數據資源，依托以機器學習為核心的智能技術賦能自動化辦公或決策來實現智能治理。它的前提是基于計算基礎設施的擴展，形成集自動化收集、分析及決策于一體的算法系統[14]。

在具體運行中，自動化系統利用計算來增加行政部門日常運作的數量或提高效率，而增強系統相信機器學習不僅有助于加速決策，而且可以改善決策[15]。作為實現政府政策目標的工具[16]，它可極大提升組織的績效[17]。正是基于這些功能，政府依托算法系統成為掌握著公眾各個方面的數據收集者、制作者和管理者。誠然，在弱人工智能時代，算法系統既包括傳統的專家指令型，也包括具備自學習能力的機器學習型，二者均未擺脫人類的控制。但這并不代表可以掉以輕心，主要在于，一方面，網絡科技公司為代表的算法技術供給商，作為參與主體，會借助算法優勢增強自身話語權，形成“算法影子官僚”18]，逐步侵蝕并消解公權力；另一方面，在從弱人工智能走向強人工智能過程中，將會誕生“智能器”，在決策不同階段均具備完全自主性能力[19]。

因此，算法系統之于行政部門工作人員及大眾，存在權力異化的可能。智能算法技術對行政體系內部運行規則產生影響，并負外部效應關聯[20]。通過在行政運作和決策中扮演不同的角色，算法系統改變了規范的建立方式，變換了政府的運作策略，并創建了政府與公眾之間的新互動形式。從這個意義上說，算法行政再現了公共領域制度規制的相似功效，作為兼容多元化制度理論的算法制度主義可以為此提供新的思路。由此，將行政領域的算法系統視為制度，可以打開自動化行政和自主決策實踐中的“黑箱”，進而有助于系統闡釋算法行政權力異化的產生邏輯。結合算法行政實踐情境和研究重點，本研究具體從“作為制度的算法行政的構建與歷史進程”“基于規則和規范的核心特征”“權力關系：算法官僚涌現及其支配權的形成”“博弈：公眾的抵抗與算法威權主義趨向”分別展開。

二、作為制度的算法行政的構建與歷史進程

同其他制度一樣，算法行政的建立與變遷會受到行動者意圖影響而被形塑，但這不能歸因于單個有動機的行動者。而且，制度是多方面的、動態的安排，通過不同情境的行動者的一系列行為相互作用而出現并發生變化。在此條件下，算法行政將依次經歷在特定社會背景中被觸發、在社會行動者操縱下被設計與擴散、在路徑依賴中自我強化等階段。

首先，算法行政在特定社會背景中被觸發。制度的形成并不是隨機的，算法行政的設計帶有典型的特定行動者意圖，而這往往被嵌入特定的社會背景中。一方面，技術在政府實踐中表現出強大的規訓力和構造力。這在于社會依托信息能力、數字能力建立起相互聯系和依賴的網格狀技術系統，結果是處于系統中的政府、組織和個體存在于被技術包圍的環境中[21]。另一方面，更應該承認和突出結構的反作用力，即受到傳統制度和能動者知識結構等的限定。“信息技術的更新并不會直接改變政府原有的制度構造和組織結構，是政府行動者的基本認知和政府制度塑造著其對新興信息技術的感知、設計以及使用\"[22]。這實質上突出了制度結構對于技術社會化的重要作用。沿著這一思路，隨著大數據、云計算和人工智能等新興數字技術的發展成熟，以及技術對組織的賦能作用增強，為智能政府建設奠定了技術基礎；同時，過去的政府變革，如新公共管理運動，并未有效解決組織臃腫和低效問題，難以支撐治理的多元化需求，政府需借助新興數字技術進行組織變革，不再局限于內部運作優化，開始致力于優化公共服務供給[23]，以此增強政府服務和共享能力。顯然，領導者期望數智技術能夠實現政府設定的變革目標，如打造透明型政府、節約型政府、服務型政府等。可見，技術進步和危機為制度變革創造了條件，誘致了政府機構進行以數字技術為支撐的制度化新實踐。

其次，算法行政在相關行動者操縱下被設計與擴散。制度創設于部分個體將自己的意愿施加于其他個體的內生性過程，這些個體有能力操縱政治結構以創設出期望的制度[24]。在此邏輯下，組織領導者充當政策企業家角色，或者聯合政策企業家一起推動制度形成。機會之窗開啟后，政府領導者謀劃推行治理改革，以促進政府治理數智化，增加政府機構與私人行動者之間的數據收集、處理和共享。鑒于技術的專業性、高階性，政府通常選擇與網絡科技公司合作以尋求技術幫助，技術專家負責設計技術策略，提供技術基準，并驗證統一的解決方案。而這個算法方案一旦被政府領導者接受并采納，就需要以政府領導者為代表的能動者廣泛動員，達到擴散的目標，使算法在行政工作中得到普遍部署和采用。在此擴散過程中，領導者在科層組織體系內部借助政治權力，頒布法案或政策律令并尋求立法機構的通過，以強制性動員的方式要求各級地方政府進行數字基礎設施的搭建，推動行政人員從線下辦公轉移到線上辦公。同時，地方政府之間的政策勢能落差，也驅動著制度呈現跨區域的位移擴散，如在學習機制、模仿機制以及官員晉升競爭的情境下，地方會尋求向數字建設實踐的創新地區進行跟進，以保證自身的競爭優勢。此外，政府領導者也借助算法知識的觀念力量，突出算法的專業化、精準高效等話語意義，來增強對于算法部署和采用的說服力。如政府廣泛傳播算法的“最佳實踐”、效率等話語建構觀念，宣揚它的績效和客觀性的價值觀，以此達到對政府內公職人員的廣泛動員和被社會公眾廣泛認同。

最后，算法行政在路徑依賴中自我強化。制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。也就是說，制度是保護利益的屏障，所以最初在政府政治生活變遷的分叉點、臨界點中選擇某一制度方案，會在回報率遞增機制作用下，形成自我強化的路徑[8]。同樣的邏輯，數字化轉型大規模開始推進，使得制度變遷被“鎖進”這一路徑之中，但并不代表政策就此穩定不變。實際上伴隨著轉型的總基調，先后經歷了從共享協同的數據化向深度融合的智能化運營不斷邁進的變遷過程。也就是說，從進程看，政府數智化變革遵循的是基于反復實踐的非線性增長邏輯。在這一階段，后續的制度變遷程度主要受先前制度實踐的影響，反映的是路徑依賴過程，即通過收益遞增的正反饋強化了最初選擇。考慮到在該路徑下，節約型、服務型、開放型政府建設成效明顯，同時也為公眾獲取公共服務提供了便捷，獲得公眾對變革的認同感。因此，這些現實的正反饋反過來又穩固地推動著政府的數智化變革，從而使當前政府行政治理結構達到持續優化的目的。此外，算法嵌入行政領域也是維持權力現狀的基礎，進一步筑牢了既定數智化變革路線。

隨著算法廣泛和深層次地嵌入政府行政實踐，算法行政直接影響了制度化的行政過程，其重塑了制度的規則與規范系統以達到精準和高效的制度效果，但難以考慮公平、正義等價值問題，具體表現在，政府數智化變革使算法嵌入政府制度運行情境，主要通過重新定義政府的運行規則、策略以及激勵與約束框架，在為行政機構編碼程序中優化了行政活動，并簡化了許多程序，改變了組織工作的邏輯。此外，行政中的算法系統也重構了公職人員對問題的認知方式，并輔以新的方式思考解決問題。最終，算法技術被納人政策和行政運作的制度設計，實現行政自動化并創造新的決策實踐。

三、基于規則和規范的核心特征

縱觀算法行政的形成與發展過程，可明確行政實踐中的算法系統并不等同于簡單的算法技術，而是聚焦以算法為核心的技術信息系統所產生或與之相關的嵌入過程。它“重點是對程序的承諾，以及程序將其人類操作員與他人接觸的點和他們所進行的干預的責任范圍分開的方式\"[25]。因此，這里的算法系統是作為社會建構產物來描述社會技術組合，不僅包括算法，還包括其發揮作用的計算機網絡、設計和操作的人、起作用的數據（和用戶）以及提供服務的機構。可見，行政領域中的算法系統關聯廣泛，并構成知識生產權威體系的一部分。從制度視角看，算法行政系統作為構建和實現權力的制度設施，功能上同制度相似，具有較強的政治意義，即算法通過軟件的演示，形塑了個體對于世界的理解和可能的行為，引導著事情的發生。換言之，算法系統使政府能夠處理大量的數據資源，并利用該數據來計算和執行預期的任務目標，且不會產生額外副產品[26]。例如，政府通過在線同步模擬對不同政策選擇的反應，并使用系統來檢測欺詐和腐敗，從而確保公共產品使用的有效性和合規性[27]。因此，算法行政展現以規則與規范為核心的特征，是一種形塑個體或集體行為、提供公共服務、管控風險的制度化新形式。

首先，基于互動的結構性。結構涉及社會關系和政治關系的有序性本質，如政治體制、實踐、規章、傳統等一些隨時間展現出一定的規則性和結構性的東西[28]。此時，制度指涉多元的行動者遵循預先規定的互動模式所組成的特定關系網絡。顯然，算法行政具有這樣的結構特征，因為它限制行政領域相關行動者行為并繪制了預期的行動路線。對內算法形塑著行政官員行為，通過機器自動化和輔助決策，確保行政的技術理性，使得官員所困于科層理性的韋伯式鐵籠調整為算法鐵籠；對外被設計為平臺架構，通過基于輸入數據識別和推演結果，其決策能力超越了傳統行政，算法技術強化了政府的治權，如算法監視主義、信息繭房效應，使社會各階段進一步固化。同時也需認清這種結構性并不外在于人，“社會系統的結構性特征對于它們循環往復組織起來的實踐來說，既是后者的中介，又是它的結果\"[29]。雖然算法系統是行政領域基礎設施的一部分，限定著官員和公眾的能動性并確定行動方案，但它也可被視為現實的元素，服從相關行動者的能動性及其選擇和意圖，從而具備能動性色彩。因此，政府行政中的算法系統充當著行動舞臺，助推行動者重新創建了與系統以及通過系統與其他行動者交互的方式。

其次，基于規則的約束性。制度可以作為一種規則，約束著組織領域中的個體或集體行為，而這種約束在某種程度上呈現出剛性。也就是說，規則是組織成員默認遵循的，在制度中被設計出來視為一種行為標準，相比非正式的規范，其可執行性程度更強。在算法行政設計和應用過程中，對系統的架構設計、對相關的數據庫的選擇以及所產生的輸出的相關結果等各個階段，會產生大量規則，使激勵或懲罰的閾值得以明確，以使約束力進一步強化。更進一步審視，智能系統可以創造并利用有利的政治時機，尋求自然語言與機器語言間的數學關聯，數據處理權限展現一定的“自主性”，在模擬社會情境中依靠指令對行為進行調適。可見，根植于數理邏輯的算法系統與基于文本判斷的法律法規，在形式合法性和功能目標性上相同，而它的優勢是善于提供一套“確定性”體系，這實際上超越了現實規則制度的規制效力。

最后，基于規范的適當性。制度是一個意義體系，組織及個體行為依賴于所蘊含的意義和所運用的符號。行政領域中的算法系統屬于政府官員和系統設計者有意創造的“人工物”，算法架構本身就攜帶了人的價值觀念，通常而言，“運行參數由開發人員設定，并由應用者進行配置，他們出于某種希望結果而把某些價值和利益置于其他價值和利益之上”30]。同時，算法系統所編制的新型關系網絡，在重構權力關系的同時，也進一步建構并固化了政府內外人員的角色身份，在一定程度上框定了相關人員的感性認識范圍，決定其對環境信息的一定程度的看法或認知。由此看來，算法行政規定了一套對官僚機構內外不同行動者的行為期望，在無形之中驅使行動者朝著“適當性”行為靠攏。

四、權力關系：算法官僚涌現及其支配權的形成

算法行政發展的主要趨勢是智能化，聚焦以機器學習算法為核心的自主化能力過程。相對于基于專家系統的指令和規則固定而言，機器學習算法呈明顯優勢。機器學習算法系統在獲取、處理與使用數據過程中，通過不斷學習自身所做的事情來再次反饋給自己，形成完整的閉環[31]。這里的數據內容不僅包括正式規則、專業做法等顯性代碼知識，還包括訓練集中內嵌的經驗、慣例和偏好等隱性代碼知識[32]。憑借這些能力，算法系統與行政人員、組織制度條件以及其他技術產物直接互動，通過自動化行政或自主決策，處理政務數據，參與行政決策，提供公共服務等[3]，造就了新型官僚管理模式的產生，以及算法官僚的涌現。這里的算法官僚指的是在算法行政運行實踐中，依托算法技術優勢可建立權力優勢地位的行動參與主體。它主要包括兩種類型主體：一種是弱人工智能時代，負責算法系統設計和運維的技術專家；另一種是強人工智能時代，算法系統自身具備擬人化能力，可以替代行政人員，形成所謂的“智能器”。顯然，在算法行政實踐的當下，算法官僚主要指這些設計和運維算法系統的技術專家。

算法官僚通過謀求對政府行政和決策過程的支配地位，使政府系統內部的權力關系完成重塑。“‘支配’乃是共同體行動中重要的環節之一\"[34]，這種新型權力關系的重要特征是算法官僚的支配權顯現。一方面從時間維度看，主要表現在算法行政作為合理化制度機制不斷得到鞏固和強化。與許多其他制度一樣，算法是理性化的工具，但它也使官僚機構的韋伯式鐵籠變得更堅固，更不易發生爭議。政府決策可以被計算和預測，也可充分利用現有制度條件，并借助市場力量與公共權力結合，以此穩固自身的權力地位；同時也減少了行政人員自由裁量空間。代碼規則和數據秩序代表著行政標準，通過算法自動化辦公或決策，可繞過分歧和論證過程以實質性調配各種社會資源。所有這些反過來又會進一步阻礙制度實際變革的多重可能性。由此而言，算法官僚的涌現限定了行動者反應條件和管控的方式，在縱深嵌入政府領域中，強化了既定條件并阻礙了實際變革的可能。另一方面從空間維度看，主要表現在各地朝著智能算法實踐的趨同方向發展。制度化同構理論強調，一旦創新被制度化且被視作理所當然，后期的采用者就會追求合法性[6]。其一，國家為推動數智化變革所頒布的法律法規、規模化動員以及目標考核與評估，運用強制手段，促使地方變革過程和結果朝著所期待的標準化模式趨同；其二，作為一種創新性的實踐，智能化系統會引起其他政府組織的模仿，以有效回應高度不確定性環境誘發的風險，并節約不必要的變遷成本；其三，基于智能算法系統架構設計與功能用途的共同期待，促進了智能技術觀念的傳播與認同，并在互動中不斷凝聚和強化共享知識的規范性，從而促使組織形式和實踐趨同，極大拓展了算法官僚的支配空間。

總之，算法行政作為官僚機構合理化的制度機制，在影響政府行為的同時，改變權力的邏輯。智能算法系統通過機器優勢爭奪行政官員的決策權力，基于架構優勢框定官員的認知和行為模式，并借助嵌入優勢指數級擴張其影響，從而重構政府內部的行政權力關系。然而，作為新型權力主體的算法官僚，其權力的隱秘性、彌散性和分割性增加了法律制度的監管難度，同時技術面紗也使權力在循環中不斷得到鞏固，由此產生算法行政權力異化。

從算法制度主義角度看，就算法官僚支配權造成的權力異化表現而言，首先，強化了工具化行動腳本，蠶食了公權力份額。一方面，算法技術鞏固和強化了政府的技術理性要求，將權力動態隱藏在非個人決策和數學效率之下，使權力意志的表達由社會行為規范的話語秩序轉向數據秩序；同時，數字迷信、功績主義現象客觀上也強化了官員對機器的依賴，為算法官僚支配創造了一定的氛圍空間。另一方面，技術專家所屬大型網絡科技公司對算法技術展現壟斷支配能力，在協同治理中對政府的算法系統構成了集中式主導，成為“瓶頸資源控制者”。在日常運維中，擁有與政府博弈的籌碼，以獲得更多權力和爭取資本效率，形成了授權的官僚精英[35。此外，政府對于系統觀念的灌輸和傳播，也潛在地助推著算法官僚權力的可能性。例如，算法系統順應政府的政策觀念導向，說明誰有資格獲得公共物品和權利，如何限定公眾和官僚期望的適當行為形式，以利于在推動完成政策目標的同時，使算法官僚權力行為得到默認和強化。

其次，加劇了知識信息不對稱，增加了代理風險。由于技術知識的高階性，機器學習算法動態推演的難以預測，以及外包公司出于責任壓力或安全保密的需要而有意隱瞞等原因[36]，系統呈現出不透明性。這種不透明性在增加政府自身監管難度的同時，也使自身公信力降低。其一，政府對這種智能算法工具的管控力度有限，且通常采取與大型網絡科技公司協同開發和部署算法系統，而政府并沒有太多承包商生成的關于算法創建和實施的記錄，包括數據選擇、模型設計選擇、驗證設計記錄、擬解決的問題以及成功的度量標準等[37]，難以對其進行有效審查與治理，從而造成監管困境。其二，對于在行政領域應用的算法系統，恪守公平性的考慮應該要比算法效率性能重要得多，這通常需要政府人員出面干預并證實公平性的價值追求。然而，政府在此過程中進入了一個自身無法觀察、難以理解、不能解釋的技術盲盒中，政府倡導的公平正義等價值觀難以估測，這加劇了價值危機。

五、博弈：公眾的抵抗與算法威權主義趨向

算法官僚在重塑內部行政權力結構的同時，也重塑了政府一公眾之間的權力關系，從而塑造了新的博弈格局。作為權力主體的政府依靠算法系統，對作為權力對象的公眾實施監管，只不過權力關系被算法系統所介導，形成了所謂的三角關系結構。而鑒于算法官僚在政府內部的支配地位，實際上構成了幕后算法官僚操縱算法系統支配政府部門，同政府系統之外的公眾進行利益博弈的關系，其中的核心行動者屬于算法官僚和公眾，即圍繞既定制度化角色的算法規則與規范，行動者雙方最大化理性選擇過程。

盡管算法官僚憑借自身技術優勢，并借助政府的制度、資源和環境支持，使得自身強制性權力獲得不斷鞏固和擴展；而公眾在這種監管機制變遷中應有的自由與民主網絡空間被逐漸蠶食和壓縮，從而共同構成了算法行政實踐的新權力結構格局。但是，這并不代表公眾沒有抵抗的能力。面對算法系統表現出的負面權力效應，公眾通常采取一定的抵抗策略來避免或最小化自身的利益損失；在此情形下，如果權力優勢主體不改變策略，那么它即使處于優勢地位，也并不必然能產出其預期的決策效果。在這個博弈中，雙方的策略選擇都有可能引致行動預期結果的改變，直至形成所謂的“納什均衡”，此時雙方均不愿調整自己的策略，屬于行動者雙方在相互依存和制約狀態下的均衡[38]。也就是說，從傳統行政向算法行政實踐變遷中，雙方均會調整自身行動策略以獲取對自己有利的選項。一方面，以算法官僚為核心的算法系統代理著政府讓渡的權力，強化對公眾的管控，達到預期的權力目標；另一方面，面對算法威權主義，公眾可以實施有效抵抗策略（包括網絡匿名、隱身和欺騙算法等，并依據具體情境的匹配性選擇策略），以實現公眾預期的最大化反威權統治目標。

然而，現實中的博弈不是僅發生一次就結束，它是反復演化的過程。這在于“連續博弈作為行動者建立更好的合作和相互服從的一種手段，才具有現實意義\"[39]。也就是說，這種均衡通常是暫時的，會隨著外在環境改變和一方策略的調整而重啟；且均衡受行動者的有限理性制約，只能事后檢驗，而不能事前預見。因此，行動者一方都寄希望于下一輪的利益最大化。基于此，針對公眾的一系列抵抗策略，如果算法系統的收益未能達到預期，這就反過來促使該權力主體根據對方在上一輪對抗中所選策略及收益，來調整自身的策略，從而保證新策略帶來的預期凈收益是最優的。具體表現在：一方面，面對公眾采取的網絡匿名和隱藏等抵抗策略，算法系統通過技術的升級和優化來強化自身行政效能，如在公共服務達成之前要求所有用戶提供身份證明，以便能夠獲得公共服務并生成數據，為能更精準投喂算法，使得公眾個人信息進一步暴露在大數據平臺面前；如果公眾不這樣做，網絡匿名和隱藏意味著他們放棄權利或獎勵的可能性，且難以享受公共物品或參與集體決策。另一方面，面對公眾采取的欺騙算法策略，系統可借助政府打造并設立新的平臺，擴大行政監督，審計福利計劃的資格標準，核實不同群體的情況變化，并控制存在該行為群體的持續福利；或者，自身也可在系統上創建新的專用于識別欺騙的應用層，以確保重要數據和信息的完整性，同時保護系統的合規使用[40]。除上述之外，以算法官僚為核心的算法系統還可憑借話語的建構，來提升公眾的認可度和信任度。其一，搭建有關算法系統對話討論的渠道，以提供有效反饋并指導預期的調整[41]。以算法官僚為核心的算法系統可利用較外圍的價值觀念與公眾進行對話式溝通，在達成共識中解決政策結構失范問題，使算法行政觀念獲得認同和接納，從而驅使公眾遵守各項規則要求。其二，利用政府建構政治話語的方式，說服公眾接受算法系統。例如，使用機器學習算法系統支撐了基于證據的政策話語，促進了這樣一種科學理性的觀念[42]，進而便于營造公眾對算法技術崇拜的氛圍。

考慮到以算法官僚為核心的算法系統在政治領域的超強支配力和強大的技術資源能力，表明公眾與算法系統之間的博弈是非均衡性的，且難以得到根本顛覆。主要在于博弈雙方的權力差異構成了一種不對稱性，會出現一種鎖人狀態，此時任何一方偏離這種演化穩定均衡的行動者所得都要比原來少[43]。權力格局的非均衡性，使公眾在面對權力優勢一方時都采取大致相同的保守策略，從而保證自身相對利益，致使二者在博弈能力和策略選擇等方面存在顯著差異。算法官僚作為公共資源的占有者，對于制度性資源的壟斷性占有，使其成為博弈中最有地位的行動者；而公眾盡管所掌握的政治資源，如投票、談判和抗議等，可增加其進一步對抗的籌碼，但是短期內并不可能改變與算法系統博弈的劣勢地位。這些差異導致在博弈中以算法官僚為核心的算法系統的權力優勢明顯。由此帶來的結果是，以算法官僚為核心的算法系統在占有公共資源的同時掌握了話語權，長此以往，便形成了弱勢群體（公眾）對算法系統的依附關系，即產生算法威權主義趨向，而公眾在這種智能算法系統面前的能動反應逐漸式微。

結語

本研究基于算法制度主義分析框架，系統闡釋算法行政權力異化的產生邏輯。具體如下：第一，算法行政作為特定歷史背景下社會行動者意圖性產物。它在特定歷史背景中被觸發、在社會行動者操縱下被設計與擴散、在路徑依賴中自我強化。第二，算法行政呈現出以規則與規范為核心的制度特征，主要表現在互動的結構性、規則的約束性與規范的適當性等方面。第三，算法行政朝著智能化方面邁進，算法官僚開始不斷涌現并形成支配權力。算法官僚權力的隱秘性、彌散性和分割性，增加了傳統法律的規制難度，同時技術面紗也可使權力持續累積，從而誘發算法支配。第四，算法官僚形塑了“政府一公眾”權力博弈關系新格局，誘致算法威權主義趨向。公眾可采取匿名、隱藏和欺詐等抵抗策略來避免或最小化利益損失。但鑒于算法系統的超強支配力和強大技術資源能力，雙方之間博弈是非均衡性的，且難以得到根本顛覆，它會隨著公眾的抵抗而將權力不斷集中和強化。

誠然，由于新制度主義各流派的復雜交叉，算法制度主義分析框架在一定程度上表現出闡釋的寬泛與模糊的特征，致使在圍繞研究議題進行探討時存在一定隨機性。雖然，作者緊貼情境實際，盡可能嘗試重新整合，但畢竟該分析框架屬于復合型架構，使上述不足很難被完全克服。今后一段時期，仍需反復打磨和修正，以確保研究的合理性。

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How does the Alienation of Algorithmic Administrative Power Arise？ From the Perspective of Algorithmic Institutionalism

Han Yunchao /Li Yuejun

Abstract：The digitization of the government has become an inevitable path to enhance governance efficiency and achieve modernization of governance. However， the academic community has not provided a systematic theoretical explanation for the logic behind the alienation of algorithmic administrative power. Based on this，by drawing on and improving the algorithmic institutionalism analysis framework，this study systematically explores the logic behind the alienation of algorithmic administrative power. Research has found that algorithmic administration is triggered in specific historical contexts，designed and disseminated under the manipulation of actors， and developed and expanded through path dependence; On this basis，algorithmic administration presents institutional characteristics centered on rules and norms. But with the intelligent development of algorithmic administration，algorithmic bureaucrats have emerged and reshaped the internal power relations of the government with the help of technological advantages，thereby forming dominance；At the same time， in asymmetric repeated games，algorithm systems with algorithmic bureaucrats at their core，relying on their super dominant power and powerful technological resource capabilities， may actually strengthen the trend towards algorithmic authoritarianism through public resistance. These all trigger and exacerbate the alienation of algorithmic administrative power.

Keywords： Algorithmic Administration； Algorithmic Institutionalism； Power Alienation;Algorithmic Bureaucrat;Government Administration

（責任編輯 熊易芳）