內蒙古興邊富民辨析

內蒙古地處我國北疆，邊境線長4200千米，邊境區域面積達30多萬平方千米，包含19個邊境旗縣，具有外聯俄蒙通歐亞的地緣特點，處于開放的前沿，開放口岸和口岸城市多位于這一地帶，戰略位置十分重要。內蒙古自然資源十分豐富，但生態環境非常脆弱，肩負著建設祖國北疆安全穩定屏障、我國北方重要生態安全屏障和我國向北開放重要橋頭堡的重任和使命。內蒙古的發展狀況，直接影響邊疆安全、生態安全，影響著中蒙俄經濟走廊的建設進程，實施興邊富民戰略，意義重大。為了使興邊富民戰略取得更大的成效，需要從理論與實踐結合的角度關注以下幾個方面問題。

一、抵邊守邊：靠人還是靠科技？

守邊戍邊歷來是內蒙古邊境地區的重要功能之一，戰略意義不言而喻。一是防止外來侵略和破壞，維護國家的領土完整和主權；二是維護生態安全，防止境外火情蔓延至內蒙古；三是維護邊疆地區的和平與穩定，有效震懾潛在的不穩定因素；四是推動民族團結與融合，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，和諧共處，鑄牢中華民族共同體意識；五是推動邊疆經濟發展，吸引和聚集資源，增強邊疆地區的自我造血功能和自我發展能力，改善民生。

長期以來，內蒙古守邊戍邊的使命主要靠人完成，但面臨著邊境地區人口流失嚴重的困境。2020年內蒙古邊境旗市常住人口為150萬人左右，較2010年減少了31萬人，下降16.75%，其中有15個旗市人口凈流出，邊境地區出現人口“空心化”趨勢。目前，沿邊境線3千米以內人口不足1萬人，平均每千米僅為2人，已成為新時代興邊穩邊固邊的重要挑戰。面對人口流失的困境和挑戰，內蒙古長期嘗試通過政策的調整留住人口，但收效甚微。

展望未來，內蒙古邊境旗縣的人口仍將呈現減少趨勢。其理由是，未來城鎮化仍然是邊境旗縣人口減少的重要原因，盡管這種速度會減緩。邊境旗縣往往是內蒙古生態功能區的重要組成部分，而生態功能區人口占比較高。內蒙古國家級生態功能區面積54.68萬平方千米，占全區國土總面積的45.7%。2020年，全區國家級重點生態功能區人口為546.19萬人，占全區總人口的22.11%，高于全國平均水平14個百分點。未來要大力實施“產地雙休”“人沙共退”策略，推動重點生態功能區、生態脆弱區人口有序退出，將國家級自然保護區的核心區、緩沖區常住人口全部遷出，加快農村牧區人口向城鎮轉移步伐。計劃通過10年左右的時間，推動內蒙古國家級重點生態功能區、生態脆弱區和資源枯竭地區人口減少250萬人左右，使國家級生態功能區人口比重下降10個百分點，減輕人口對生態環境的壓力，實現“人退綠進”。

面對這樣的現狀和未來趨勢，我們完成守邊戍邊的重任就要轉換到依靠現代化科技手段上。一方面，為確保邊境一線人口規模的穩定，需制定全面的政策措施，提高邊境地區工資待遇、邊民補貼標準，鼓勵邊民在邊境地區居住，并在住房、醫療、子女教育等方面給予特殊優惠，提升邊境旗市基礎設施和公共服務的均等化水平，穩定邊境人口。另一方面，為了從根本上彌補人口減少帶來的影響，應確立科技戍邊的理念。當前新一輪科技革命和產業變革正在加速演進，互聯網、大數據、人工智能等現代信息技術不斷取得突破，為內蒙古提供了極好的機遇。自治區要積極采用先進的科技手段，如監控技術、地理信息系統、無人監測系統、電子圍欄和傳感器網絡以及衛星遙感技術，提高邊境地區的管理效率和安全水平，并減輕人力資源不足的壓力。如加快建設無人機自動巡檢系統，使用固定翼高空無人機沿邊境線大范圍巡檢，利用多旋翼無人機進行口岸的精細化巡檢，并配備機庫及軟件，以高于人工40倍的作業效率，實現7×24小時不間斷作業，為邊防安全提供巡檢服務及數據支持，顯著提高巡邏效率。

二、向北開放：“口腹”還是“邊腹”互動？

建設我國向北開放的重要橋頭堡，既是習近平總書記交給內蒙古的五大任務之一，也是內蒙古推動更高水平對外開放，并以高水平開放促進高質量發展的現實需要。長期以來，內蒙古的沿邊開放與經濟發展呈現“兩張皮”，導致“酒肉穿腸過”，對外貿易對國民經濟的貢獻度非常低，甚至為反向推動，外貿依存度僅為8%略多一些，雖與黑龍江的差距略有縮小，但與新疆的差距則由2013年的670億元擴大到2023年的1615億元。為了強化沿邊地區與廣大腹地的聯系，自治區提出了“邊腹互動”戰略。但是考慮到內蒙古沿邊地區邊境線長、干旱少雨、人煙稀少、生態環境承載力低、不具備大規模城鎮化和工業化條件的實際，需要調整戰略為“口腹互動”，即實現沿邊口岸、口岸城市與廣大腹地互動，發揮各自優勢，形成“1+1gt;2”的效應。

（一）強化經略周邊的意識，擴大進口

2014年習近平總書記考察內蒙古時指出，在對外經濟合作中，要樹立正確義利觀，既要算經濟賬，也要算政治賬。對蒙古國經濟合作，要從大局考慮，從長遠考慮，在合作上不要斤斤計較，能讓的就讓一些，爭取把各方的合作搞起來、深下去。

內蒙古加強與蒙古國深化礦產資源領域的合作，加強煤炭、銅資源開發是重要內容。2023年我國煤炭進口總量4.7億噸，進口金額529.7億美元，其中進口蒙古國的煤炭不到7000萬噸，進口金額85.4億美元，分別僅占14.8%和16.1%；2023年我國銅礦進口總量2753.6萬噸，進口金額4349.4億元，其中自蒙古國銅礦進口總量142萬噸，進口金額214.7億元，分別僅占5.1%和5.0%。按照經略周邊的要求，需加強資源開發領域的合作，擴大礦產資源進口量。

（二）利用中歐班列擴大出口

內蒙古具有中歐班列東通道和中通道的優勢，具備建設中歐班列西通道的條件。2023年從內蒙古始發的中歐班列206列（過境8324列），但運輸的本地產品僅占15%。2023年京津冀地區進出口總額5萬億元，其中對歐盟進出口0.6萬億元。而內蒙古去往天津港、秦皇島港的煤炭運輸車輛返回的基本是空車。因此，內蒙古既要利用好這些資源，提高本地加工能力，加強貨物集散中心建設; 又要服務好全國發展大局，為暢通國內國際雙循環做好服務，擴大出口，提高出口貨物的集散能力。

（三）提高進口資源落地加工轉化水平

充分發揮口岸過貨能力強的優勢，在腹地中心城市加強資源加工轉化。內蒙古具有進口資源量大的優越條件，2023年進口的資源中煤炭6688萬噸、鐵礦石1273萬噸、銅精粉176萬噸、木材203萬立方米，占內蒙古進口量的93.6%，隨著俄羅斯“向東看”戰略推進，進口資源還會大量增加。內蒙古還有低電價和綠電豐富的雙重優勢，特別是綠電與資源型產業的耦合條件優越，在國家能耗雙控向碳排放雙控的轉變過程中，會使這一優勢進一步放大；再加上歐盟從2026年開始增收碳關稅，可以有效地吸引國內其他地區的企業發展資源加工型產業，擴大對歐盟的出口。因此，需加緊布局，推動一體化發展，提高進口資源就地加工轉化水平。

（四）重點培育市場主體

內蒙古實施“口腹互動”戰略，發展開放型經濟，提升資源就地加工轉化水平，主體是企業。新疆明確“對新注冊企業出口額占銷售額超過50%的、現有企業出口額占銷售額超過70%的出口生產企業，免征企業所得稅地方分享部分，同時提出免征自用房產稅，免征自用土地城鎮土地使用稅”。此類政策的出臺吸引了大批外貿企業入駐，近兩年新疆注冊企業增長了50%，達到3000多家。而內蒙古外貿企業為2011家，比新疆少近1000家。因此，要勇于借鑒經驗，研究制定優惠政策，推動進出口企業在內蒙古登記注冊，培育出一大批進出口和加工型企業。

三、戰略主題：“富民”優先還是“興邊”優先？

思路決定出路，實施興邊富民戰略過程中，究竟是“興邊”優先，還是“富民”優先？關乎戰略實施的成敗和實現的程度。

內蒙古本世紀前十年，經濟總量用了不到十年時間就進入了中游，在全國排名第15位，這一時期GDP年均增長15.9%，比全國平均水平高5.3個百分點。這一成就的取得，與當時提出的“強區富民”及在此戰略下的安排有密切關系。但后來人們發現，內蒙古實現了“強區”，但與老百姓緊密相關的城鄉居民收入并沒有達到全國平均水平。所以在2010年前后，內蒙古把“強區富民”調整為了“富民強區”，確立“富民優先”導向。

由于種種原因，內蒙古2020年經濟總量跌至全國第22位。自治區黨委提出了“闖新路進中游”的戰略部署，實施成效顯著，到2024年第三季度，內蒙古經濟總量排到全國第20位。但城鄉居民人均可支配收入既沒有達到全國平均水平，2023年比全國平均水平低1000多元；也沒有實現收入與經濟增長的同步，2023年內蒙古GDP增長了7.3%，城鄉居民人均可支配收入增長了6.1%，低于經濟增長速度1.2個百分點，若扣除全年居民消費價格0.6%的漲幅，低得就更多了。2024年前三季度，內蒙古經濟增長了5.8%，高于全國平均水平1個多百分點，但城鄉居民人均可支配收入名義增長僅為5%，仍然維持了以往的格局。由此可以看出，在實施“興邊富民”戰略中，如何實現“富民”仍然是個重大議題，需要深入探討。

比如，通過調整國民收入分配格局增加居民收入。內蒙古人均GDP在全國的排序較高，位列第8位，但含金量不高，城鄉居民人均可支配收入占人均GDP 的比重大約為37%，比全國的平均水平低7-8個百分點，因此要深入研究如何調整國民收入的分配問題。

比如，通過讓居民參與資源開發分享收益。國家和自治區提出在邊境地區建設風光基地，需要引導邊民以多種方式參與其中。

再比如，通過將育肥和屠宰環節留在自治區內增加邊民收入。內蒙古是畜牧業大區，但肉類產量長期徘徊在220萬-230萬噸的水平。出欄的牛羊總量與收購的皮張總量嚴重錯位，說明大部分牛羊的育肥與屠宰不在區內，據估算，全區有61.1%的牛、67.3%的羊以活畜形式輸出，導致效益外流。內蒙古要想方設法把這兩個環節留在自治區內，那樣邊民收入就會大幅度增加。

（作者系內蒙古大學創業學院戰略與規劃研究中心主任）

責任編輯：張莉莉