論能源領域行政規范性文件的體系化清理修訂

中圖分類號：D922.1;D922.67 文獻標識碼：A 文章編號：1673-5595（2025）04-0060-09

一、引言

2024年2月29日，習近平在主持中共中央政治局第十二次集體學習時強調：“能源安全事關經濟社會發展全局。積極發展清潔能源，推動經濟社會綠色低碳轉型，已經成為國際社會應對全球氣候變化的普遍共識。”加快構建完善、科學、系統的能源法律法規體系，對于保障能源安全、促進能源高效利用、推動經濟社會可持續發展具有重大意義。在全球氣候持續變暖和能源轉型加速推進的背景下，我國能源法律法規體系的建設和完善顯得尤為重要。2025年1月1日，《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》）正式生效施行，標志著我國能源法治建設邁出了歷史性的一步。《能源法》作為我國能源領域的基礎性、統領性法律，其生效施行既為能源高質量發展提供了堅實的法律保障，也為我國能源治理規范體系的優化，尤其是能源領域行政規范性文件的體系化清理修訂，提供了有利契機。

縱觀《能源法》出臺前我國的能源治理歷程，行政規范性文件作為能源法律體系的重要補充，長期以來在我國能源監管和行業發展中發揮著重要作用。目前，我國能源領域行政規范性文件的數量極為龐大。根據爬蟲檢索和人工二次篩查后的檢索結果，截至2025年5月31日，僅在電力領域我國各個層級的有效行政規范性文件就有12865件。《能源法》出臺后，部分已有的行政規范性文件存在與《能源法》規定不一致的問題。例如，《能源法》第36條要求能源供應企業“沒有法定或者約定事由不得拒絕或者中斷能源供應服務”，而國家發展改革委發布的《有序用電管理辦法》第31條則允許對“擅自超限額用電的電力用戶”停止供電。諸如此類的規定沖突，不僅體現于《能源法》與行政規范性文件之間，也體現于《礦產資源法》等其他新修訂或新出臺法律、法規、規章與行政規范性文件之間。除了處理規范沖突之外，加強行政規范性文件之間的銜接也是當前能源治理規范體系優化的重要任務。過去上位法沒有明確規定的內容，暫由各部門、各領域、各層級行政規范性文件分別進行規定，難免有銜接不暢之嫌。藉由《能源法》的出臺，有必要通過體系化清理修訂對能源治理規范體系進行重整優化，使行政規范性文件保持與上位法的銜接統一。

20世紀80年代至今，我國對于不同領域的行政規范性文件已經進行了多次專項清理修訂。[2]中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，專門提及“健全行政規范性文件動態清理工作機制”，因此，不定期清理特定領域的行政規范性文件是我國法治政府建設的重要舉措之一。為了確保能源領域法律法規的協調統一，充分發揮《能源法》的統領和規范作用，對能源領域行政規范性文件進行體系化清理修訂勢在必行。

二、能源行政規范性文件的概念及其功能

在《能源法》生效并重構我國能源治理基礎法律秩序的宏觀背景下，系統厘清能源領域行政規范性文件的內涵外延及其制度功能，是后續體系化清理修訂工作的邏輯起點與理論前提。由于我國的能源治理規范體系呈現出顯著的“上粗下細”特征，法律法規的原則性與能源治理實踐對規則需求的精細性之間，勢必存在難以消弭的結構性張力。行政規范性文件以其制定主體多元、程序相對靈活、內容指向具體等特質，長期以來深度嵌入能源治理實踐，實質上承擔著填補立法空白、細化法律規則、回應技術迭代的關鍵作用，成為聯結抽象法律條文與復雜能源現實的制度性橋梁。然而，也正是行政規范性文件數量龐大、制定主體廣泛、效力層級有限等特性，加之能源領域特有的治理復雜性，導致其概念邊界在理論與實踐中存在一定的模糊性，行政規范性文件的功能發揮亦伴隨著規范沖突、穩定性不足等結構性隱憂。明確界定本文所指涉的“行政規范性文件”，并剖析其在能源治理規范體系中的功能，不僅關乎對既有制度現實的準確認知，更是討論其體系化清理修訂問題不可或缺的學理基礎。

關于“行政規范性文件”的具體定義，國內學界存在不同的理論學說，包括“程序外觀說”[3]、“實質內容說”[4]、“制定主體說”[5]、“個案裁斷說”[6]和“三階認定說”[7]等。考慮到2018年國務院辦公廳對于行政規范性文件的定義已有明確規定，本文認為應按照實務中的通行做法，以《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》的明確規定為準，不再作學理上的定義討論，即：“行政規范性文件是除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。”

由上述定義可知，除了行政機關之外，經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，亦可制定發布行政規范性文件。具體到能源領域，這也就意味著中國電力企業聯合會、地方電力交易中心、中央直屬能源企業等非行政主體，在滿足限定條件的前提下，其制定的規范性文件也應當被納入行政規范性文件的范疇，而這一部分文件在以往的行政規范性文件研究中往往被忽視了。這也是對能源領域行政規范性文件展開專門研究的必要性所在。

在我國能源治理規范體系中，行政規范性文件作為法律法規的必要補充，以其獨特的制度彈性與實踐效能，承擔了我國能源轉型期制度供給的重要功能，具體表現在以下兩個方面：一是填補立法空白，為改革措施試點提供行政依據；二是將法律法規轉化為可操作性指令。整體來看，行政規范性文件構成了我國能源法律法規實施的“毛細血管網絡”，使“能源安全”“綠色低碳”等抽象價值具象化為社會主體的合規義務與政府部門的監管措施。

三、能源領域行政規范性文件的清理修訂需求

《能源法》的生效施行標志著我國能源治理邁入規范體系化重整的新階段，而有效激活其制度效能的關鍵環節，就在于對數量龐大、內容駁雜的既有能源領域行政規范性文件進行體系化清理修訂。然而，恰如前文所述，數量龐大、內容駁雜的行政規范性文件構成能源法律體系不可或缺的“毛細血管網絡”，其制度功能的有效發揮正面臨其自身結構性缺陷與時代變遷帶來的嚴峻挑戰。隨著能源轉型進程加速、“雙碳”目標剛性約束強化以及區域協同發展深化，這些行政規范性文件體系內部累積的矛盾、行政規范性文件與上位法之間潛在的張力以及行政規范性文件在跨域治理場景中的適配性問題，正從制度運行的深層侵蝕著能源治理的確定性、協同性與法治權威。在此背景下，如何系統突破因行政規范性文件自身特質和現實環境變化所引發的治理困境，使行政規范性文件成為支撐而非消解《能源法》制度效能的規則基石，成為當下能源法治實踐亟待回應的核心命題。這要求我們必須清晰辨識并深刻剖析驅動能源領域行政規范性文件清理修訂的內在需求。

（一）減少能源治理政策適用的不穩定性

根據前述國務院文件規定和學界通說，行政規范性文件不屬于法律規范[8]，而屬于政策規范的范疇。不同于以穩定性作為基本特質的法律，政策作為治理工具的優勢之一就是其靈活性，這使得政策在各國治理實踐中的應用極為普遍。尤其是自20世紀30年代以來，從單一政策運用到復雜政策組合已經成為各國治理事務的主流選擇。9在此背景下，能源治理領域的行政規范性文件作為引導和規范能源發展的重要政策載體，長期以來發揮著關鍵作用。

能源技術迭代與市場創新的迅捷程度，使得能源領域內的法律法規出臺速度常滯后于實踐發展。當上位法存在明顯缺位時，只能由行政規范性文件實質上承擔起臨時性規則供給功能，為新興領域搭建基礎制度框架。比如，在《能源法》《儲能管理條例》等上位法律法規尚未出臺的背景下，國家能源局通過制定發布《新型儲能項目管理規范（暫行）》，率先確立了儲能項目的備案流程、技術標準與安全監管體系，為新型電力系統建設提供規則基石。此類行政規范性文件雖受限于效力層級，卻在分布式能源交易、綠證核發、碳資產管理等前沿領域發揮著“準立法”作用，不僅為市場主體提供穩定預期，更通過實踐積累為后續立法提供探索經驗。這一功能在我國法律規范體系“上粗下細”的現實背景下尤為重要。

然而，在行政規范性文件的靈活性為能源治理帶來便利的同時，也必須看到與其伴生的不穩定性帶來的一系列負面影響。有學者認為，政策穩定性長期以來作為公共治理議題并未得到應有的重視，利益競爭、路徑依賴、政策更新和政策周期等因素，都可能導致政策的不穩定。10]因此，當前我國能源領域行政規范性文件在實際應用中不可避免地存在顯著的不穩定性，而這與我國能源治理的法治化要求形成了鮮明的張力。

從政策更新的角度來看，隨著國內外能源形勢的變化以及國家發展戰略的調整，能源領域行政規范性文件，尤其是地方行政規范性文件的更新一直較為頻繁。以分布式光伏補貼政策為例，根據《廣東省能源局關于2020年光伏發電項目建設有關事項的通知》，廣東省對分布式光伏項目按發電量給予0.15元/千瓦時補貼，補貼期限5年；《廣東省能源局關于2021年光伏發電開發建設有關事項的通知》，則取消了工商業分布式光伏補貼，僅保留戶用光伏0.1元/千瓦時補貼：《廣東省能源局關于做好2023年可再生能源電力消納責任權重工作的通知》又全面取消所有分布式光伏補貼，轉為市場化并網模式。須知，能源企業在進行投資決策時，需要重點考慮政策的穩定性和持續性。如果行政規范性文件頻繁變動，能源企業，尤其是新能源企業可能會面臨投資風險增加、項目收益不確定性增大等問題，從而影響能源企業的投資積極性和能源產業的穩定發展。

法律秩序的確定性是市場主體形成穩定預期、開展理性決策的前提，而規范體系的內部統一則是法安定性的基本保障。當前我國能源領域新舊規范并存的現實格局，客觀上導致了制度實施中的規范解釋沖突、適用標準模糊等問題。這種規范的不確定性在能源技術快速迭代、市場模式創新加速的背景下尤為明顯。例如，傳統能源管理規范與新興業態監管需求之間的制度縫隙，可能引發法律適用中的空白或重疊。戴建華認為，法安定性原則要求法律規范內容明確且可預測，也要求行政機關“不能基于一時的政治沖動或不充分的政策考量而破壞整體法律和政策的安定性”[11]。行政規范性文件作為行政機關施政的主要工具之一，其碎片化與矛盾性將直接削弱法律對市場行為的指引功能。清理修訂工作通過消除規范沖突、填補制度漏洞、更新滯后條款，重構行政規范性文件對能源經濟活動的全面覆蓋與精準調整，為市場參與者提供清晰、穩定的制度預期，最終實現法律秩序安定性與社會變革動態性的辯證統一。

因此，為了緩解能源治理政策的不穩定性，藉由《能源法》的出臺，對能源領域行政規范性文件進行系統性清理修訂。在清理修訂過程中，可以考慮將部分相對成熟的能源領域行政規范性文件吸納進入法律規范，同時廢止一部分已經滯后于能源發展實際的行政規范性文件，增強能源治理依據的穩定性和權威性。

（二）促使能源轉型政策適應于法律框架

面對能源法律規范普遍存在的原則性與抽象性特征，行政規范性文件的一個核心功能在于精準轉化立法目標為可執行的行政指令。這種轉化主要在實體意義和程序意義兩個方面實現。在實體意義上，將法律法規中的定性概念轉化為可量化的行政目標。比如，國家發展改革委制定的《重點用能單位節能管理辦法》將《節約能源法》中模糊的“能耗限額”要求細化為年綜合能耗1萬噸標準煤的閾值標準。在程序意義上，為法律原則設定具體的實施保障程序。比如，國家能源局制定的《電網公平開放監管辦法》依據《電力監管條例》設計出電網接入申請的21日受理時限、信息公開清單與爭議解決流程等，把《電力監管條例》第3條“電力監管應當依法進行，并遵循公開、公正和效率的原則”細化為具體可操作的規則。

然而在此基礎上，我們也必須注意法秩序統一原則對于能源領域行政規范性文件的限制。法秩序是價值導向統一、規范階層分明的構造。12]法律秩序的有效性依賴于不同位階規范之間的動態協調與價值統一。能源領域早期制定的行政規范性文件，其制度設計多形成于計劃經濟向市場經濟轉軌時期，承載著特定歷史階段的管理理念與政策導向。隨著《能源法》的出臺以及“雙碳”目標的法治化確立，既有規范體系中部分內容已難以適配新型能源體系的發展需求，形成規范效力層級的結構性張力。當低位階規范無法通過及時修訂來實現與上位法的法秩序一致時，法律規范對社會變革的引導功能將會弱化，這會動搖法律秩序的整體穩定性。

從國家治理視角來看，能源轉型涉及能源生產、消費、技術革命等重大利益調整，其制度設計關涉市場主體財產權、經營自主權等基本權利的配置與限制，行政規范性文件須嚴格遵循現行法律框架的價值導向。依據法律保留原則的核心要義，涉及公民基本權利與自由的事項應當由立法機關通過法律形式予以規定。行政規范性文件作為行政機關履行管理職能的工具，其創設性規范若超出行政指令的功能定位，可能構成對法律保留原則的實質突破。我國能源領域部分早期文件在缺乏明確法律授權的情形下，通過設定市場準入條件、技術標準或產業限制性措施，實質形成了對市場機制的不當干預。這種規范創設行為與法治政府建設中“職權法定”的基本要求相悖。通過體系化清理修訂，可重新厘定行政規范性文件的功能邊界，確保行政機關在能源治理中的規范制定權嚴格限定于法律授權的執行性范疇，維護法律保留原則對行政權力的憲法約束。

從全球治理視角來看，在全球氣候治理框架下，《巴黎協定》確立的碳中和目標已通過國家自主貢獻機制轉化為國內法義務，這要求能源法律規范與國際規則形成制度性對接。能源轉型作為全球性議題，其治理邏輯必然涉及跨國法律規范的協調與互鑒。我國現行規范體系中部分技術標準、監管規則與國際通行實踐存在的差異，可能形成制度性貿易壁壘或合規風險。法律體系的開放性特征要求國內規范在保持自主性的同時，應實現與國際規則的兼容互認。清理修訂工作通過消除規范體系的封閉性缺陷，能夠促進國內能源治理標準與國際先進實踐的有機融合，為全球能源治理貢獻具有中國特色的制度方案。這種內外協調不僅是履行國際法義務的必然要求，更是提升國家能源治理話語權的戰略選擇。

因此，清理修訂能源領域行政規范性文件的法理邏輯，本質是法律體系通過規范更新實現現代性重構。這一過程既是對法律秩序層級效力的修復，也是對法律保留原則的回歸，更是對法安定性價值的制度性維護。在能源革命與法治文明演進的雙重語境下，唯有通過規范體系的迭代更新，才能實現法律治理從形式理性向實質正義的跨越，為構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系提供堅實的法治保障。

（三）優化涉能源事項的跨域制度協同性

在“一帶一路”能源合作逐步加深和全國統一大市場加快建設的背景下，共建“一帶一路”國家之間以及國內能源事項的跨域合作日益頻繁，涉能源事項的跨域制度協同性變得至關重要。然而，當前我國在涉能源事項的跨域制度協同方面存在諸多問題，影響了能源資源的優化配置和能源產業的協同發展，迫切需要通過對行政規范性文件的體系化清理修訂加以優化。

從國內協同看，我國能源資源分布不均衡，不同地區的能源需求和發展重點也存在差異，這是能源領域立法必須關注的前提性問題。例如，我國西北地區擁有豐富的風能、太陽能等可再生能源資源，但當地能源消費市場有限，就需要考慮跨城輸送的問題。這要涉及不同地區的能源規劃、電網建設、電量交易等方面的規范事項。然而，目前我國不同地區的行政規范性文件存在差異，給跨區域能源合作帶來了諸多障礙。比如，在跨區域輸電的電價制定、輸電線路建設的土地征用等問題上，不同省市的規定往往不一致，導致合作各方難以達成共識，增加了合作的成本和難度。

從國際協同看，隨著我國能源領域的對外開放程度不斷擴大，能源國際合作日益深人。以“一帶一路”電力互聯互通合作為典型代表，我國與共建“一帶一路\"多個國家在能源資源開發、能源技術交流、能源貿易等方面開展了廣泛合作。但需要注意的是，在能源國際合作中，參與各方既需要遵循國際能源規則和相關國際條約，也要確保合作內容與國內能源法律法規相協調。目前，我國能源領域行政規范性文件在與國際規則和國際條約的銜接方面還存在顯著不足，在能源國際合作中可能面臨重大法律風險。例如，2008年，中國石油天然氣集團公司與尼日爾政府簽訂合約開發阿加德姆油田（AgademOilfield），中方投資超過90億美元，于2024年開始向中國輸送原油。2025年3月13日，尼日爾軍政府突然下令驅逐該油田的3名中國石油高管，并以“中國企業未能滿足當地的用工需求”以及“中國員工與尼日爾員工之間存在巨大的工資差距”為由，發布了一系列對中國在尼海外資產造成重大威脅的行政命令。該事件直接反映了我國能源領域行政規范性文件在國際規則銜接上的缺陷。尼日爾軍政府依據本國未更新的《石油法》（2011年版）單方面修改合同條款，我國企業因缺乏跨境規范性文件協同機制而陷入被動。“石油企業的海外投資資金投入量大、回收期限長，并且風險大、收益不穩定”[13]，而目前我國在海外能源資產保護方面，《境內機構境外直接投資外匯管理規定》《對外投資合作境外安全風險預警和信息通報制度》等一大批主要的行政規范性文件已經長期未經清理修訂，與最新的國際形勢和上位法精神存在諸多不契合之處。

從領域協同看，能源領域涉及多個行業和部門，但目前不同行業和部門之間的行政規范性文件缺乏有效的內容協同，導致在實際操作中容易出現法律空白或沖突。比如，一些地方的能源監管部門本著“綠電優先”的原則，出臺的行政規范性文件對新建火電機組的審批極為審慎。風電和光電雖然環保，但存在機組發電出力的不穩定性，使得電網在大規模接入風電和光電后可能面臨“用電高峰期發電量少，用電低谷期發電量多”的供需不平衡問題和電網負荷波動的安全風險。地方能源監管部門在嚴峻的保供壓力下，為了確保供能安全，又不得不陸續出臺一批行政規范性文件要求供電出力的穩定性，很大程度上等于事實上支持了火電機組加裝，這實際上是將行政部門本應當統籌協調清潔能源和化石能源出力的施政壓力轉嫁給了發電企業和供電企業。這一事實說明，行政規范性文件之間的協同作用并不理想，因此必須充分考慮現實執行過程中各主體對行政規范性文件的執行決策，通過清理修訂工作構建體系化的制度框架，對各決策主體進行約束和激勵，避免“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的問題。

四、能源領域行政規范性文件體系化清理的客觀障礙

《能源法》生效所開啟的能源治理規范體系重構進程，在釋放制度整合效能的同時，亦深刻揭示了既有行政規范性文件體系化清理修訂工作所面臨的深層結構性矛盾與內生性障礙。這些障礙根植于能源治理領域特有的制度基因與發展軌跡，超越了單純的法律技術操作層面，制約了能源領域行政規范性文件體系化建設。這些深植于能源治理肌理中的結構性、歷史性與復雜性障礙，使得能源領域行政規范性文件的體系化清理修訂工作絕非簡單的對規范文本的增刪，而是一項牽涉法律體系調適、政策價值權衡與治理效能優化的系統性工程，需在正視其客觀障礙的前提下尋求制度性破解之道。

（一）上位法律體系復雜且涉及面廣

能源法律體系的復雜性與規范領域的廣泛性，共同構成了相關領域行政規范性文件清理工作的內生性制度障礙。這一障礙不僅源于能源本身兼具資源屬性、商品屬性與公共物品屬性的多重法律特征，更與我國能源法律體系建設進程中形成的“分散立法、多頭管理”的路徑依賴密切相關。

從能源領域行政規范性文件的制定法律依據上看，截至2025年3月，我國有直接涉及能源的12部單行法律，45部行政法規，240余件部門規章及地方性法規、地方行政規章①。從規范事項的分布上看，能源法律規范散見于安全管理、環境保護、產業促進等三大領域。此外，能源產業鏈的全周期特性要求法律規范覆蓋勘探開發、加工轉換、輸送分配、終端消費等七大環節，各環節的法律關系具有顯著異質性。比如，油氣管道建設涉及土地征收、生態保護、安全生產等12項法律規范；氫能產業同時涉及危化品管理、能源產品、技術創新三重法律屬性。這種立體網狀結構導致相關行政規范性文件在制定依據上往往“顧此失彼”。而且，對于法律規范而言，能源產業只是社會經濟文化生活中的一部分，不可能從立法細節上全面照顧到能源發展的所有需求，而行政規范性文件要求針對某一具體行政領域的事務提供具體且可行的規范指引。在《能源法》出臺之前，我國并沒有一部能夠統領全局的能源單行法律，為所有的能源法律規范和行政規范性文件提供一個整體的能源治理法律框架。這是《能源法》的出臺對于相關行政規范性文件清理修訂有著重要影響的一個關鍵前提背景。

（二）法律規范相對于政策整體滯后

相較而言，政策往往具有較強的靈活性和及時性，能夠根據能源形勢的變化和國家發展戰略的調整迅速做出反應。在依法行政的前提下，政府可以通過發布政策文件、通知等行政規范性文件，及時引導能源行業的發展方向，推動能源政策的實施。然而，法律規范的制定和修訂程序相對復雜，需要經過嚴格的立法程序和較長的時間周期。于是，在能源領域，法律規范相對于政策而言整體滯后，導致大量行政規范性文件為了確保行政命令的及時性而在事實上承擔了法規范的功能。朱芒稱此類規范為“法規范替代性規范”，并認為其“實質上起著法規范的作用”[14]這種現象在能源治理領域極為普遍和典型，已經成為我國能源治理法治化的一個重點治理對象。

國家發展改革委、國家能源局于2017年聯合印發的《關于開展分布式發電市場化交易試點的通知》，首次提出允許廣東等試點地區的分布式發電項目通過電力交易機構與配電網內用戶直接交易（即“隔墻售電”），這一交易機制事實上突破了《電力法》第25條“一個供電營業區內只設立一個供電營業機構”的規定。2024年12月5日，國家能源局印發《關于支持電力領域新型經營主體創新發展的指導意見》，正式允許將“隔墻售電”的做法擴展到全國，但至今《電力法》修訂草案仍在醞釀中，并未正式將“隔墻售電”寫入法律。2016年，國家發展改革委印發的《用能權有償使用和交易制度試點方案》，提出在浙江、福建、河南、四川四省啟動試點，但國家法律至今未確立用能權的法律屬性。這種法律缺位，導致部分試點地區企業間用能權質押貸款合同被法院認定為“無名合同”而難以主張質押權，金融機構信貸風險敞口顯著擴大。在《能源法》生效之后，原來作為“法規范替代性規范”的部分行政規范性文件已經喪失了其填補法律空白的必要性和合法性基礎，即使制定出臺相應國家法律的時機尚不成熟，也應將其納入行政法規或部門規章，而非長期依賴行政規范性文件進行規定，故應盡快進行清理。

（三）部門與行業利益關系協調困難

一直以來，能源領域行政規范性文件涉及多個部門和行業的利益，協調難度較大。在能源領域行政規范性文件的清理修訂過程中，如何平衡各部門各行業的利益，是長期以來困擾實務部門的一個難題。

從部門利益來看，能源領域涉及多個政府部門，如能源部門、發展改革部門、環境保護部門、國王資源部門等。這些部門在能源管理中都有各自的職責和利益訴求：能源部門主要關注能源產業的發展和能源供應的保障，發展改革部門更注重能源與經濟社會發展的協調，環境保護部門強調能源開發利用對環境的影響，國土資源部門負責能源資源的管理和保護。有學者發現，在立法活動中，相關部門往往嘗試在部門利益本位驅動下使用博弈工具，尋求職權交叉點避責。15]例如，在能源項目審批方面，能源部門可能希望簡化審批程序，提高審批效率，以促進能源項目的快速建設；而環境保護部門則可能更加強調項目的環境影響評價，嚴格審批標準，以保護環境。這種部門之間的利益沖突，給能源領域行政規范性文件的清理修訂工作帶來了很大的困難。

從行業利益來看，能源行業包括煤炭、電力、石油、天然氣、可再生能源等多個細分行業，各行業的發展水平、市場結構、技術特點等存在差異，利益訴求也不盡相同。例如，煤炭行業在我國能源結構中占據重要地位，長期以來形成了較為完善的產業體系和利益格局，在能源結構調整和節能減排的大背景下，煤炭行業面臨著轉型升級的壓力，需要在能源領域行政規范性文件中爭取更多的政策支持和發展空間；可再生能源行業作為新興產業，發展潛力巨大，但自前在技術水平、成本控制、市場競爭力等方面還存在諸多問題，需要通過能源領域行政規范性文件完善相關政策，為其發展創造良好的政策環境。不同行業之間的利益差異，使得在能源領域行政規范性文件清理修訂過程中各方難以形成統一的意見和共識。

此外，能源領域行政規范性文件的清理修訂還涉及能源企業、消費者、社會組織等方面的利益。能源企業希望通過行政規范性文件的具體內容獲得更加公平的市場競爭環境和政策支持，消費者關注能源價格的合理性、供應的穩定性以及能源服務的質量，社會組織則更加強調能源開發利用的環保和社會責任。如何平衡這些不同利益主體的訴求，也是能源領域行政規范性文件清理修訂工作面臨的主要挑戰。

五、能源領域行政規范性文件體系化清理修訂的完善進路

以往對于行政規范性文件清理修訂的研究存在兩種較為主流的思路：一種傾向于以備案審查制度作為行政規范性文件的主要清理修訂渠道[16]，另一種傾向于以司法附帶審查制度作為行政規范性文件的主要清理修訂渠道[17]。從近年來的實踐情況看，備案審查制度和司法附帶審查制度對于行政規范性文件的約束把控，更多的是從縱向上審查其與上位法律法規是否有合法性沖突，而橫向上對于單個行政規范性文件的內容是否與已有規范體系相洽則力有不逮，尤其是對非行政主體制定的行政規范性文件，“制而不備、備而不審”[18]的現象仍然極為普遍。而且，“內部行政規范性文件則既不需要在制定時接受法制審核、不需要在制定后接受備案審查，也不接受行政復議法和行政訴訟的‘一并審查’”[19]，導致司法附帶審查存在相當大的盲區。

從實踐來看，我國能源領域行政規范性文件的清理修訂，長期以來主要依靠能源領域行政訴訟案件中司法機關進行一并審查以及行政規范性文件的制定主體自身依職權進行個別的主動清理修訂。前者的主要缺陷在于，由于“不告不理”的原則限制，司法機關對能源領域行政規范性文件的審查只能依托于行政訴訟案件，這就決定了這種審查方式不可能作為行政規范性文件清理修訂的常態化渠道；而后者的主要缺陷在于，過于依賴行政規范性文件的制定主體自身的履職意識和行政能力。在此背景下，本文認同以王青斌提出的“直接審查模式”[20]作為能源領域行政規范性文件的一般審查模式，并建議在建構“直接審查模式”的基礎上，藉由《能源法》正式生效的有利契機，針對性地對我國能源領域已有行政規范性文件進行一次或多次專門的體系化清理修訂。具體來說，主要可從三個方面著手。

（一）統一能源領域行政規范性文件中關鍵概念的適用

統一能源領域行政規范性文件中關鍵概念的適用，是維護法制統一、保障法律安定性、實現行政自我拘束的必然要求，其法理基礎根植于憲法確立的法制統一原則、行政法上的明確性原則以及法律保留原則的內在要求。在規范邏輯層面，概念體系的混亂將直接導致法律適用沖突，損害規范體系的融貫性，進而影響行政行為的實施效果。在能源轉型背景下，“能源安全”“清潔低碳”“能源數智化”等核心概念在不同規范文本中的表意差異，不僅違反《立法法》第7條“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性”的基本要求，更可能引發《行政許可法》第16條禁止的“增設違反上位法的許可條件”等違法情形。因此，概念適用的統一既是消除規范沖突的技術需求，更是保障公民、法人合法權益的重要命題。

在規范解釋層面，應在能源領域規范性文件制定過程中充分發揮全國人大對于立法概念的解釋功能。具體而言，應先由全國人大常委會依據《立法法》第2章第4節關于法律解釋的相關規定，對“能源基礎設施”“新型電力系統”“能源替代”等法律法規中頻繁出現但存在理解爭議的基礎性概念作出權威解釋，而后由國務院相關部門和地方政府依據全國人大常委會作出的概念解釋進行能源領域行政規范性文件內容的具體調適。同時，對于部分立法中沒有涉及，但行政規范性文件中較為常見的概念，全國人大或國務院可授權國家能源局以五年為周期發布《能源領域行政規范性文件概念適用指引》，以“軟法”的形式為地方能源監管部門出臺行政規范性文件提供統一的概念適用指引。尤其應當注意的是，由于能源領域涉及的具體行業門類和產業縱深較為復雜，在概念解釋和適用指引時，需對“能源互聯網”“綜合能源服務”等交叉概念進行跨域整合，明確概念的適用語境和同一概念在不同行業或產業內的具體指涉意義，確保電力、油氣、可再生能源等子領域的規范文本中概念內涵與外延保持邏輯自洽。

在備案審查層面，各級人大需強化行政規范性文件備案審查制度的概念審查功能，將概念適用統一性納入能源領域行政規范性文件的備案審查范圍。對于地方能源主管部門在行政規范性文件中擅自擴大法律概念外延的行為，應當予以糾正。各級人大在備案審查過程中，可明確要求行政規范性文件的制定機關，在起草說明中對關鍵概念與上位法定義提供一致性自查聲明。針對各地能源監管部門在行政規范性文件中創設的“就地消納”“綠電溢價”等地方性概念，須由全國人大或國務院設置合理性審查標準，對行政規范性文件中超出法律框架的擴張解釋啟動專項清理程序。

（二）專項清理早期能源監管體制下的行政規范性文件

我國早期能源監管文件形成于計劃經濟向市場經濟轉軌時期，不少現行有效的行政規范性文件還是由石油工業部、煤炭工業部、電力工業部、國家電監委等早已被撤銷合并的部門制定的。這些文件多帶有計劃經濟色彩，存在監管權分散、市場主體義務錯配、能源價格機制扭曲等缺陷，其制度基因中殘留的政企不分、審批主導、條塊分割等特征，與《能源法》確立的“市場配置、安全高效、綠色低碳”新型監管原則存在較大的價值沖突，更與法治政府建設標準產生規范抵悟。因此，藉由《能源法》制定生效的契機，對此類行政規范性文件進行專項清理。其專項清理工作亟需構建兼顧制度傳承與體系重構、價值平衡與技術甄別的法治化路徑，以實現能源治理體系現代化轉型。

專項清理的關鍵在于建立法秩序統一性審查框架。首先，應重點核查行政規范性文件是否違反《能源法》等新出臺、新修訂的能源領域法律法規所確立的市場化原則與可再生能源優先消納義務。其次，應當對由已經撤銷或合并的行政主體所出臺但仍然有效的行政規范性文件進行監管權限溯源，對照最新的能源監管部門“三定方案”和權力清單，重點梳理由原國家電監會、煤炭工業部等已撤銷的機構制定的文件，排查由制定主體的資格滅失導致的行政規范性文件效力瑕疵。最后，對于早期由行政規范性文件創設的能源項自審批前置條件，無明確上位法依據的，應當由制定機關或同級人大直接啟動撤銷程序。

此外，程序保障機制的確立是專項清理工作合法性的關鍵支撐。除了依據行政規范性文件附帶審查制度、備案審查制度等進行清理修訂之外，能源主管部門也可在職權范圍內主動開展清理修訂工作，同時允許市場主體申請啟動特定文件清理。清理修訂程序應貫徹正當程序原則，對涉及重大利益調整的清理事項，必須組織聽證會聽取利益相關方意見，對確因行政規范性文件內容違法而導致合法權益受損的市場主體，應依法制定補償方案。

（三）對已有行政規范性文件開展跨域協同性評估整合

為了提高不同規制事項上能源領域行政規范性文件的跨域協同水平，可以在各級人大的主導下，由能源主管部門牽頭，生態環境、價格、市場監督管理等相關部門共同參與，對目前數量龐大的能源領域行政規范性文件開展跨域協同性評估整合。評估整合需以法秩序統一原則為基礎，對已有行政規范性文件進行評估，并進行跨領域規范的體系化整合。

對已有行政規范性文件開展跨域協同性評估整合的合法性基礎，可溯及憲法中促進區域協調發展、維護法制統一與國家整體利益的內在要求，以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第73條賦予地方政府“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令”的職權。因此，評估應采取“實質評估原則”，參照公平競爭審查、營商環境優化等宏觀政策精神，圍繞規范性文件是否抵觸上位法、有無創設不當義務或權利減損、是否制造區際流動壁壘、是否符合比例原則及正當程序等多元標準展開，不宜機械對照上位法的變動內容進行增刪。

對于已有行政規范性文件規范內容的跨域協同性評估，主要任務是準確識別交叉領域規范的法律邏輯關系，對規范中“主體”“行為”和“責任”三大要素進行規范內容沖突性檢驗。沖突性檢驗可采用規范效力層級分析與目的解釋相結合的方法，對交叉領域條款進行合體系性檢驗。當同效力位階的行政規范性文件的內容存在沖突時，應當結合上位法的立法目標進行價值位階排序與規則協調性論證，不宜“一刀切”地借用“新法優于舊法”的原則進行判定。對直接違反上位法禁止性規定的行政規范性文件應當盡快啟動廢止程序，對存在目的沖突但具有現實合理性的行政規范性文件可以設定效力過渡期。

綜上，對行政規范性文件開展跨域協同性評估整合，乃是在中央立法保留框架內重構地方治理邏輯的系統工程。此項工作需兼顧法律統一權威與地方治理創新的辯證平衡，需在法定程序保障下實現府際理性對話，最終通過評估、協調與整合的三維機制建設，構筑起法治統一與區域共榮相融合的新型治理體系，為中國式現代化注入堅實有力的法治動能。

六、結語

在《能源法》出臺的重要背景下，我國能源領域行政規范性文件的體系化清理修訂工作尤為關鍵且意義深遠。我們應當清晰地認識到當前能源領域行政規范性文件存在的諸多問題以及開展清理修訂的迫切性。通過對能源領域行政規范性文件的清理修訂，加快構建更加科學、完善、高效的能源法治體系，為我國能源事業的可持續發展提供強有力的法律保障，實現能源與經濟、社會、環境的協調發展，助力我國在全球能源領域中占據更加重要的地位。

注釋：

① 該數據通過“北大法寶”以“能源”為關鍵詞人工檢索獲取。

參考文獻：

[1］習近平在中共中央政治局第十二次集體學習時強調：大

力推動我國新能源高質量發展為共建清潔美麗世界作出更大貢獻[N].人民日報，2024-03-02（1）.

[2]郭清梅.完善清理行政規范性文件制度研究[J].河南財經政法大學學報，2021（1）：23-34.

[3]北京市檔案局法規處.建立完善行政規范性文件體系研究［J].北京檔案，2015（12）：28-29.

[4］何海波.論法院對規范性文件的附帶審查[J].中國法學，2021（3） ：139-163.

[5］王鍇.論規范性文件的備案審查[J].浙江社會科學，2010（11） ：11-17.

[6］王春業.論附帶審查中行政規范性文件的司法識別[J].法治現代化研究，2019（2）：105-118.

[7]胡東，于博洋.行政規范性文件認定標準的反思與重構[J].行政論壇，2023，30（3）：138-143.

[8］錢焰青.論新時代行政規范性文件的正當性及其界限[J].中國法律評論，2021（3）：69-79.

[9]張劍，李鑫.復雜情境下系統性政策問題的應對：政策組合理論的研究評述[J].公共管理與政策評論，2022（3） ：155-168.

[10］陳水生，祝辰浪.中國公共政策調適性穩定的內在機理與實現路徑[J].政治學研究，2022（3）：61-73.

[11］戴建華.論法的安定性原則[J].法學評論，2020，38（5）：41-46.

[12]于文軒，卿悅.氣候變化的能源法治因應[J].學習與實踐，2025（4） ：100-110.

[13］張濤，曾顯鳳，趙麗萍.“一帶一路”背景下我國海外油氣資產結構配置研究[J].中國石油大學學報（社會科學版），2023，39（6）：15-22.

[14］朱芒.行政規范性文件的功能結構[J].法學家，2023（6） ：57-71.

[15]曹旭東，劉訓東.職權交叉點避責：地方立法中的部門利益博弈[J].地方立法研究，2022（1）：59-71.

[16］宋方青，丁思綺.論地方行政規范性文件備案審查的實踐困境及其出路[J].江海學刊，2024（5）：172-180.

[17］袁勇.行政規范性文件效力的廢除困境及其化解[J].行政法學研究，2021（5）：102-112.

[18]馮碩.地方行政機關規范性文件存在的問題和機制[J].社會科學家，2021（9）：145-155.

[19]葉必豐.內部行政規范性文件標準的法治主義立場[J].比較法研究，2024（1）：136-147.

[20]王青斌.行政規范性文件直接審查模式的證立與建構[J].法學研究，2024（6）：74-89.

責任編輯：曲 紅、李猛

Abstract：AlargenumberofadministrativenormativedocumentsintheenergysectorinChinacontaininconsistentandunsystematic provisions.WiththeenactmentoftheEnergLaw，thereocusagoodoportunitytoconductacleanupandrevisionofadministrative normativedocumentssastoducetheinstabilityintheaplicationofeergygoveancepolicies，furtheralignenergytrasforation policieswithtelegalframeork，andotiizecos-domainiituioalserfeeg-elatedmatesnthesstematicostruc tionofadministrativeregulatorydoumentsinthenergysector，therehavelongbenbstaclessuchasover-complexityofthesupeior legalsystem，legalolginndteolcypract，nddiiioodinatigepaetalandidustryintetu， basedncleanupandrevision，eyonceptsintheenergsectorofadministrativenomativedocumentsshouldbeunifdintipli cation，aspecialleanupefortaderegardingdocuments ftoverfromearlierenergegulatorysystems，andcos-domainassnt andintegrationofexistingadministrativeregulatorydocumentscariedout.Thesystematiedcleanupandevisionwillfacilitatethelignmentofenergypolicieswiththelegalframework，enhanceistitutioalstabilityndprovidelegalguaranteesforaclean，lowcar bon，safe and efficient modern energy system.

Key words：Energy Law；energy governance normative system；administrative normativedocuments；cleanupand revision

英文編校：徐文彬