未成年人治安管理處罰的歷史變遷、體系重構與檢察監督

編者按：歷經二十載的社會變遷，《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）迎來全面升級。該法修改背后，是未成年人保護領域“制度完善”與“落地實效”的雙重命題。本專欄特邀理論、實務界的專家學者就新修《治安管理處罰法》中檢察監督、行政拘留年齡、流動兒童犯罪預防等未成年人保護相關議題，剖析新法實施中的理論縱深與實踐智慧，助力未成年人保護法治體系的科學演進。

《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）是規制不法行為、維護社會秩序的重要法律，被稱為“小刑法”。2025年新修訂的《治安管理處罰法》是繼2012年首次修訂后的第二次修訂。值得關注的是，《治安管理處罰法》的第二次修訂直面現實挑戰，針對“低齡問題少年\"管不了、管不住、無人管的實踐難點、痛點，既對未成年人違法處罰規則作出系統調整，構建起更加精細、科學、全面的未成年人分級干預體系，也是深入落實“預防就是保護，懲治也是挽救”未成年人保護政策的重要體現。本文簡要梳理《治安管理處罰法》中未成年人違法處罰規則體系的歷史變遷，以《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）與《治安管理處罰法》的銜接為視角，深入闡釋此次修改對于未成年人違法犯罪治理的重要價值;并從實務現狀出發，分析研討此次修改對于檢察工作提出的新要求、新任務和新挑戰。

一、未成年人治安管理處罰的歷史變遷

（一）懲罰為主、教育為輔：《治安管理處罰條例》

1987年1月1日起正式施行的《中華人民共和國治安管理處罰條例》以下簡稱《治安管理處罰條例》）涉及未成年人違法處罰的條款僅有第9條，該條款構建了最初的未成年人治安管理處罰責任年齡框架，即14周歲以下免予處罰、14周歲至18周歲從輕處罰。整體而言，該階段針對未成年人的治安管理處罰采取以14周歲為界限的二分方案，即對于14周歲以下的未成年人采取保護為主的價值取向，而14至18周歲的未成年人采取懲治為主的價值取向。

（二）教育為主、懲罰為輔：《治安管理處罰法（2005）》

2005年8月28日，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法（2005）》），從實體上的責任年齡和程序上的監護人到場權兩方面，對未成年人違法處罰的規范體系進行完善。

就責任年齡而言，第12條和第21條構建起“不處罰（不滿14周歲）一不執行行政拘留處罰（14至16周歲）—首違不執行行政拘留處罰（16至18周歲）—次違執行行政拘留處罰（16至18周歲）\"的遞進式分類處罰體系。對于該規定，需注意：一方面，對于“不執行行政拘留處罰\"的適用，根據《公安機關執行lt;中華人民共和國治安管理處罰法gt;有關問題的解釋》（下文簡稱《解釋一》）第5條，對于違反治安管理行為的未成年人，雖不用到拘留所執行行政拘留處罰，但是居住地的公安派出所應當聯合所在家庭、學校、居（村）民委員會等組織和有關社會團體對涉案未成年人開展幫教;另一方面，對于\"初次違反治安管理\"的理解，根據《公安機關執行lt;中華人民共和國治安管理處罰法gt;有關問題的解釋（二）》（下文簡稱《解釋二》）第5條，不滿16周歲的未成年人雖然違反治安管理，但只要未執行行政拘留的，就不屬于“初次違反治安管理”?？梢姡伟补芾硖幜P法及其相關解釋采取“保護為主\"的價值取向，對于已滿14周歲不滿18周歲未成年人的治安管理處罰的范圍、種類等均有限縮。

就監護人到場權而言，第84條首次對于不滿十六周歲的未成年人增設了監護人到場權的規定，充分保障未成年人的程序性權利。然而，該規定存在兩點問題：一方面，未將“已滿16周歲不滿18周歲的未成年人”納入該權利的適用范圍;另一方面，監護人的范圍較為狹窄，未能考慮到監護人拒不到場或者不能及時到場的情形。為此，《解釋一》的第9條搭建起親友、教師等見證人到場制度;《解釋二》第3條對于刑事處罰與治安管理處罰的銜接予以明確。

總體可見，相比于1987年《治安管理處罰條例》懲罰導向下“簡單二分\"的未成年人責任年齡框架，《治安管理處罰法（2005）》保護導向下的遞進式責任年齡處罰體系更加科學、程序性權利保障更加完善、與刑事處罰的銜接也更加合理。

二、未成年人治安管理處罰的體系重構

近年來，未成年人犯罪數量呈現大幅上升趨勢，根據最高人民檢察院近五年發布的《未成年人檢察工作白皮書》顯示：2020年全國檢察機關共受理未成年犯罪嫌疑人審查起訴54954人、提起公訴33219人，2024年全國檢察機關受理審查起訴未成年犯罪嫌疑人101526人、提起公訴56877人，同比分別上升 45.8%.41.5% 。尤其值得注意的是低齡未成年人（14至16周歲）犯罪人數，在《刑法》僅打擊故意殺人、強奸、搶劫等8類嚴重暴力犯罪的前提下，由2020年的5259人攀升至2024年的9317人，同比上升 43.5% 。在未成年人違法犯罪態勢愈加嚴峻的背景下，《治安管理處罰法》以\"教育為主、懲罰為輔\"原則構建的保護導向處罰體系，已經不能適應當前違法犯罪治理的現實需要，也使得《刑法》的功能已逐漸由未成年人治理的最后防線變為前沿陣地。因而，新修訂的《治安管理處罰法》通過\"限縮不執行拘留主體的范圍、完善未成年人的治安處罰行為、構建新的教育矯治體系\"等方式，實現未成年人違法治理從“教育為主、懲罰為輔\"到\"教育、矯治與處罰并重\"的體系重構。

（一）填補治理空白

實踐中，部分未成年人及其監護人惡意利用《治安管理處罰法（2005）》對14至16周歲未成年人“一概不執行拘留\"的“年齡護身符”，即在未達刑事責任年齡前曾多次實施盜竊、尋釁滋事等犯罪行為，卻不需要承擔刑事責任，也無需執行行政拘留處罰，因缺乏有效懲戒而愈發肆無忌憚，形成“低違法成本一重復違法一重復犯罪\"的惡性循環。因而，新修《治安管理處罰法》打破原有“年齡絕對豁免\"的剛性框架，在治安處罰階段對具有違法行為的未成年人配置與違法程度相適應的處罰，進而形成與《刑法》相配套的梯度處罰體系。根據新修法第23條規定，具體包括兩方面修訂：一方面，多次違法可懲處，對于已滿14周歲不滿16周歲的未成年人只要一年內二次以上違反治安管理的，可以執行行政拘留;另一方面，惡性行為零容忍，對于已滿14周歲不滿16周歲的未成年人，若初次違反治安管理但情節嚴重、影響惡劣，也可以執行行政拘留。

可見，新修訂《治安管理處罰法》對行政拘留執行規定的修訂，既與《刑法》中12至14周歲特定犯罪負刑事責任、14至16周歲八類犯罪負刑事責任、16周歲至18周歲承擔完全責任的規定形成梯度銜接，有效彌補之前“一放了之”的治理空白；也充分完善了未成年人“違法犯罪記錄數據庫”，為檢察機關精準適用附條件不起訴提供有力支撐。

（二）回應社會熱點

近年來，惡性校園欺凌案件頻發，實踐中通常以故意傷害罪、尋釁滋事罪等罪名予以定性，而其中對輕微校園欺凌行為又缺乏有效監督手段。新修訂《治安管理處罰法》第60條首次將以毆打、侮辱、恐嚇等方式實施的校園欺凌明確定性為違反治安管理行為，并建立學校未及時報告和處置的問責追責機制，切實推動公安機關與學校協同治理。這既填補了對輕微校園欺凌行為處罰的空白，也為檢察機關深入落實“一號檢察建議\"提供了剛性支撐。

此外，部分不法分子組織、脅迫未成年人在酒吧、KTV等營業性場所從事陪唱、陪酒等服務，也因缺乏直接處罰依據，公安機關多以非正式警告處理，難以形成有效威懾。這不僅嚴重損害未成年人身心健康，也容易引發強奸、猥褻、聚眾斗毆等衍生犯罪。同時，受制于前置法規定的缺失，對于能否以“組織未成年人進行違反治安管理活動罪\"對該類行為予以打擊也存在爭議，有觀點認為將\"有償陪侍行為\"作為違反“治安管理活動”情形違背《刑法》第262條的立法本意1，有觀點認為基于最有利于未成年人原則，組織未成年人有償陪侍行為，應以組織未成年人進行違反治安管理活動罪定罪處罰[2]。目前，僅有最高檢于2023年2月印發的檢例第173號明確指出，對組織未成年人在KTV等娛樂場所進行有償陪侍的，檢察機關應當以組織未成年人進行違反治安管理活動罪進行追訴。該指導性案例為相關案件提供了處理依據，但《治安管理處罰法》的規定缺失使得實踐存在較大爭議。因而，新修訂《治安管理處罰法》第48條首次將組織未成年人從事有償陪侍獨立人法。這既有效破解了行政執法的盲點，填補了對組織者打擊的制度漏洞;也為相關刑事案件的定性提供了正當依據。

（三）增設矯治教育

《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》規定公安機關對實施9類嚴重不良行為的未成年人可以采取矯治教育措施，但因《治安管理處罰法》中缺乏規范依據，公安機關在作出行政拘留不執行決定后，一般只能對未成年人作口頭訓誠便釋放，缺乏后續管理措施。因而，新修訂的《治安管理處罰法》第24條、第60條明確規定，對不予治安處罰或不執行行政拘留的未成年人，公安機關應當銜接適用《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》中的訓誡、定期報告、心理輔導等9類矯治教育措施，有效破除了治安管理處罰與刑事處罰之間的預防鏈條斷裂，并實質構建起與檢察機關\"臨界預防\"\"保護處分\"制度銜接的分級干預體系。

同時，《治安管理處罰法》修訂前，對于《治安管理處罰法》的檢察監督主要是行政拘留、罰款等傳統處罰措施，且局限于程序合法性審查，修改后的《治安管理處罰法》將矯治教育措施明確納入治安管理處罰法的范疇，使檢察機關可以依據《人民檢察院行政訴訟監督規則》第36條對公安機關適用矯治教育措施的合理性及必要性開展全面審查，監督范圍從單一的程序合法性審查，延伸至矯治措施適配度及矯治效果評估等實體領域。可見，該規則既構建了未成年人行政檢察監督的新領域，也填補了對行政矯治教育措施的監督空白。

三、未成年人治安管理處罰檢察監督的現實困境

（一）監督方式：以間接監督、事后監督為主

為保持司法謙抑，嚴格恪守司法權與行政權的邊界，避免過度擴張從而陷入“一般監督”的泥潭。目前，檢察機關不能直接監督行政機關的行政處罰行為，只能通過對涉訴的行政處罰決定進行監督，進而間接監督作出處罰決定的行政機關[3]。此外，根據《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，只有發現行政機關違法行使職權或不行使職權的，才可以穿透訴訟程序對行政機關直接進行監督。

因而，對于公安機關向未成年人作出的治安管理處罰決定，檢察機關可以監督其涉及刑事處罰的部分，即針對“有案不立”“以罰代刑”的案件，監督公安機關采取刑事立案，或者對提起行政訴訟的治安管理處罰案件，通過抗訴、再審檢察建議等行政訴訟監督手段間接影響行政處罰決定[4]。如最高人民檢察院2021年8月25日發布的全國檢察機關行政訴訟監督典型案例中，福建潘某英訴某區公安分局行政拘留檢察監督案即通過抗訴方式對\"違反一事不再罰原則、交付執行明顯違法\"的被訴行政拘留處罰予以監督糾正。可見，目前未成年人行政檢察監督在方式上以間接監督為原則、直接監督為例外，在監督時間上以事后監督為主、事中監督為輔，這使得未成年人治安管理處罰檢察監督的地位有限、剛性不足和質效不高。

（二）監督部門：刑事檢察、行政檢察抑或未成年人檢察

目前，對于涉及未成年人治安管理處罰的檢察監督業務部門較為分散。傳統上，所有的行政訴訟活動監督、行政違法監督案件由行政檢察部門統一受理。但隨著2015年最高檢成立未成年人檢察工作辦公室、2018年中央批準最高檢專門設立負責未成年人檢察的第九檢察廳，全國各地區、各層級的檢察機關基本上都設置了獨立的未成年人檢察機構或辦案團隊，統籌管理所有涉未成年人刑事、民事、行政和公益訴訟案件。

因而，涉未成年人治安管理處罰案件，主要由未檢部門通過對行政訴訟活動提出抗訴、再審、檢察建議等手段予以全面監督。然而，受“重刑事、輕民事、行政”思想的影響，以及專業能力欠缺、行政機關不配合等現實因素的制約，未成年人行政檢察的辦案質效有待更進一步地提升[5]。同時應注意到，目前涉未成年人的立案監督案件仍主要依托刑事檢察部門的偵查監督與協作配合辦公室開展，并未交由未檢部門負責。

四、未成年人治安管理處罰檢察監督的路徑完善

（一）轉變辦案理念，增強監督意識

一是明確監督部門?；谖闯赡耆怂痉ūＷo在對象、理念和程序上的獨特性，以及最高檢內設機構改革以來未檢部門的職責范圍已經由刑事檢察拓展到\"四大檢察\"綜合履職，未成年人治安管理處罰的監督職責交由未檢部門是應有之義。二是更新監督理念，充分發揮當前未檢部門“四大檢察\"融合履職優勢，不斷強化未檢干警的行政檢察監督意識，逐步實現從“刑事人權保障\"到“未成年人綜合司法保護”的理念更新。三是完善評價體系，積極部署開展涉未成年人行政處罰監督專項行動，通過發布典型案例、評選優質案件等方式切實提升檢察干警監督積極性。

（二）強化行政檢察，促進爭議化解

一是拓寬線索來源，辦理涉未成年人刑事、民事、公益訴訟案件過程中主動深挖行政檢察監督線索，同時對外要積極宣傳、強化溝通，形成檢察機關參與未成年人行政審判的常態化機制。二是把握監督重點，聚焦行政拘留、矯治教育措施等未成年人治安管理處罰重點領域，強化行政生效裁判監督，著重審查人民法院是否有應受理而不受理、有無對行政處罰行為的合法性進行審查、是否在法定期限內辦結等方面。三是推進爭議化解，積極踐行新時代“楓橋經驗”，綜合考量法、理、情三方面，通過促成和解、檢察聽證、心理疏導、司法救助等方式，推動行政爭議實質性化解。四是釋放治理效能，針對未成年人治安管理處罰檢察監督案件中發現的社會治理漏洞，深人分析其產生原因與對策，通過聯席磋商、檢察建議等方式，會同相關部門建立長效機制，并推動長效治理。

（三）做實雙向銜接，提升監督質效

一是做實行刑正向銜接，堅決糾正“有罪不究”，充分發揮偵察監督與協作配合辦公室職能，強化對未成年人違法犯罪的立案監督，對于公安機關應當立案而不立案的，既要充分考量輕微案件監督的必要性，也要對確屬“以罰代刑”的案件予以堅決糾正，嚴格執行寬嚴相濟刑事政策。二是優化行刑反向銜接，堅決防止“當罰不罰”，對罪錯未成年人作出不起訴決定時，首先，應審查涉案違法犯罪行為是否屬于治安管理處罰法的調整范圍;其次，要嚴格遵循“可處罰性\"原則，綜合判斷違法行為的性質、手段、動機、情節、社會危害性等因素;最后，將應當給予治安管理處罰的案件移送公安機關，并提出與其違法行為相適應的處罰措施，共同促進嚴格執法、公正司法。

（四）深化隊伍建設，夯實監督能力

一是充實辦案力量，優先配備具有行政法專業背景或者在行政檢察、公益訴訟領域經驗豐富的辦案人員，并牢固樹立“兒童利益最大化\"的理念根基，持續推動未檢隊伍專業化建設。二是加大培訓力度，針對性開展未成年人行政檢察專業培訓、崗位練兵和業務競賽，培養一批精通未成年人行政檢察的業務骨干。三是善于借助外腦，積極聘請來自高校、醫療、婦聯等領域具備未成年人保護專業知識或技能的人員作為專家輔助人，在涉未成年人行政檢察案件中提供專業意見。

參考文獻：

[1]趙旭光，趙龍迪.組織未成年人從事有償陪侍行為入罪問題探討[J].山東警察學院學報，2024（05）：44.

[2]陳玉偉，黃宸，唐淑臣.組織未成年人進行有償陪侍的行為判斷[J].中國檢察官，2024（18）：69.

[3]楊萬明，萬春，姜明安.行政檢察業務[M].北京：中國檢察出版社，2022：214.

[4]王志坤.檢答網集萃：對治安案件執法行為及處罰決定不服，能否向檢察院申請監督[EB/OL].（2021-08-23）[2025-05-21]https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202108/t20210823_527315.shtml.

[5]童建明，萬春，宋英輝.未成年人檢察業務[M].北京：中國檢察出版社，2022：463-465.

作者：李方，重慶市石柱土家族自治縣人民檢察院黨組書記、檢察長丁金體，重慶市墊江縣人民檢察院檢察官助理陳玉琴，重慶市石柱土家族自治縣人民檢察院司法警察

責任編輯：劉小僑