特點、成因及對策：私分國有資產犯罪的實證分析

摘" "要：1997年《中華人民共和國刑法》增設私分國有資產罪，旨在精準打擊腐敗，防止國有資產流失。2013年以來，相關裁判文書的大規模公開為研究該犯罪提供了豐富樣本。經實證分析發現，私分國有資產犯罪的主要特點是：在國企相對高發；被追責主體多為單位領導及財務人員；犯罪數額多數在百萬元以內，但也存在犯罪數額巨大的國企個案。私分國有資產犯罪的成因主要有三個方面：一是領導擔責、職工受益的利益邏輯導致內部監督失效；二是罪名存在模糊地帶，部分人員誤認為所分得的國有資產為內部績效獎勵而忽視法律風險；三是刑罰力度與概率偏低，威懾力不足導致部分人員存有僥幸心理?；诖耍瑧扇∫韵聦Σ哂行Ф糁扑椒謬匈Y產犯罪：強化巡視、審計等外部監督以提高曝光概率；加大普法宣傳以增強公職人員的法律風險意識；提高刑罰力度與概率以強化威懾力等。

關鍵詞：私分國有資產；職務犯罪；反腐??；判決書

中圖分類號：D924.392" " " " " " " " "文獻標識碼：A" " " " " " " " 文章編號：1674-9170（2025）02-0077-20

一、引" "言

《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）在1997年重大修改之際，專門設立了私分國有資產罪，以求對私分國有資產行為進行精準的刑事制裁。這一罪名至今已經存在近三十年，其刑事制裁效果具體如何一直缺乏足量的權威公開的文獻予以研究。最高人民法院近年來一直大力推進裁判文書上網工作，于2013年7月1日成立中國裁判文書網，同年11月發布《最高人民法院關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》，規定自2014年起，所有生效裁判文書原則上均應當上網公布。①截至2020年8月，中國裁判文書網文書總量突破1億份。有理由相信，大部分涉及私分國有資產犯罪的判決書已上網，這為研究私分國有資產犯罪的現狀及應對提供了權威的一手文獻。學界現有研究主要集中于私分國有資產犯罪的罪名辨析，相關實證研究甚少。本文擬采用實證研究方法，通過梳理相關案件，總結歸納私分國有資產犯罪的特征，并在此基礎上深入挖掘該犯罪行為的成因，最后提出防治私分國有資產犯罪的對策，以有效遏制此類犯罪，防止國有資產大量流失。

我們以“案由：私分國有資產罪”“案件類型：刑事案件”“文書類型：判決書”“裁判日期：2012-01-01 TO 2024-05-10”為條件在中國裁判文書網上進行檢索，得到總計975份判決書，去除其中無關、不公開以及重復部分后，最終整理出實際時間跨度為2012年5月9日至2023年3月30日的627個樣本，涉及被告人1279名。從時間分布看，逐年的樣本數量呈現先上升后下降趨勢：2015—2017年三年的樣本數量最多，分別為121、116、110例；2013—2014年及2018—2020年這五年次之，依次為35、88、70、48、23例；從地域分布看，除臺灣省和港澳兩個特別行政區外，樣本覆蓋了22個省、5個自治區和4個直轄市共31個省級行政區；從級別分布看，樣本包含一審案件559個、二審案件59個及再審案件9個。需要注意的是，2012年和2021—2023年這四年的樣本數量極少，分別僅有4、7、4、1例。2012年的樣本數量少是因為中國裁判文書網于2013年7月1日才正式開通，之前的裁判文書被收錄上網的數量有限。2021年以后的樣本數量大幅下降，則與法院系統對裁判文書上網的態度轉變有關。②與此同時，所有年份的樣本因為缺乏判決書實際數量或上網比例等相關數據支撐，不宜用作趨勢分析的材料。但就判決書的絕對數量及其涵蓋的地域和審判級別而言，本文樣本已具備相當的全面性和代表性，足以為分析私分國有資產罪的特征、成因和對策提供有力支撐。下圖1展現了每年私分國有資產罪的案件數量及其審級分布情況。

二、私分國有資產犯罪的主要特點

通過對樣本案件判決書進行逐一梳理，從中提取出犯罪主體、被追責主體、犯罪手段、犯罪數額等相關信息并加以分析，我們發現，當前私分國有資產犯罪主要具有四個突出特點，分別詳述如下：

（一）國企犯罪相對高發

私分國有資產犯罪的主體有四類：國家機關、國企、國有事業單位和人民團體。實證分析顯示，國企是高發區，其次是國有事業單位和國家機關。從樣本案件的判決書中，能夠明確界定性質的犯罪主體共有525個，其中108個為國家機關，214個為國企，202個為國有事業單位，還有1個為人民團體，所占比例分別為20.57%、40.76%、38.48%和0.19%（見圖2）。這些犯罪主體中又有167個，判決書對其級別或者隸屬情況有所提及：鄉級或者鄉屬的有34個（20.36%），縣級或者縣屬的有69個（41.32%），市級或者市屬的有50個（29.94%），省級或者省屬的有13個（7.78%），另有一個由中央管理的國有企業（0.60%）（見圖3）。

國企系私分國有資產犯罪的高發區已經成為共識，樣本統計結果也驗證了這一點，即國企占據犯罪主體的40.76%，構成私分國有資產罪的第一大犯罪主體。國有事業單位在犯罪主體中的占比達到了38.48%，盡管其所占比例次于國企，但是判斷某類單位犯罪是否高發還必須結合各類單位的絕對數量。根據國家統計局公布的數據，2020年全國國有控股企業法人單位數量為293473個，機關法人單位為237879個，事業法人單位為812962個。①其中事業單位法人包括國有和非國有事業單位兩類（但未查找到國有事業單位法人數量的具體數據）?？紤]到這三類主體每年的統計數據變化不大，那么以2020年的數據為坐標，大致可以得出判斷：國企的案發率相對較高，其次是國家機關和國有事業單位。但總體上而言，三者沒有非常明顯的區別。

（二）被追責主體集中于單位領導及財務人員

被認定構成私分國有資產犯罪的案件中，被追責的主體大部分為直接負責的主管人員，少部分是直接負責的普通職工。樣本案件一共涉及1279名被追責主體，其中179名被追責主體，判決書只是籠統地將其概括為直接負責的主管人員和其他直接責任人員，并未作進一步的區分；還有442名被追責主體，判決書并未對其作出明確定性。排除這兩部分樣本后，剩下的658名被追責主體中，有387名屬于直接負責的主管人員，占比58.81%；271名屬于其他直接責任人員，占比41.19%（見圖4）；在職務方面，除去判決書未能反映所擔任職務情況的92名被追責主體后，531名（44.73%）被追責主體擔任單位“一把手”職務；262名（22.07%）擔任單位“二把手”；有22名（1.85%）被追責主體雖無法得知其具體職務，但能夠知曉其系單位領導班子成員；另有170名（14.32%）和32名（2.70%）在單位分別擔任部門“一把手”和“二把手”；剩余170名（14.32%）被追責主體則僅為單位普通職工（見圖5）。

進一步將直接負責的主管人員和其他直接責任人員所擔任職務情況的數據提取出來，繪制成圖6，從中可以直觀地觀察到：大約九成的單位“一把手”被認定為直接負責的主管人員，8名領導班子成員則全部屬于直接負責的主管人員，而單位“二把手”究竟會被認定為直接負責的主管人員還是其他直接責任人員，并沒有明顯的傾向，還須結合其在私分國有資產犯罪過程中所起的作用，具體情況做具體分析。與此同時，普通職工一般都屬于其他直接責任人員，至于部門“一把手”和“二把手”，分別大約有四分之三和三分之二被認定為其他直接責任人員。

值得注意的是，樣本所涉1279名被追責主體中已知有161名從事財務工作，其性質界定和擔任職務情況如圖7、圖8所示。不難發現，財務人員由于直接經手私分國有資產的相關操作，多被認定屬于其他直接責任人員，且其中三分之二左右均為會計、出納等普通職工，另有大約四分之一系財務部門的“一把手”。除此之外，還有3名紀委書記、1名監事會主席、1名紀檢委員、2名紀檢組組長和1名紀檢監察員共8名從事紀檢工作的人員，由于監管不力而受到追責。

由此可知，私分國有資產罪將身為直接負責主管的單位“一把手”作為重點追責對象，而財務人員則常常作為其他直接責任人員一并受到追責。

（三）犯罪手段存在常見模式

首先需要說明的是，由于有的樣本案件中被告人所實施的犯罪手段不止一種，還有的樣本案件判決書在事實查明部分表述過于籠統，故我們最終統計到有效犯罪手段共計719例，與樣本案件數量627例存在一定的差異。以下我們將從決定方式、資金來源和資金去向三方面對私分國有資產的犯罪手段展開分析。

1.決定方式方面。判決書中明確提及私分國有資產決定過程的共有585例，其中由被追責主體個人單獨決定私分的有125例，所占比例為21.37%；由被追責主體集體商量后決定私分的有289例，所占比例為49.40%；由被追責主體召開會議討論決定私分的有171例，所占比例為29.23%（見圖9）。

2.資金來源方面。如圖10、圖11所示：首先，犯罪主體采用虛假手段套取公款最為普遍，所占比例達到52.43%，其中又以通過虛增開支套取為最多，占比58.62%；通過虛開發票套取次之，占比23.61%；通過簽訂虛假合同套取則相對較少，占比10.34%；另有28例因判決書相關信息不全而無法得知具體虛假手段，占比7.43%。其次，犯罪主體實施截留款項不入賬行為也較為常見，所占比例為28.51%，就款項的性質而言又可細分為撥付的專項資金和市場經營性收入，二者分別占比21.95%和77.56%，另有1例因判決書有關信息不完整而無法判斷款項性質（見圖12）。再次，有犯罪主體在單位改制過程中采用低估資產、虛增債務等方式隱匿國有資產，比例為4.73%。例如宏野公司在改制期間，委托資產評估時隱匿資產，少做資產評估，多做改制成本，虛列成本費用，還以企業改制成本不足為由，申請獲得企業改制相關優惠政策。①最后，還有犯罪主體存在違規收取費用的現象，占比2.09%。除了以上相對具體的四種資金來源，有38例（5.29%）犯罪主體使用了單位的賬外資金，也即俗稱的“小金庫”；另有21例（2.92%）判決書只是概括性地敘述犯罪主體將單位資金予以私分。不僅如此，判決書還顯示出，不少單位（164例）都存在設立賬外“小金庫”的情形，占比超過四分之一。

3.資金去向方面。犯罪主體基本上都是以發放工資、獎金、津貼、補貼等各種福利的名義對所獲取的國有資產加以私分，也有少數犯罪主體通過分配股息紅利的形式實現私分目的，或者統一為職工辦理銀行存折，采取往存折存錢的方式進行發放。①除了直接分發，有的犯罪主體為職工報銷個人費用，抑或繳納公積金個人繳納部分和個人所得稅，甚至個人黨費，②還有的為職工建設住房、團購住房補貼、購買住房，③或者將單位項目剩余的拆遷安置房私分給全體職工，④另有犯罪主體則為職工購買保險、蘋果手機等。⑤

整體而言，私分國有資產犯罪的常見模式可以歸納為：經過集體商量或者開會討論形成決定，通過虛增開支、虛開發票、簽訂虛假合同等套取公款，或者截留撥付的專項資金、市場經營性收入不入賬，將國有資產以發放各種名目的福利私分給單位職工。

（四）犯罪數額多數處于百萬以下區間

在總計627個樣本案件中，共有623份判決書載明了犯罪主體所私分國有資產的總金額。其中，（2019）粵0106刑初1703號案件的私分對象除了604.88萬元，還有14條金條，我們通過“我查網”查詢到2019年全年1克黃金的平均價格為312.48元，⑥以標準金條的重量（116.64克）計算，14條金條共價值51.026 734 08萬元，故該案的私分總金額以655.906 734 08萬元計；（2015）雙刑初字第00062號案件中犯罪主體私分了人民幣3 889.106 47萬元和美元33.103 993萬元，我們同樣在“我查網”上進行檢索，得到當年1美元等于6.228 4元人民幣，⑦那么33.103 993萬美元可以換算為206.184 910 001 2萬元人民幣，因此以4 095.291 380 001 2萬元作為此案的私分總金額。

這些案件犯罪主體私分國有資產的平均數額達到了254萬余元之多，中位數額卻僅為54.244萬元，前者是后者的近五倍。之所以會出現如此巨大的差距，與樣本案件私分國有資產總金額的分布情況存在著緊密關聯。盡管大約85%（534例）案件的私分總金額都在300萬元以下，但余下小部分案件的涉案金額卻超乎尋常的龐大：涉案金額在300萬元以上不足500萬元的有29例，占比4.65%；在500萬元以上不足1 000萬元的有25例，占比4.01%；在1 000萬元以上不足5 000萬元的有33例，占比5.30%；甚至有兩個案件的私分總金額超過了1億元，即（2016）湘1225刑初6號與（2016）湘0103刑初500號案件的涉案金額分別有1.05億余元與1.5億余元之多，這就直接大幅拉高了平均數額。至于中位數額，是因為私分總金額在300萬元以下的案件中，近半數案件的涉案金額均在10萬元以上不足50萬元的范圍內，且將近五分之一的案件涉案金額處于50萬元以上不足100萬元的區間，具體所占比例如圖13所示。

判決書中明確提及被追責主體個人所分得國有資產金額的共653例，其中，（2019）粵0106刑初1703號案件的被追責主體肖某勝、楊某忠、劉某1 和劉某2 的個人私分金額按照前述方法進行計算，此處便不再贅述。這些被追責主體個人私分國有資產的平均數額為20.206萬元，占據對應私分總金額的16.57%；中位數額卻僅有4.8萬元，占據對應私分總金額的3.94%?？v然（2017）皖13刑初7號案件的私分總金額高達3834.5萬元，許家滿個人即分得955萬元，但這畢竟只是極個別的極端情形，超八成（529例）被追責主體個人所分得國有資產的金額都在20萬元以內，還有大約十分之一（70例）個人私分金額在20萬元以上不足50萬元，超過50萬元的總共只有54例，所占比例僅為8.27%，這其中又有31例不足100萬元，占比4.75%；處于100萬元以上不足200萬元與200萬元以上不足500萬元兩個區間的則均為11例，都僅占比1.68%，如此一來也就不難解釋個人平均私分金額只是略微超出20萬元了。而中位數額，則是因為超過一半（51.15%）被追責主體個人分得的國有資產都在5萬元之內，個人私分金額在5萬元以上不足20萬元范圍內的被追責主體占比可見圖14。

不可否認的是，雖然三分之二左右的樣本案件，其私分國有資產的總金額都在100萬元以下，但同時也要看到，不乏有犯罪主體的涉案金額達到千萬級別乃至上億，這對于國有資產的持續健康穩定運行而言勢必會構成嚴重威脅，需要時刻警醒。

三、私分國有資產犯罪的主要成因

私分國有資產犯罪的形成原因，首先在于該犯罪行為發生的內在邏輯具有一定特性，即往往是領導擔責、職工受益，少有人有動力去舉報單位私分國有資產，導致內部監督容易被架空；其次在于國有資產監管人員的法律意識淡薄、職業操守有待提升；最后，私分國有資產罪的刑罰力度輕緩、概率偏低導致刑法威懾力被削弱，也構成了私分國有資產犯罪的部分成因。

以上系私分國有資產犯罪滋生蔓延的直接原因，其深層原因則是國有部門特別是國企管理體制存在的所有者缺位問題，以及社會上流行的錯誤公私觀念現象。

（一）單位內部監督控制機制失效

單位財務部門本應當在收入支出、資金資產管理等方面履行內部監督職責，但結合判決書中被告人任職情況和辯解內容來看，現實中，會計、出納等財務人員往往受到領導的指示安排，直接經手私分國有資產的有關操作，而被認定為其他直接責任人員加以追責，使得財務監督作用減弱甚至喪失。這里舉一例為證：在（2015）西刑初字第37號案件中，隆林各族自治縣水利局局長李某乙授意出納員李某甲套取水資源費并分發其保管的單位公共財產，在單位會計向李某乙提出該行為不符合財經紀律的情況下，李某乙依然堅持讓李某甲進行該項工作。不只是財務部門，紀檢部門系負責監督遵守黨紀國法情況、查處違紀違法行為、開展黨風廉政建設和反腐敗工作的內部監督部門，卻也不乏有組成人員（如紀檢組組長、紀檢監察員等）乃至主管人員（如紀委書記、監事會主席等）參與到私分國有資產的犯罪活動中，全然忘卻了自身所擔負的內部監督職責。

單位內部監督部門的監督乏力，群眾監督的效果也不理想。私分國有資產犯罪相較于貪污、賄賂等其他職務犯罪而言，有其自身的特殊性即具有公開性的特征，但這并不意味著私分國有資產犯罪更加容易被舉報揭發出來。對于廣大普通職工來說，一則難以準確識別其違法犯罪屬性；二則即便隱約有所察覺，也極有可能出于既得利益的考量，而喪失向有關監管部門舉報的動機，有學者曾形象地將之概括為“慷國家之慨的行為，使人人受益、‘集體失語’①”；三則即使認識到單位在規定外發放福利存在問題，作為下屬也不好拒絕，更不好公然反對，只得被動地接受單位發放的福利。可見，在利益關聯和內部關系錯綜復雜、組織內腐敗文化與潛規則盛行的情況下，寄希望于內部監督的運行以實現有效的腐敗治理、保障單位機體的廉潔，基本上是不太可能的。②

（二）法律意識淡薄且職業操守有待提升

從判決書中被告人辯解部分，能夠看到有的被告人已經對自己的所作所為進行了深刻的反省，如某案中被告人金某某坦言：“因環美中心的單位性質較為特殊，其本身法律意識薄弱，不知道涉及了刑事犯罪，其當時認為只是為員工做好事，現已經深刻認識到自己的錯誤，很后悔?！雹弁瑫r也有被告人為自己辯解，其中37個案件的被告人提及單位私分國有資產系延續了之前的慣例，或是屬于地區、行業范圍內的通行做法；26個案件的被告人堅稱其行為只是違規違紀，并沒有達到犯罪的程度；有被告人表示其發放行為符合相關規定，如“因為區交易中心每個月都要開10～15個標，每次開標都有加班，所以從2002年以來都有發放加班費、過節費等津補貼，而且交易中心的財務人員是建設局的，也有對區交易中心財務進行過審計，故其發放津補貼的行為應該符合財務規定”④；有被告人認為所私分的資產不具有國有性質，如“地方公路管理段是屬于事業單位，2006年以前我們都是自己經營，自己發放工資，2006年以后由財政供養，參照企業的管理，財政也只發放人頭工資及醫療保險。以前的養護段屬于國有企業，購買機械設備的資金是我們自己經營來的，國家沒有出過錢，沒有投資過，應該不屬于國有資產”⑤；還有被告人以程序合法為由提出辯解，如“單位制定的績效工資發放辦法經過領導班子集體研究并征求全體人員同意，也向司法局主要領導、人社局分管科室及局領導、紀委領導匯報過，不應以犯罪論處”①；也有被告人指出自己在私分國有資產過程中并無決定權，只是按照領導的安排被動完成工作任務，因而不構成私分國有資產罪。②

由以上被告人的辯解可知，一些國有單位人員的法律意識淡薄，具體表現在對違反國家規定的邊界把握不準，對所監管資產的國有性質認知不清，誤將程序完備當作豁免理由，誤以為非決策者即無需擔責，未能厘清違規違紀與違法犯罪的界限，盲目延續以往慣例和照抄通行做法，等等。這背后有一定的歷史原因：在1997年《刑法》正式增設私分國有資產罪以前，私分國有資產的行為一般被當作一種違紀行為進行處理，部分國有單位人員未能及時轉變法律觀念，仍然持有經領導研究討論決定且為職工謀福利的私分國有資產行為最多構成違紀的觀點，而殊不知該行為已然觸犯刑法、構成犯罪。

除了法律意識淡薄，該現象還能夠反映出國有單位人員的職業操守有待提升。身為國有資產的監督管理人員，他們本應當以高度的責任感和使命感，嚴格依照法律法規和政策文件開展監管工作，維護國有資產的正常運營和秩序，確保國有資產的安全，實現國有資產的保值增值。然而他們中的某些人卻將國有資產予以私分，違背了職業操守，破壞了職務人員的廉潔性，損害了社會公眾對國有單位和公共事務的信任，同時也造成國有資產的大量流失，破壞了社會主義市場經濟秩序。

（三）刑罰力度輕緩削弱了刑法威懾力

私分國有資產犯罪之所以始終無法徹底消滅，還有一部分原因在于其刑罰力度輕緩，表現為在主刑方面第二檔法定量刑幅度被閑置，在附加刑方面相當比例的罰金數額低于司法解釋標準，以及在刑罰執行方面緩刑被大量適用。如此不足以對潛在的犯罪人形成有力的威懾。這固然與犯罪人具有種種法定或酌定的從輕減輕處罰情節有關，還源于私分國有資產罪“數額巨大”的標準存在缺位，以及法院對私分國有資產罪的罰金刑體系把握不夠準確。

1.第二檔法定量刑幅度被閑置。如圖15所示，被追責主體最終被法院判處的刑罰大致可以分為四類：免予刑事處罰（540例）、單處罰金（110例）、判處拘役并處罰金（60例）和判處有期徒刑并處罰金（569例），所占比例分別為42.22%、8.60%、4.69%和44.49%。其中，根據刑期長短又可將有期徒刑細分為三類：被判處一年以下（包括一年）有期徒刑的有239例，占比42.00%；被判處一年以上三年以下有期徒刑的有300例，占比52.72%；被判處三年以上（不包括三年）有期徒刑的則有30例，占比5.27%（見圖16）。

根據《刑法》第396條第1款①的規定，私分國有資產罪有“三年以下有期徒刑或者拘役并處或者單處罰金”和“三年以上七年以下有期徒刑并處罰金”兩個量刑幅度，而樣本統計結果顯示，在實踐中第二檔量刑幅度的適用率極低：總共1279名被追責主體中僅有30人被判處三年以上有期徒刑，占全部被追責主體的2.35%，并且大多被判處三年六個月或者四年有期徒刑，最多也不過被判處有期徒刑五年（見圖17），與法定最高刑七年有期徒刑仍存在一定的差距?？梢哉f，私分國有資產罪的第二檔法定量刑幅度在事實上處于被閑置的狀態。

2.相當比例的罰金數額低于司法解釋標準。如圖18所示，法院共對728名被追責主體判處了罰金刑，最低金額為0.2萬元，最高金額為100萬元，平均金額約為7.18萬元，其中罰金數額不足10萬元的占比超過了六成（463例），數額正好為10萬元的所占比例大約為四分之一（179例），而僅有11.81%（86例）的被追責主體被判處的罰金數額超過了10萬元，且這部分的金額絕大多數又在20萬元以下，超過20萬元的寥寥無幾（見圖19）。

《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第19條在第1款詳細規定了貪污罪與受賄罪三檔量刑幅度中各自的罰金刑幅度后，又于第2款規定：“對刑法規定并處罰金的其他貪污賄賂犯罪，應當在十萬元以上犯罪數額二倍以下判處罰金?！睂τ谶@里的“貪污賄賂犯罪”，不能做狹義的理解，而應當包括《刑法》第八章所規范的除非國家工作人員職務犯罪外的所有職務犯罪。那么，私分國有資產罪作為其中之一，當然適用該款規定，其罰金刑幅度理應在十萬元以上犯罪數額二倍以下。

考慮到該司法解釋于2016年4月18日起正式生效，我們選取法院裁判日期在司法解釋生效后的追責主體作進一步統計，結果是法院共對482名被追責主體判處了罰金刑，最低金額為0.3萬元，最高金額為90萬元，平均金額約為8.4萬元，與全部樣本相比，罰金數額不足10萬元的所占比例有所下降，但依然過半（253例），數額正好為10萬元與超過10萬元的被追責主體占比則有所上升，前者占比大約三分之一（162例），后者占比13.90%（67例），且后者的金額分布仍然集中在20萬元以下，分別見圖20和圖21。由此可見，實踐中大多數被追責主體所被判處的罰金數額低于該司法解釋規定的刑罰幅度，同時還有相當一部分剛好被判處10萬元起刑點的被追責主體，就算是超過了10萬元，也與二倍犯罪數額的標準相差甚遠。

3.緩刑適用率實際接近五成?？傮w來看，296名被追責主體被法院同時宣告了緩刑，緩刑適用率為23.14%，若將被免予刑事處罰、被單處罰金以及被判處三年以上有期徒刑的這部分不可能適用緩刑的被追責主體排除在外，實際緩刑適用率可達49.42%。分別來看，主刑為拘役的被追責主體中，有46名同時被宣告緩刑，緩刑適用率為76.67%，期限最短為三個月，最長為一年，平均大約八個月；主刑為一年以下有期徒刑的被追責主體中，有91名同時被宣告緩刑，緩刑適用率為38.08%。

其中有22名被追責主體，法院對其私分國有資產罪與其他罪名一并宣告緩刑，故為了精確起見，在統計緩刑期限時將該部分數據去除，得到如下結果：最短期限為一年，最長期限為三年，平均期限大概一年四個月；主刑為一年以上三年以下有期徒刑的被追責主體中，有159名同時被宣告緩刑，緩刑適用率為53.00%，同樣將6名數罪一并被宣告緩刑的被追責主體排除在外后，得到最短期限為一年六個月，最長期限為五年，平均期限大概二年十個月，如圖22所示。

綜上所述，主刑方面第二檔法定量刑幅度基本處于閑置狀態，附加刑方面相當比例的罰金數額低于司法解釋標準，同時刑罰執行方面緩刑又被大量適用，如此便使得私分國有資產罪在整體上呈現出刑罰輕緩的現狀，這首先與被追責主體所具有的各種法定或酌定的從輕或減輕處罰情節不無關系。我們將這些情節大致分為事后表現、事中表現和事前表現三類，以下將分別具體展開說明。第一類事后表現：有550名被追責主體自首成立，361名坦白成立，另有32名被追責主體有立功表現，均可以從輕、減輕或者免除處罰；超過70%（924名）被追責主體能夠退繳贓款，還有48名積極繳納了罰金，予以酌情從輕處罰；能夠認罪、悔罪的被追責主體也占據相當一部分，分別有414名和364名，如圖23所示。第二類事中表現：258名被追責主體被法院認定屬于從犯，應當比照主犯從輕、減輕或者免除處罰；有個別被追責主體構成犯罪預備、未遂或者中止，如（2013）景刑初字第171號案件中李某、趙某、崔某雖具有私分意向，但由于拆遷補償安置協議尚未成立而未能著手私分，系犯罪預備；又如（2020）魯0322刑初9號案件中韓強雖然有將“兩區三村”設計費留在改制后的縣設計院的主觀意圖，但該部分費用因其在向原上級主管部門及縣財政局要求撥付時就已經公開暴露，并是在縣財政局和縣住建局的知悉范圍內，故屬于對象不能犯，構成犯罪未遂；（2017）豫0422刑初471號案件的涉案國有土地劃分給職工后，未能為個人辦理土地使用手續，因而屬犯罪未遂；（2014）雙橋刑初字第269號案件中李某甲、王某甲在國有公司改制過程中隱匿公司財產，但職工集體持股的改制后公司未成立，故隱匿的財產未歸到改制后公司所有，二人是犯罪未遂；再如（2016）甘01刑終3號案件中李某某、羅某某在被追訴的六年前，就已向國有資產管理部門主動交代事情經過，并將隱匿的487萬元上繳，且上繳前隱匿款項僅掛賬處理，尚未被改制后公司使用，應屬犯罪中止；另外還有96名被追責主體，法院考慮到其主觀惡性不深，遂決定酌情從輕處罰。第三類事前表現：包括55名被追責主體系初犯，少數則屬于偶犯；①當然也存在個別被追責主體因有前科而被酌情從重，②甚至有一名被追責主體由于構成累犯則應當被從重處罰。③此外，法院還認定其中330名被追責主體屬于犯罪情節較輕或者輕微，在量刑時予以考慮。

其次是源于私分國有資產罪“數額巨大”標準的缺位。前文已經提到，《刑法》針對私分國有資產罪規定有“數額較大”與“數額巨大”兩個量刑幅度，結合《最高人民檢察院關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定（試行）》中“涉嫌私分國有資產，累計數額在10萬元以上的，應予立案”的規定，能夠明確數額達到10萬元即屬于“數額較大”，至于“數額巨大”的判斷標準則仍存在缺失。這就可能導致面對在一般人看來已經相當龐大的犯罪數額，法院仍然會因為缺乏明確的法律依據而最終僅僅作出“數額較大”的認定，繼而對被追責主體適用第一檔法定量刑幅度。

最后還在于法院對私分國有資產罪的罰金刑體系把握不準確。一則體現在罰金刑是否必須判處上。按照刑法規定，對犯罪數額較大的并處或者單處罰金，對犯罪數額巨大的并處罰金，換言之，對私分國有資產罪的被追責主體，罰金刑是必須判處的，然而實踐中的判決結果并非都是如此。例如，法院僅對申某某判處拘役六個月④，對謝紹寧和王建武判處有期徒刑六個月，⑤對梁建將、韋敏光判處有期徒刑六個月并宣告緩刑一年，⑥對胡明、馬建業、李曉英判處有期徒刑八個月并最終宣告緩刑一年，并對楊言順判處有期徒刑一年并最終宣告緩刑三年，①對蔣至蓮判處有期徒刑二年同時宣告緩刑二年，②對雷某某判處有期徒刑三年同時宣告緩刑三年，③卻均未對其判處一定數額的罰金。二則體現在罰金刑的數額范圍上。以司法解釋生效后的樣本案件為例，過半數被追責主體被判處的罰金數額低于司法解釋所規定的10萬元起刑點。

（四）小結

從上述直接成因來看，主要有：領導擔責、職工受益的利益格局，導致單位內部監督機制失效；國有資產監管人員法律意識淡薄、職業操守缺失；刑罰力度輕緩致使刑法威懾力不足。這幾方面共同構成了該犯罪的直接原因，也是治理難點。深入探究，則會發現有深層次的緣由。國有部門，尤其是國企管理體制中的所有者缺位問題，是引發諸多亂象的重要因素。私企老板出于對自身資產的關切，會積極監督企業管理活動與員工行為，以保障企業資產的安全與合理運用。與私企不同，國企由于所有者實際缺位，集體私分國有資產的現象很難通過常規的內部監督機制有效防范。此外，社會上流行的錯誤公私觀念也在潛移默化地影響著人們的行為和決策。部分人對國有資產與私人資產的界限認識模糊，受此影響，一些國有資產監管人員潛意識里未能充分認識到私分國有資產行為的嚴重危害，進而作出錯誤決策。這種公私觀念的偏差，不僅削弱了監管人員的法律意識，也在一定程度上影響了針對私分國有資產犯罪的刑罰力度。由于錯誤公私觀念的誤導，此類犯罪在單位內部面臨的輿論壓力相對較小，相應地，其作案成功率較高。從法經濟學角度而言，刑罰力度應與犯罪預期損害相匹配，否則難以產生足夠的威懾效果。犯罪預期損害等于犯罪實際損害與作案成功率的乘積。因此，私分國有資產犯罪較低的作案風險，使得當前刑罰力度難以對潛在犯罪者形成足夠威懾。

四、私分國有資產犯罪的防治對策

基于上述對私分國有資產犯罪成因的剖析，我們相應提出三點對策建議，以期為有效防治私分國有資產犯罪行為的發生、有力保護國有資產持續健康運行提供一些思考。

（一）進一步發揮巡視、審計監督效能

在私分國有資產犯罪中，領導擔責、職工受益的利益邏輯致使內部監督失效。單位內部監督部門，無論是財務還是紀檢，往往因種種原因未能有效發揮作用。而職工出于利益考量，即便知曉單位私分國有資產，也缺乏舉報動力。這種內部監督的癱瘓狀態，使得私分國有資產行為難以在內部被察覺和制止，進而導致犯罪頻發。因此，強化巡視、審計等外部監督，提高曝光概率，成為打破這種局面的關鍵。

1.巡視監督的深化與拓展。中國特色社會主義進入新時代以來，巡視監督作為推進黨的自我革命、全面從嚴治黨的戰略性制度安排，被提升到前所未有的新高度，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發揮著巨大作用。相關統計結果顯示，縱覽由中央紀委執紀審查的涉嫌腐敗的中管干部的案件，在巡視監督過程中發現問題線索的占比超過了60%。④在打擊私分國有資產犯罪過程中，巡視監督所發揮的積極作用也可見一斑，例如在（2022）贛1025刑初17號案件中，樂安縣委某某組電話通知管某至樂安縣某某中心接受巡察談話，管某積極配合組織調查，態度良好，主動交代了私分國有資產犯罪事實；又如大理市委巡察組在巡察中發現被告人楊嚴冬的犯罪事實，①省委巡視組向市紀委、監委反映揭陽日報社原社長曾楚雄的有關問題；②再如（2018）黔0181刑初72號一案系由貴陽市第三巡視組在巡視清鎮糧庫時發現，（2017）皖0203刑初204號一案案發源于省委巡視組對“中醫藥高專”的巡視。為了更好地發揮巡視監督的利劍作用，從前文的實證分析情況來看，巡視工作在以下兩個方面應該進一步深化。

（1）推動巡視監督持續向下延伸。前述的實證統計結果已經提到，就已知信息而言，私分國有資產犯罪的犯罪主體在級別或者隸屬上基本上都在市級及以下，比例高達91.62%，其中又以縣級為多，占比41.32%，這表明“上面九級風浪，下面紋絲不動”的窘境在一定程度上依然存在，意味著持續推動巡視監督自上而下延伸不僅確有必要而且意義重大。在建立起中央、省、市、縣四級巡視巡察機構，構建起巡視巡察上下聯動工作格局的基礎上，中央巡視工作領導小組要做好頂層設計，省區市巡視機構應加強指導督導，市縣黨委須強化主體責任，著力開展對村（社區）黨組織巡察工作，確保黨中央關于巡視巡察工作的決策部署層層落實到位，將利劍直插基層，打通全面從嚴治黨的“最后一公里”，從而真正實現巡視監督的“縱向到底”。③

（2）進一步加強對“一把手”的監督。領導干部是“關鍵少數”，“一把手”尤其如此。他們往往集重大決策事項、干部選拔任用、資金管理使用等重要權力于一身，相較于普通職工甚至其他領導班子成員，其發生腐敗的概率更高。然而，上級監督囿于種種制約因素無法完全監督到位，同級監督在雙重領導的制度設計之下又容易出現乏力現象，④至于下級監督則向來難以發揮實質作用而趨向流于形式，如此便造成了“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”的監督難題。

權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。⑤黨中央高度重視對“一把手”的監督工作，于2021年出臺《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》，其中談到“把對‘一把手’的監督作為重中之重，強化監督檢查”“巡視巡察工作要緊盯‘一把手’，及時發現問題”；2024年新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》第19條也規定：“巡視工作應當加強對被巡視黨組織主要負責人的監督”。具體到私分國有資產犯罪，單位一把手系該罪的重點追責對象，事后監督成效卓著，但要想真正遏制私分國有資產犯罪，還需要防微杜漸，將監督前移至問題未發生之時，早發現早提醒，真容錯敢糾錯，講政策給出路，讓“一把手”時刻感受到監督，并逐漸習慣用權受監督，促使其真正做到位高不擅權、權重不謀私，從而從源頭上遏制私分國有資產犯罪的發生。

2.審計監督的拓展與升級。（1）拓展審計監督范圍。我國審計監督制度歷經多次擴張，從最初的財政財務審計，逐步拓展到領導干部經濟責任審計、國有資源資產審計、政策跟蹤審計等。在私分國有資產犯罪防治中，應依據公共資源使用情況，全面覆蓋可能涉及私分國有資產的單位和領域。如在國有企事業單位、使用公共資金的部門，審計應關注其財務收支、資金流向等，確保國有資產不被非法私分。對于重大投資項目、專項資金等，審計應跟蹤其使用效益，防止資金被挪用私分。①

（2）推動審計監督的升級。審計全覆蓋對審計能力提出了更高要求。在私分國有資產犯罪審計中，應充分利用現代信息技術，建立大數據庫，整合業務數據與財務數據、單位數據與行業數據，通過數據比對及時發現異常資金流動，如國有資產被違規套取、截留私分等跡象。結合 AI 智能技術，精準分析經濟活動中的安全漏洞，提高審計診斷效率和準確性。大力推進研究型審計，深入分析私分國有資產犯罪的新趨勢、新特點，為審計監督提供科學決策依據，有效防范和打擊私分國有資產犯罪行為。

（二）提高公職人員法律風險意識

國有資產犯罪中，部分人員因對罪名存在模糊認識，誤將所分得國有資產當作內部績效獎勵，忽視了法律風險，這凸顯出加大普法宣傳、提升公職人員法律風險意識的緊迫性與必要性。

從判決書樣本來看，在眾多私分國有資產犯罪案件中，部分被告人的辯解充分暴露了其法律意識的淡薄。如在某某案中，被告人金某某坦言，因單位性質特殊，自身法律意識薄弱，不知行為涉及刑事犯罪，還以為是為員工做好事。②這一案例并非個例，反映出許多國有單位人員對私分國有資產行為的違法性認識嚴重不足。在多達 37 個案件中，被告人提及單位私分國有資產系延續慣例或地區、行業通行做法，26 個案件被告人堅稱行為僅違規違紀未達犯罪程度。他們錯誤地認為只要經過一定程序，如領導班子集體研究或向相關部門匯報過，私分行為就合法化了。這種觀念的產生，根源在于對法律規定的無知，對違規與犯罪界限的混淆。

在一些單位，如某區交易中心，長期發放加班費、過節費等津補貼，且財務人員所在建設局進行過審計，被告人便據此認為發放行為符合財務規定，卻全然不知這種私分國有資產的行為已觸犯刑法。還有某地方公路管理段相關人員，因對所監管資產的國有性質認知不清，錯誤地認為以前自己經營所得資金不屬于國有資產，進而肆意進行私分。這些案例表明，公職人員法律風險意識的缺失，使得他們在實施私分國有資產行為時毫無顧忌。

因此，防治私分國有資產犯罪中，提升公職人員的法律意識至關重要，尤其是要強化領導的責任意識和危機感，具體來說可從以下幾方面著手：

1.精準定制普法內容。針對領導干部，深入解析私分國有資產罪相關法律法規，重點強調其作為直接負責的主管人員在犯罪中的責任認定，如在多數案件中單位“一把手”因主導或參與決策私分而被追責。結合實際案例，如文中提及的各類私分案件中領導所承擔的后果，讓其深刻認識到一旦涉及此類犯罪，不僅自身仕途受損，還將面臨嚴厲的法律制裁。對于普通公職人員，普及國有資產保護的重要性及相關法律規定，明確告知哪些行為可能涉及私分國有資產，如違規發放福利、參與套取公款私分等，通過揭示這些行為的違法性，使他們能夠準確識別并自覺抵制不當行為，避免因無知而卷入犯罪。

2.多元化普法方式。一是定期舉辦法律專題培訓。邀請法律專家、資深檢察官或法官為公職人員授課，培訓過程中設置案例分析與討論環節，以文中及實際發生的典型私分國有資產案件為素材，引導公職人員深入剖析案件中的法律風險點及應汲取的教訓，增強培訓的互動性與實效性。二是開展線上法律知識學習平臺。利用網絡資源，建立專門的法律學習網站或手機應用程序，設置私分國有資產罪相關法律知識課程、測試題等，要求公職人員定期學習并完成考核，確保其持續學習法律知識，強化記憶。三是印發案例警示手冊。收集整理私分國有資產犯罪案例，編印成冊，發放給公職人員。手冊中詳細闡述案例經過、法律依據、判決結果及警示意義，便于公職人員隨時翻閱學習，時刻保持警醒。

3.建立監督與反饋機制。單位內部設立監督小組，負責監督普法宣傳工作的落實情況，檢查公職人員對法律知識的掌握程度，對學習不積極或掌握不佳的人員進行督促與輔導。鼓勵公職人員對普法宣傳工作提出意見和建議，及時反饋在學習過程中遇到的問題，以便不斷優化普法內容與方式，提高普法效果，確保公職人員真正提升法律意識，從源頭上遏制私分國有資產犯罪。

除此之外，針對私分國有資產犯罪中存在的法律認知誤區，加大普法宣傳力度、提升公職人員的法律風險意識也能起到重要的防治效果。

（三）完善刑罰體系以增強刑法威懾力

為有效應對私分國有資產犯罪，必須從立法與司法層面完善刑罰體系，增強刑法威懾力。一方面要明確私分國有資產 “數額巨大” 的判斷標準，另一方面需準確理解并嚴格適用司法解釋有關罰金數額的規定。同時，鑒于刑罰概率偏低導致威懾力不足的現狀，應著力提高刑罰概率，多管齊下，全面強化刑罰的預防和懲治效果。

1.明確私分國有資產“數額巨大”的界定標準。對于犯罪主體私分國有資產數額巨大的認定，司法實踐中法院存在以下六種處理方法：第一種趨于保守，以無認定私分國有資產數額巨大的法律規定及司法解釋為由，對公訴機關所提數額巨大的指控不予支持，僅按照數額較大的標準對被告人判處刑罰；①第二種在無現有的具體司法解釋標準的情況下，綜合考慮作案時間跨度、作案次數、案發地經濟發展水平、單位財政收支情況、單位職工人數等因素后加以認定；②第三種參照地方省高級人民法院頒布的有關意見，以50萬元作為劃分私分國有資產數額較大與數額巨大的界限；③第四種根據司法解釋對貪污罪與私分國有資產罪立案標準數額的比例進行認定；④第五種綜合考量相關職務犯罪數額較大與數額巨大的間隔，以“數額較大”標準的30倍以上作為“數額巨大”的衡量標準；⑤第六種簡要說明個案私分金額遠遠超過10萬元的立案標準后，即認定被告人私分數額巨大。⑥如此判斷標準不一難免會造成司法實踐中適用混亂的局面，比如同為2015年的案件，私分金額分別為96.51萬元與96.4648萬元，前者僅比后者多出452元，前者卻被認定為數額較大，①而后者被認定為數額巨大；②又如一案私分金額已經達到3119萬余元，仍被認定屬數額較大，③而另一案私分金額僅有22.262萬元，卻被認定屬數額巨大。④

因此，明確“數額巨大”的判斷標準不僅必要而且緊迫，就法院目前的幾種處理方法而言，我們傾向于參考其他職務犯罪數額較大與數額巨大之間的倍數關系，選取30倍，即以300萬元以上作為私分國有資產數額巨大的判斷標準，如此大約15%的追責主體將被認定為私分國有資產數額巨大。至于不直接參照適用貪污、受賄罪數額巨大的認定標準，其理由在于，私分國有資產罪與這兩項罪名的社會危害程度存在明顯區別，所反映出的立案標準也具有較大差距，倘若簡單粗暴地適用其數額巨大的認定標準，將導致本罪的刑罰體系出現嚴重失衡：一旦以20萬元作為數額較大與數額巨大的分界線，超過八成的追責主體都會被認定屬數額巨大而適用第二檔量刑幅度，而這顯然欠缺合理性。

2.確保準確適用罰金刑規定。正如上文所述，法院一方面對個別追責主體依據刑法應當判處罰金刑而未判處，另一方面對相當比例追責主體所判處的罰金數額低于司法解釋規定的標準，反映出目前法院對私分國有資產罪的刑罰體系認知存有偏差?？v然有法院在二審程序中發現這一適用法律錯誤，并且予以了糾正，但畢竟只是極少數，在全部627個樣本案件中不過僅有3例⑤?？梢?，單純依靠二審法院在個案中進行糾錯，試圖扭轉這一較為普遍的認知偏差局面，效果是微乎其微的，更加“治本”的做法應當是，通過開展相關業務指導工作，實現法官對刑法及司法解釋中關于私分國有資產罪的罰金刑規定不僅能夠準確理解，并且能夠在審判活動中嚴格適用。

3.提升刑罰概率以增強威懾實效。刑罰概率偏低嚴重削弱了刑法對私分國有資產犯罪的威懾作用，內部監督失效是導致刑罰概率低的重要因素之一。單位內部財務和紀檢部門監督不力，甚至參與犯罪，職工因利益關系不舉報，使得犯罪行為難以被及時發現和追究。這導致許多私分國有資產行為長期隱匿，實際受到刑罰處罰的概率降低。已經進入司法程序的案件，從樣本案件來看，緩刑適用率實際上接近五成，大量犯罪人員未得到應有的嚴厲懲處，使得潛在犯罪者易產生僥幸心理，認為即便犯罪也可能逃避嚴厲制裁。

要提高刑罰概率，首先應強化外部監督機制。如前所述，巡視監督要持續深化，不僅向基層延伸，更要加強對“一把手”的監督，確保權力行使規范透明。審計監督應拓展范圍，借助現代技術提升能力，及時發現私分國有資產線索。在司法程序中，法院應嚴格依法辦案，減少不必要的從輕減輕情節適用，確保符合刑罰條件的犯罪行為都能得到應有的懲處，從而提高刑罰的實際執行概率，使潛在犯罪者認識到犯罪必被追究，不敢輕易涉足私分國有資產犯罪，有力維護國有資產安全和社會公平正義。

總之，應通過明確判斷標準、規范罰金刑適用以及提高刑罰概率，構建更為完善有效的刑罰體系，全方位增強刑法對私分國有資產犯罪的威懾力，從根本上遏制此類犯罪的發生。

五、結" "語

本研究運用實證分析方法，以中國裁判文書網 627 份判決書為樣本，深入剖析了私分國有資產犯罪。研究表明，相比國家機關和國有事業單位，該犯罪在國企相對高發但不突出。犯罪手段呈現多樣化，常見模式有以虛假手段套取公款、截留款項不入賬、改制中隱匿國有資產等私分方式。被追責主體多集中于單位“一把手”及財務人員等，且犯罪數額差異較大，雖多數在百萬元以內，但不乏千萬乃至億元級別的大案。

私分國有資產犯罪的成因主要為：部分國有單位人員法律意識淡薄，對私分行為的違法性認識不足，職業操守缺失，未能切實維護國有資產；單位內部監督控制機制失效，財務與紀檢部門監督不力，職工舉報動力不足；刑罰力度輕緩，“數額巨大”標準不明，罰金刑適用不規范，緩刑適用率高，致使刑法威懾力被削弱。

基于上述分析，為有效防治私分國有資產犯罪，應持續深化反腐敗斗爭，堅決遏制此類犯罪的發生。在監督方面，強化巡視、審計監督，推動巡視向基層延伸，加強對“一把手”的監督，同時拓展審計監督范圍，運用現代智能技術推動審計監督升級，確保權力在陽光下運行，防止國有資產被私分。在刑罰體系完善上，明確“數額巨大”判斷標準，建議以300萬元以上為界，避免量刑失衡，同時加強對法院的業務指導，確保準確適用罰金刑規定，嚴格依法量刑，提高刑罰的確定性與嚴厲性，增強刑法威懾力。通過這些綜合措施，有望有效遏制私分國有資產犯罪，為國有資產的持續健康運行筑牢堅實防線，維護社會公平正義與經濟秩序穩定。

責任編校" "王學青

Features， Formation Factors and Counter Measures： Empirical

Analysis on the Crime of Illegally Distributing State-owned Assets

——Based on 627 Judgments from the China Judgments Online

SUN Zhanwang， WANG Muyi（School of Discipline Inspection， Nanjing Audit University， Nanjing 211815， Jiangsu， China）

Abstract： In 1997， the “Criminal Law” added the crime of privately dividing state-owned assets， aiming to accurately attack corruption and prevent the loss of state-owned assets. Since 2013， large-scale disclosure of relevant judgment documents has provided a rich sample for the study of this crime. Through empirical analysis， it is found that the crime is relatively high in state-owned enterprises; the main body of accountability is mostly organization leaders and financial personnel; the amount of crime is mostly less than one million yuan， but there are cases of state-owned enterprises involving a huge amount. There are three major formation factors of this crime： first， the interest logic of leaders shouldering responsibility and employees benefiting from it results in the failure of internal supervision mechanism; second， there is a vague area in defining the crime， and some personnel mistakenly believe that the state-owned assets are internal performance rewards and ignore legal risks; thirdly， the intensity and probability of punishment are low， and the lack of deterrence causes some personnel to have a fluke mentality. In view of the characteristics and causes of the crime， such measures should be taken to prevent it： external supervision such as inspections and audits should be strengthened to increase the probability of exposure; increase legal education to enhance the legal risk awareness of public officials; increase the intensity and probability of punishment to strengthen deterrence.

Key words： illegally distributing state-owned assets; duty crime; anti-corruption; judgment