健康中國(guó)戰(zhàn)略下的健康產(chǎn)業(yè)：?jiǎn)栴}、框架與路徑

摘" 要：開發(fā)健康產(chǎn)業(yè)是健康中國(guó)建設(shè)的五大重點(diǎn)任務(wù)之一，具有極大的發(fā)展空間和發(fā)展?jié)摿Α＝】抵袊?guó)建設(shè)戰(zhàn)略下發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)需要解決發(fā)展規(guī)模與控制醫(yī)療費(fèi)用的矛盾、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的矛盾、資源配置中政府與市場(chǎng)間的矛盾。本文在深入分析以上矛盾關(guān)系問題的基礎(chǔ)上，嘗試提出健康產(chǎn)業(yè)的功能定位、健康產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)定位、健康產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)架構(gòu)、健康產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制和健康產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新生態(tài)，并提出實(shí)施路徑。

關(guān)鍵詞：健康中國(guó)" " "健康產(chǎn)業(yè)" " "健康治理" " "發(fā)展路徑

健康中國(guó)建設(shè)離不開健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與支撐。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記將健康中國(guó)建設(shè)提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，“以普及健康生活、優(yōu)化健康服務(wù)、完善健康保障、建設(shè)健康環(huán)境、發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，加快推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)”。開發(fā)健康產(chǎn)業(yè)成為加快推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)的五大重點(diǎn)任務(wù)之一。然而，我國(guó)健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚不成熟，學(xué)界和業(yè)界對(duì)其規(guī)律性認(rèn)識(shí)與研究不足。

一、健康中國(guó)戰(zhàn)略下發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)存在的矛盾關(guān)系問題

2016年8月19日，習(xí)近平總書記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上指出：“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持為人民健康服務(wù)，這是我國(guó)衛(wèi)生與健康事業(yè)必須一以貫之堅(jiān)持的基本要求。”這從根本上確定健康中國(guó)建設(shè)的發(fā)展方向與目標(biāo)。習(xí)近平總書記在2020年全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出，“無(wú)論社會(huì)發(fā)展到什么程度，我們都要毫不動(dòng)搖把公益性寫在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的旗幟上，不能走全盤市場(chǎng)化、商業(yè)化的路子”，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)投入與監(jiān)管的健康中國(guó)發(fā)展模式。因此，健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要服務(wù)健康中國(guó)建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，其發(fā)展亟需解決以下幾對(duì)矛盾關(guān)系問題。

（一）發(fā)展規(guī)模與控制醫(yī)療費(fèi)用的矛盾

健康產(chǎn)業(yè)具有高成長(zhǎng)性，其快速擴(kuò)張速度和發(fā)展規(guī)模與健康中國(guó)建設(shè)控制醫(yī)療費(fèi)用、降低人民醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)形成顯著矛盾。一方面，健康產(chǎn)業(yè)作為國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，涵蓋醫(yī)療服務(wù)、生物醫(yī)藥、醫(yī)療器械、健康養(yǎng)老、智慧醫(yī)療等多個(gè)高增長(zhǎng)領(lǐng)域。另一方面，人口老齡化、慢性病負(fù)擔(dān)加重以及居民健康需求升級(jí)，導(dǎo)致醫(yī)療費(fèi)用持續(xù)攀升，醫(yī)保基金支出壓力加大，個(gè)人醫(yī)療負(fù)擔(dān)問題日益凸顯，與健康中國(guó)強(qiáng)調(diào)的“普惠可及、費(fèi)用可控”目標(biāo)形成矛盾。健康產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)特性傾向于追求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，快速響應(yīng)和滿足市場(chǎng)服務(wù)需求。然而，健康中國(guó)建設(shè)進(jìn)程中，費(fèi)用主要由政府投入和承擔(dān)，其公益性和公共性決定總費(fèi)用支出的相對(duì)穩(wěn)定性和預(yù)算支出的控制性。如果無(wú)限擴(kuò)大政府醫(yī)療費(fèi)用支出，盲目增加健康產(chǎn)業(yè)供應(yīng)采購(gòu)，將進(jìn)一步削弱醫(yī)療體系的可持續(xù)性。二者形成結(jié)構(gòu)性矛盾。

（二）經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的矛盾

健康產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的矛盾日益顯現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)效益角度看，健康產(chǎn)業(yè)作為新興經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，具有顯著的資本投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。企業(yè)研發(fā)生產(chǎn)創(chuàng)新藥物、研發(fā)制造更加先進(jìn)高端醫(yī)療設(shè)備都要投入巨大資金，需要通過高價(jià)格的市場(chǎng)銷售快速回籠資金。然而，高價(jià)格與普惠可及性沖突，尤其是社會(huì)效益顯著但回報(bào)周期長(zhǎng)的領(lǐng)域更面臨投資意愿不足問題。從社會(huì)效益角度看，健康產(chǎn)業(yè)的資源投入需要?jiǎng)?chuàng)新性配置，藥品研發(fā)與醫(yī)療器械研發(fā)等健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該以造福人民為主要目標(biāo)，不能全盤商業(yè)化，社會(huì)效益應(yīng)該大于經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)該優(yōu)先保障基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性和可負(fù)擔(dān)性，這與健康產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)逐利性形成沖突。

（三）資源配置中政府與市場(chǎng)的矛盾

在健康中國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施過程中，健康產(chǎn)業(yè)資源配置方式面臨“以政府為主導(dǎo)發(fā)展模式”與“以市場(chǎng)作為基礎(chǔ)運(yùn)行機(jī)制”的深刻矛盾。一方面，健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能完全以行政命令的方式進(jìn)行，市場(chǎng)是其發(fā)展的基本動(dòng)力與運(yùn)行機(jī)制；另一方面，健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又不能完全以市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)，需要政府監(jiān)管和調(diào)控。從政府視角看，通過財(cái)政投入和行政調(diào)控確保基本醫(yī)療服務(wù)的均等化公平化，特別是在基層醫(yī)療、疾病預(yù)防和公共衛(wèi)生等市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。然而，行政化配置方式容易導(dǎo)致運(yùn)行僵化、財(cái)政依賴性強(qiáng)。從市場(chǎng)視角看，雖然能夠通過價(jià)格信號(hào)和競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)優(yōu)化資源配置效率，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)升級(jí)，但市場(chǎng)逐利性必然導(dǎo)致資源向高回報(bào)領(lǐng)域集聚。所以，健康產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展需要在政府與市場(chǎng)之間的張力范圍內(nèi)尋求有效平衡。

二、健康中國(guó)戰(zhàn)略下發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)的總體框架

通過前面分析可以發(fā)現(xiàn)，健康產(chǎn)業(yè)不同于一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，具有公益性與市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)性的“雙重屬性”。政府在維護(hù)健康公平與均衡發(fā)展方面發(fā)揮調(diào)控作用，而市場(chǎng)在醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)創(chuàng)新與服務(wù)升級(jí)中起到驅(qū)動(dòng)作用。由此，當(dāng)前健康中國(guó)建設(shè)進(jìn)程中如何破解健康資源供給與人民健康需求不平衡發(fā)展矛盾，需要對(duì)發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)的總體框架進(jìn)行探索性思考。

（一）健康產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)定位

在健康中國(guó)戰(zhàn)略指引下，健康產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)定位應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益之間尋求有效平衡。首先，定位于人民健康優(yōu)先戰(zhàn)略的服務(wù)性保障型供應(yīng)，通過提升基本目錄藥品與醫(yī)療設(shè)備等產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)能力，確保城鄉(xiāng)人民享有公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的預(yù)防、治療、康復(fù)等健康服務(wù)。其次，定位于面向人民生命健康的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，在生物醫(yī)藥、高端醫(yī)療器械、生命基因、合成生物學(xué)、智慧醫(yī)療等戰(zhàn)略性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)突破，推動(dòng)健康產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端攀升。再次，定位于圍繞公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)構(gòu)建“預(yù)防—治病—康養(yǎng)”融合體系，推動(dòng)服務(wù)模式從以治病為中心向以健康為中心轉(zhuǎn)變。

（二）健康產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)架構(gòu)

健康中國(guó)戰(zhàn)略下，健康產(chǎn)業(yè)不僅體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)體系與產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新維度，而且體現(xiàn)為政府主導(dǎo)發(fā)展模式的健康產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)架構(gòu)。首先，在制度體系方面，建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)供應(yīng)、社會(huì)參與的多元協(xié)同治理格局，通過政府完善醫(yī)療衛(wèi)生政策法規(guī)、優(yōu)化醫(yī)保支付制度改革、健全行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等舉措，為健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供制度保障。其次，在服務(wù)體系方面，建設(shè)覆蓋全人群、全生命周期的健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，包括基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性服務(wù)、區(qū)域性醫(yī)療中心的專業(yè)性服務(wù)以及國(guó)家級(jí)醫(yī)學(xué)中心的尖端性服務(wù)。再次，在產(chǎn)業(yè)體系方面，重點(diǎn)培育生物醫(yī)藥、醫(yī)療器械、健康服務(wù)、健康食品等核心產(chǎn)業(yè)集群，同時(shí)發(fā)展智慧醫(yī)療、健康大數(shù)據(jù)、醫(yī)養(yǎng)融合等新興業(yè)態(tài)，形成多元化、融合化的健康產(chǎn)業(yè)生態(tài)。最后，在創(chuàng)新體系方面，構(gòu)建以公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為中心的產(chǎn)學(xué)研用一體化的創(chuàng)新鏈條，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究、臨床轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的有效銜接，實(shí)現(xiàn)健康領(lǐng)域的教育、科技、人才一體化協(xié)同發(fā)展。由此，通過立體化布局，形成制度保障有力、服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡、產(chǎn)業(yè)活力充沛、創(chuàng)新動(dòng)能持續(xù)的現(xiàn)代化健康產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)架構(gòu)。

（三）健康產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制

健康產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行發(fā)展需要實(shí)行“有限的”市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)，即需要兼顧健康事業(yè)的公益性與健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。在供應(yīng)采購(gòu)機(jī)制層面，建立“雙軌制”價(jià)格機(jī)制，對(duì)醫(yī)保覆蓋的基本藥物和診療項(xiàng)目實(shí)行集中采購(gòu)和價(jià)格管控，對(duì)創(chuàng)新藥、特需服務(wù)等項(xiàng)目則允許市場(chǎng)議價(jià)，但需建立價(jià)格透明監(jiān)測(cè)和反暴利反壟斷監(jiān)管機(jī)制。與此同時(shí)，建立獎(jiǎng)懲激勵(lì)相容的規(guī)制框架，一方面通過負(fù)面清單管理明確市場(chǎng)禁入領(lǐng)域，另一方面運(yùn)用醫(yī)保支付標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)等間接調(diào)控手段引導(dǎo)市場(chǎng)行為，維護(hù)市場(chǎng)活力與健康公平的平衡。這種有限市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)既能避免過度市場(chǎng)化導(dǎo)致的資源錯(cuò)配，又能防止過度行政化帶來的效率損失，利于實(shí)現(xiàn)健康產(chǎn)業(yè)資源配置中政府調(diào)控與市場(chǎng)力量的高效結(jié)合與有機(jī)統(tǒng)一。

三、健康中國(guó)戰(zhàn)略下發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)的實(shí)施路徑

針對(duì)當(dāng)前健康產(chǎn)業(yè)存在的問題與深層次矛盾，本文探索性思考健康產(chǎn)業(yè)的總體框架，提出圍繞公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)構(gòu)建服務(wù)性全面性健康產(chǎn)業(yè)供應(yīng)體系的定位思路，建設(shè)政府主導(dǎo)發(fā)展的健康產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)架構(gòu)模式，以及健康產(chǎn)業(yè)的有限市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，即從“政府主導(dǎo)”與“市場(chǎng)服務(wù)”相結(jié)合的角度探索健康中國(guó)戰(zhàn)略下發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)的路徑創(chuàng)新策略。

（一）制定與完善健康產(chǎn)業(yè)政策體系

制定與完善健康產(chǎn)業(yè)政策體系是發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)的制度保障。在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，在遵循健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上制定和完善健康產(chǎn)業(yè)政策體系。政策設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則：一是明確政府主導(dǎo)發(fā)展模式下健康產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)服務(wù)邊界，對(duì)公共衛(wèi)生、基層醫(yī)療、健康管理等領(lǐng)域強(qiáng)化政府投入責(zé)任，對(duì)藥品供應(yīng)、醫(yī)療器械、健康服務(wù)等領(lǐng)域?qū)嵤┻m度競(jìng)爭(zhēng)與審慎監(jiān)管；二是產(chǎn)業(yè)扶持與規(guī)范約束相結(jié)合，一方面出臺(tái)財(cái)稅優(yōu)惠、創(chuàng)新補(bǔ)貼等激勵(lì)政策培育生物醫(yī)藥、數(shù)字健康等戰(zhàn)略性健康產(chǎn)業(yè)，另一方面建立醫(yī)療產(chǎn)品質(zhì)量、醫(yī)學(xué)倫理、數(shù)據(jù)安全等紅線標(biāo)準(zhǔn)防范市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)；三是長(zhǎng)期規(guī)劃與短期調(diào)控相結(jié)合，既制定健康產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃明確技術(shù)路線和產(chǎn)業(yè)布局，又通過動(dòng)態(tài)調(diào)整醫(yī)保目錄、帶量采購(gòu)等政策工具回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。如上，通過政府制定健康產(chǎn)業(yè)政策體系，推動(dòng)衛(wèi)生健康、藥監(jiān)、民政、醫(yī)保、財(cái)政、科技等部門聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建多層次、精準(zhǔn)化的政策工具箱，既能保障健康產(chǎn)業(yè)的民生屬性，又能釋放經(jīng)濟(jì)活力，形成具有中國(guó)特色的健康產(chǎn)業(yè)治理模式。

（二）完善健康產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)制度

完善健康產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)制度需要構(gòu)建開放協(xié)同的技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)。一是由政府部門建立臨床需求導(dǎo)向的研發(fā)立項(xiàng)制度，依托國(guó)家醫(yī)學(xué)中心和區(qū)域醫(yī)療中心搭建臨床研究大數(shù)據(jù)平臺(tái)。二是構(gòu)建以三甲醫(yī)院為臨床驗(yàn)證基地、科研院所為技術(shù)策源地、科技龍頭企業(yè)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化主體的創(chuàng)新聯(lián)合體。三是在政策支撐層面，既要優(yōu)化審評(píng)審批制度，對(duì)突破性醫(yī)療器械和原創(chuàng)性新藥建立附條件審批通道，又要完善臨床試驗(yàn)激勵(lì)機(jī)制和研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例制度。四是在研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入方面，設(shè)立國(guó)家級(jí)健康產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新基金，建立研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，建設(shè)生物樣本庫(kù)、醫(yī)療影像數(shù)據(jù)庫(kù)等科研基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)健康數(shù)據(jù)有序開放共享。通過構(gòu)建系統(tǒng)化的研發(fā)制度體系，提升我國(guó)健康產(chǎn)業(yè)科學(xué)技術(shù)自主創(chuàng)新能力。

（三）規(guī)范健康產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)邊界與秩序

健康產(chǎn)業(yè)定位于圍繞公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)體系，其市場(chǎng)邊界和市場(chǎng)秩序需要政府予以清晰的界定和規(guī)范。一是依據(jù)《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》確立健康產(chǎn)業(yè)可進(jìn)入領(lǐng)域邊界和發(fā)展規(guī)模，通過負(fù)面清單明確禁止和限制社會(huì)資本進(jìn)入的領(lǐng)域，同時(shí)建立特許經(jīng)營(yíng)制度規(guī)范民營(yíng)醫(yī)院在特定專科領(lǐng)域的行為。二是在健康產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)秩序方面，要完善行政監(jiān)管制度與強(qiáng)化跨部門聯(lián)合執(zhí)法，健全患者投訴舉報(bào)和第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。三是利用數(shù)字技術(shù)系統(tǒng)構(gòu)建統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)時(shí)追蹤醫(yī)療服務(wù)價(jià)格、藥品耗材流通等關(guān)鍵指標(biāo)，通過智能預(yù)警系統(tǒng)防范市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

（四）完善面向健康產(chǎn)業(yè)的政府集中采購(gòu)模式

完善面向健康產(chǎn)業(yè)的政府集中采購(gòu)模式。一是應(yīng)建立科學(xué)合理的采購(gòu)目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。基于疾病譜變化和臨床需求，將創(chuàng)新藥品、高值醫(yī)用耗材及急需醫(yī)療器械逐步納入集中采購(gòu)范圍，同時(shí)建立分級(jí)分類采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)備與高端診療設(shè)備實(shí)施差異化的采購(gòu)策略。二是在采購(gòu)機(jī)制設(shè)計(jì)上嘗試推行“帶量采購(gòu)+質(zhì)量分層”的復(fù)合競(jìng)價(jià)模式。通過設(shè)定質(zhì)量技術(shù)指標(biāo)門檻和臨床療效評(píng)價(jià)體系，避免單純價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，同步建立醫(yī)療衛(wèi)生用品供應(yīng)保障與應(yīng)急儲(chǔ)備制度，通過預(yù)付款、產(chǎn)能備案等方式確保采購(gòu)產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng)。三是在采購(gòu)流程方面。構(gòu)建全流程信息化管理平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)從需求申報(bào)、招標(biāo)競(jìng)價(jià)到履約監(jiān)督的數(shù)字信息在線平臺(tái)管理，并引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)產(chǎn)品的臨床使用效果進(jìn)行追蹤評(píng)價(jià)。四是完善政府集中采購(gòu)的配套政策措施。建立醫(yī)保支付標(biāo)準(zhǔn)與采購(gòu)價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、優(yōu)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)采購(gòu)結(jié)余留用政策，形成激勵(lì)相容的制度安排。通過這種系統(tǒng)化、透明化、精細(xì)化的集中采購(gòu)模式改革，既能有效降低醫(yī)療費(fèi)用成本，又能促進(jìn)健康產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)患者負(fù)擔(dān)減輕、醫(yī)保基金可持續(xù)、健康產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)的多方共贏與協(xié)調(diào)發(fā)展。

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（作者單位：1.深圳大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院；2.深圳大學(xué)改革開放研究院；3.北京警察學(xué)院思想政治理論教研部）

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