降低行政拘留年齡的法理反思與制度完善

未成年人是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的生力軍，關(guān)乎黨和國(guó)家事業(yè)的永續(xù)發(fā)展。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人權(quán)益保護(hù)，強(qiáng)化未成年人犯罪預(yù)防和治理”。當(dāng)前，罪錯(cuò)未成年人治理問題的主要矛盾聚焦于違法犯罪低齡化、暴力化的社會(huì)現(xiàn)狀與難以滿足社會(huì)需要的未成年人分級(jí)處遇制度之間的矛盾。為化解上述矛盾，新《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》）第二十三條有條件地降低了行政拘留執(zhí)行年齡：對(duì)于14至16周歲的未成年人，若多次違法或“情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣\"的，同樣可以執(zhí)行治安拘留。這一修訂舉措，回應(yīng)了公眾對(duì)于校園霸凌、低齡暴力事件等治安難題的關(guān)切。但有學(xué)者提出降低處罰年齡違背“教育為主，懲罰為輔”的通行少年司法理念，且不利于未成年人復(fù)歸社會(huì)。1從過罰相當(dāng)原則來看，因低齡未成年人不具有自由意志，其行為并非基于“理性經(jīng)濟(jì)人\"之結(jié)果，不具有可歸責(zé)性，降低處罰年齡不僅違背了對(duì)未成年人特殊權(quán)利的保護(hù)，也無法產(chǎn)生威懾力。2此外，從年齡責(zé)任與社會(huì)效能的角度看，設(shè)立罪錯(cuò)未成年人年齡機(jī)制的目的在于程序分流，而社會(huì)最終需要的是矯正未成年人的罪錯(cuò)行為并加以預(yù)防，一味地降低處罰年齡無法達(dá)到抑制違法犯罪之功效。3]上述質(zhì)疑之聲隱含著理論上的偏見，也滲透出對(duì)現(xiàn)實(shí)的誤解，值得推敲與商榷。毋庸置疑，罪錯(cuò)未成年人的教育改造與復(fù)歸社會(huì)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，無法畢其功于一役，而適當(dāng)降低治安拘留年齡也并非一勞永逸之舉。但該法的修訂完善確是我國(guó)在罪錯(cuò)未成年人分級(jí)處遇體系建設(shè)中邁出了意義深遠(yuǎn)的一步。

一、降低行政拘留執(zhí)行年齡的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

（一）“一刀切”模式下未成年人保護(hù)與懲治的系統(tǒng)性失衡

未成年人保護(hù)與懲治平衡原則是貫穿于罪錯(cuò)未成年人分級(jí)處遇制度的根本遵循，也是未成年人犯罪預(yù)防理論與實(shí)踐的必然之需。因未成年人心智未成熟、行為可塑性強(qiáng)等特點(diǎn)，應(yīng)肯定法律制度對(duì)于未成年人“教育為主、懲罰為輔”的保護(hù)理念，其核心要義在于通過特殊保護(hù)為未成年人營(yíng)造容錯(cuò)糾錯(cuò)的成長(zhǎng)空間，最終實(shí)現(xiàn)個(gè)體矯正與社會(huì)預(yù)防的雙重目標(biāo)。

然而，在具體的制度安排上，因我國(guó)未設(shè)立專門的未成年人司法體系，對(duì)于罪錯(cuò)未成年人的處遇依據(jù)，仍然適用以成年人為標(biāo)準(zhǔn)制定的《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）與《中華人民共和國(guó)行政法》，并只是在最終的處罰程度上對(duì)未成年人予以酌減。此種模式過于機(jī)械化，易造成對(duì)罪錯(cuò)未成年人處罰畸重或畸輕的極端情況，具體表現(xiàn)為對(duì)于未成年人違法犯罪行為“一放了之”或\"一罰了之”。在治安違法層面，對(duì)于14周歲至16周歲的未成年人采用“一刀切\(zhòng)"不執(zhí)行拘留的做法，并將年齡作為唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)，排除對(duì)行為性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度的個(gè)案考量，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)“保護(hù)過剩而懲治缺位”的結(jié)構(gòu)性矛盾，偏離了未成年人保護(hù)與懲治的平衡軌道，既無法實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，也難以促進(jìn)未成年人的健康成長(zhǎng)。

當(dāng)前，實(shí)踐中存在少數(shù)低齡未成年人實(shí)施的暴力欺凌、惡性滋擾、多次違法等行為，性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重，造成不良社會(huì)影響。若行為人僅受到批評(píng)教育、責(zé)令監(jiān)護(hù)人管教等柔性處理，顯然存在威慢不足、處罰與責(zé)任失衡等問題，并會(huì)引發(fā)三重負(fù)面效應(yīng)：其一，受害者權(quán)益難以得到實(shí)質(zhì)救濟(jì)，身心創(chuàng)傷與正義訴求被制度性忽視，形成“違法成本低于守法成本”的逆向激勵(lì);其二，行為人因未受到實(shí)質(zhì)性懲戒，其難以形成對(duì)法律的敬畏之心，反而可能強(qiáng)化“年齡即保護(hù)傘\"的錯(cuò)誤認(rèn)知，導(dǎo)致違法行為反復(fù)發(fā)生、走向惡化，甚至?xí)苌鑫闯赡耆藢?duì)年齡特權(quán)的惡意濫用;其三，公眾對(duì)治安管理體系的信任度受損，動(dòng)搖社會(huì)對(duì)法律公平性的認(rèn)同，進(jìn)而削弱整體社會(huì)安全感。“符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律”是法律正當(dāng)性之證成。4]當(dāng)前對(duì)特定年齡“一刀切\(zhòng)"的治安拘留豁免模式已難以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)需求，亟須通過制度調(diào)整打破年齡桎梏，構(gòu)建更具彈性的未成年人治理體系，避免保護(hù)的異化與懲治的缺位。

（二）“低齡化”態(tài)勢(shì)下未成年人違法預(yù)防與挽救的雙效失靈

在全面推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，未成年人罪錯(cuò)行為預(yù)防及治理問題一直是法治建設(shè)中的重大議題。對(duì)于罪錯(cuò)未成年人應(yīng)堅(jiān)持“教育、感化、挽救”方針，致力于構(gòu)建“懲處、預(yù)防、治理\"體系，秉持“預(yù)防就是保護(hù)、懲治也是挽救\"的理念，最終實(shí)現(xiàn)未成年人個(gè)體發(fā)展與社會(huì)秩序維護(hù)的雙向共贏。然而，近年來未成年人違法犯罪呈現(xiàn)的低齡化、智能化、團(tuán)伙化與暴力化趨勢(shì)，正持續(xù)沖擊著這一體系的效能邊界，導(dǎo)致預(yù)防與挽救機(jī)制出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失靈。

近年來，未成年人違法犯罪現(xiàn)象日益嚴(yán)峻，已然成為不容忽視的社會(huì)問題。不滿十六周歲的未成年人違法犯罪比例也在不斷攀升，整體呈現(xiàn)出低齡化、高頻化、反復(fù)性等特性，且涉及互聯(lián)網(wǎng)違法犯罪事件增多，嚴(yán)重暴力事件與校園霸凌事件屢見報(bào)端。5同時(shí)，青少年的認(rèn)知程度與自由意志受到生活水平、社會(huì)環(huán)境、文化教育等因素的直接影響，而他們的生長(zhǎng)環(huán)境早已被改變，這也成為當(dāng)前違法犯罪低齡化的重要原因之一。

此外，未成年人暴力事件愈加嚴(yán)重，而現(xiàn)有治安處罰手段略顯乏力。囿于責(zé)任年齡限制，低齡未成年人在實(shí)施違法行為后常無法得到有效懲治，難以滿足當(dāng)前低齡化違法的現(xiàn)實(shí)治理需求，更無法實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人的教育、挽救目標(biāo)。倘若未成年人在初次違法后處于無人無力監(jiān)管狀態(tài)，則無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)一般預(yù)防與特殊預(yù)防的應(yīng)然效果。適當(dāng)降低行政拘留的執(zhí)行年齡，正是對(duì)于這一現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)，通過適度懲戒為未成年人設(shè)置“法律底線”，實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人的保護(hù)性治理。

（三）罪錯(cuò)未成年人綜合處遇體系協(xié)同發(fā)展的系統(tǒng)性需求

罪錯(cuò)未成年人分級(jí)處遇制度是針對(duì)未成年人不同程度違法犯罪行為的有機(jī)治理系統(tǒng)，其核心在于通過教育、矯正、治療、懲處等措施的梯次配置與協(xié)同聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)罪錯(cuò)未成年人的治理與挽救。我國(guó)現(xiàn)行法框架下尚未形成一套系統(tǒng)完整、上下貫通、遞進(jìn)銜接的未成年人分級(jí)干預(yù)機(jī)制，對(duì)于罪錯(cuò)未成年人的處遇規(guī)范也散見于各法律文本的專章條文之間，導(dǎo)致在規(guī)范的銜接上缺乏系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。

當(dāng)前我國(guó)對(duì)于罪錯(cuò)未成年人的治理呈現(xiàn)出行政干預(yù)與刑事司法的二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)：一方面，以社會(huì)安全秩序防控為本位的刑事司法與以教育、挽救為宗旨的未成年人治理之間存在根本性抵悟，亟須完善針對(duì)罪錯(cuò)未成年人的特殊治理規(guī)范，并追求其從成年人立法中分離，最終實(shí)現(xiàn)少年司法的獨(dú)立性。另一方面，《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《未成年人保護(hù)法》）所確定的未成年人保護(hù)原則過于寬泛，實(shí)踐中若僅著眼于對(duì)罪錯(cuò)未成年人的寬恕與救贖，則無法完全回應(yīng)社會(huì)對(duì)于公平正義之期待;同時(shí)也加劇了法律的滯后性，使法律規(guī)制無法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展之需求。

《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)防未成年人犯罪法》）構(gòu)建了“不良行為一嚴(yán)重不良行為一犯罪行為\"的三級(jí)干預(yù)體系，并將特定的治安違法行為歸人“嚴(yán)重不良行為\"框架下。而在罪錯(cuò)未成年人治理過程中，未成年人違反《治安管理處罰法》的違警行為與違反《中華人民共和國(guó)刑法》的觸法行為之間存在概念交叉與邊界模糊的問題，進(jìn)而引發(fā)了對(duì)未成年人懲治措施不明的困境。7此外，《預(yù)防未成年人犯罪法》針對(duì)“嚴(yán)重不良行為\"的矯治措施僅停留在\"訓(xùn)誡、責(zé)令參加社會(huì)服務(wù)、專門教育\"等柔性手段;而現(xiàn)行《治安管理處罰法》對(duì)于低齡未成年人規(guī)定不執(zhí)行行政拘留，進(jìn)一步導(dǎo)致兩者在措施銜接上的“真空地帶”，使得整個(gè)法律體系對(duì)于“未達(dá)刑事標(biāo)準(zhǔn)但情節(jié)嚴(yán)重的治安違法\"行為陷入治理空白。

二、降低行政拘留執(zhí)行年齡的理論支撐

（一）“未成年人利益最佳原則”的制度化體現(xiàn)

未成年人利益最佳原則是處理未成年人事務(wù)之準(zhǔn)據(jù)，其涵義是在關(guān)涉未成年人的公共行動(dòng)中應(yīng)優(yōu)先保障未成年人利益。新《治安管理處罰法》第二十三條對(duì)行政拘留執(zhí)行年齡的降低，無疑擴(kuò)大了對(duì)未成年人違法懲處的范圍，反對(duì)者認(rèn)為此舉削弱了“教育為主、懲罰為輔”的少年司法理念，違背了未成年人利益最佳原則。

在回應(yīng)上述質(zhì)疑前，應(yīng)先厘清未成年人利益最佳原則的更深層含義與設(shè)立目的。從未成年人范圍上看，加害未成年人與被害未成年人都應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。囿于未成年人能力的局限性，其能夠?qū)嵤┻`法犯罪的對(duì)象大概率也是未成年人，但法律文本與理論探討卻多集中于對(duì)違法未成年人的保護(hù)上，認(rèn)為未成年人的行為辨識(shí)能力和沖動(dòng)抑制水平顯著低于成年人，其行為中所具有的不理智、易沖動(dòng)、追求心理刺激等特征是未成年人大腦發(fā)育和身心成長(zhǎng)過程中的天然現(xiàn)象。8而這些特點(diǎn)本身是具有自愈性和可塑性的，會(huì)隨著青少年的生長(zhǎng)發(fā)育而消滅，因此需要對(duì)違法未成年人予以特殊保護(hù)，以教育、感化、挽救替代懲治，造就了“恤幼”傳統(tǒng)的制度化。毫無疑問，基于利益平衡原理，對(duì)于違法未成年人的過度保護(hù)勢(shì)必會(huì)造成對(duì)于受害未成年人利益的過度損害，這有違制度設(shè)計(jì)初衷，是對(duì)于未成年人保護(hù)的異化。未成年人利益是一個(gè)整體概念，應(yīng)當(dāng)對(duì)受害未成年人與加害未成年人的利益進(jìn)行同等考量，平衡未成年人的整體利益，以實(shí)現(xiàn)利益最佳的目標(biāo)。

此外，未成年人利益最佳原則是強(qiáng)調(diào)未成年人利益的優(yōu)先性，而非絕對(duì)化。基于利益沖突之普遍性，對(duì)未成年人利益的保護(hù)不應(yīng)排除社會(huì)整體利益與其他群體利益的實(shí)現(xiàn)。若在利益絕對(duì)化之下，一個(gè)當(dāng)然的結(jié)論是允許法律賦予未成年人不用為其行為負(fù)責(zé)的絕對(duì)優(yōu)待，這必然會(huì)損害其他主體利益。而對(duì)于未成年人采取的必要、適度的權(quán)利限制和違法懲處，是追究未成年人利益最佳過程中的可容忍部分，其目的是實(shí)現(xiàn)利益平衡下對(duì)未成年人的利益最優(yōu)化狀態(tài)。9新《治安管理處罰法》對(duì)于未成年人行政拘留執(zhí)行年齡的有條件降低正是在違法犯罪“低齡化\"態(tài)勢(shì)下的利益均衡之舉，其作為對(duì)未成年人的違法懲治措施符合比例性要求，是在新時(shí)代法治背景下對(duì)未成年人利益最佳原則的新解讀、新運(yùn)用。

（二）“國(guó)家親權(quán)理論”的社會(huì)化彰顯

國(guó)家親權(quán)理論要求公權(quán)力以“保護(hù)者\(yùn)"而非“懲罰者\(yùn)"的角色介人未成年人事務(wù)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)積極履行對(duì)未成年人的保護(hù)職責(zé)，并在家庭保護(hù)、社會(huì)保護(hù)失效時(shí)發(fā)揮其最后保障功能。新《治安管理處罰法》擴(kuò)大行政拘留這一懲戒措施是否背離這一倫理基礎(chǔ)，引發(fā)了一定爭(zhēng)議，對(duì)此加以研討。

未成年人保護(hù)是國(guó)家的一項(xiàng)道德義務(wù)，在未成年人違法這一非常態(tài)的社會(huì)越軌行為發(fā)生時(shí)，國(guó)家應(yīng)扮演起家長(zhǎng)角色，對(duì)誤入歧途的未成年人進(jìn)行必要的干預(yù)和保護(hù)。保護(hù)未成年人利益不能僅局限于對(duì)其眼前利益的維護(hù)，更應(yīng)關(guān)注未成年人發(fā)展的長(zhǎng)期性利益。國(guó)家作為未成年人的監(jiān)護(hù)者，應(yīng)基于未成年人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和社會(huì)利益考量，對(duì)未成年人的個(gè)體行為進(jìn)行規(guī)范與限制，并替其做出最佳抉擇，排除有礙于未成年人發(fā)展的因素。正如對(duì)已經(jīng)發(fā)生違法行為的未成年人來說，著眼于其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的發(fā)展，通過適度的懲處措施使其擺脫原有的治罪環(huán)境，修復(fù)其社會(huì)性缺陷，促使其回歸正常社會(huì)生活。有條件地降低未成年人的行政拘留年齡，正是為了盡早矯正未成年人的行為偏差，保障其身心健康發(fā)展，使其獲取長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展性利益，是國(guó)家治理層面責(zé)任主義與福利主義的均衡體現(xiàn)，也符合國(guó)家親權(quán)理論下的未成年人保護(hù)要求。

（三）“過罰相當(dāng)”法律體系的優(yōu)化升級(jí)

自由意志是現(xiàn)代法制歸責(zé)原理的核心要素。一方面，只有行為人的決策和行為均為理性思考和合理預(yù)見下自由選擇的結(jié)果，法律才能追究其違法責(zé)任；另一方面，只有當(dāng)行為人具備自由意志，法律規(guī)范才能夠影響其做出適當(dāng)?shù)囊庵緵Q定，預(yù)防犯罪的目的才有可能實(shí)現(xiàn)。10]

由于未成年人在自由意志上的天然缺陷，法律通過設(shè)置年齡界限的方式劃定未成年人承擔(dān)違法責(zé)任的范圍。新《治安管理處罰法》維持了14周歲以下完全不負(fù)行政責(zé)任、14至18周歲減輕處罰的行政責(zé)任年齡框架。同時(shí)，將可以執(zhí)行行政拘留的年齡從16周歲降低至14周歲，并限定了“情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣\"或“一年以內(nèi)二次以上違反治安管理”的特定執(zhí)行條件。在法律適用尺度上，新《治安管理處罰法》以年齡作為直接的判斷標(biāo)準(zhǔn)，初步劃定未成年人的有責(zé)性，解決行為人是否達(dá)到行政拘留年齡條件的問題。再通過具體行為性質(zhì)的差別，賦予執(zhí)法者一定的自由裁量空間，對(duì)行為人是否應(yīng)受拘留治安處罰的問題進(jìn)行進(jìn)一步彈性權(quán)衡，補(bǔ)足了“一刀切\(zhòng)"年齡判斷的弊端。此舉既肯定了對(duì)于未成年人自由意志缺乏的保護(hù)，又體現(xiàn)了對(duì)于行政處罰的比例原則與過罰相當(dāng)原則的遵循。

此外，新《治安管理處罰法》第二十三條之修改與《中華人民共和國(guó)刑法（修正案十一）》限制性降低刑事責(zé)任年齡的規(guī)定相協(xié)調(diào)，有利于形成統(tǒng)一的寬嚴(yán)相濟(jì)執(zhí)法、司法環(huán)境。行政拘留的懲治措施加大了對(duì)未成年人的犯罪預(yù)防效果，將罪錯(cuò)未成年人的社會(huì)干預(yù)提前，將國(guó)家之手伸向刑事司法評(píng)價(jià)之前，有效銜接了未成年人違法行為與犯罪行為之間的處罰舉措。]

三、低齡未成年人違法治理的制度完善

（一）規(guī)范低齡未成年人行政拘留適用條件

執(zhí)法確定性作為法律確定性在實(shí)踐層面的具體體現(xiàn)，承載著從規(guī)范文本向社會(huì)治理效能轉(zhuǎn)化的重要價(jià)值目標(biāo)，這就要求執(zhí)法決策及相關(guān)行為所依據(jù)的規(guī)范必須明確具體。新修訂的《治安管理處罰法》第二十三條對(duì)未成年人行政拘留執(zhí)行年齡作出下調(diào)調(diào)整，雖在一定程度上回應(yīng)了社會(huì)對(duì)低齡未成年人違法行為的治理訴求，但在實(shí)踐中，因個(gè)案存在顯著差異性，該條款面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其核心矛盾主要體現(xiàn)在兩方面：一是法律適用統(tǒng)一性要求與執(zhí)法裁量權(quán)過大之間的沖突;二是法律規(guī)則的不確定性導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)差異。鑒于此，有必要進(jìn)一步規(guī)范低齡未成年人拘留執(zhí)行的適用條件，以防止條款被濫用及執(zhí)法尺度不一等問題的出現(xiàn)。

其一，需嚴(yán)格遵循未成年人利益最佳的指導(dǎo)原則。立法者意圖對(duì)“懲處”與\"教育\"調(diào)整實(shí)現(xiàn)再平衡，在對(duì)大多數(shù)輕微違法未成年人堅(jiān)持\"教育為主、拉一把、救一下\"的同時(shí)，也向極少數(shù)屢教不改或?qū)嵤﹪?yán)重違反治安管理行為的未成年人及其監(jiān)護(hù)人傳遞明確信號(hào)：法律并非束手無策。這是對(duì)\"教育為主、懲罰為輔\"原則中“懲罰為輔\"部分在極端情形下的具體體現(xiàn)與強(qiáng)化應(yīng)用。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到新《治安管理處罰法》設(shè)置了“高標(biāo)準(zhǔn)\"門檻，即“情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣\"或者\(yùn)"一年內(nèi)二次以上”，其目的是將拘留措施嚴(yán)格限定在極少數(shù)極端個(gè)案中。立法者也意識(shí)到不能簡(jiǎn)單“一關(guān)了事”，因此規(guī)定在不執(zhí)行行政拘留時(shí)，需適用矯治教育等措施。

其二，應(yīng)細(xì)化“情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。可參照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中對(duì)違法行為情節(jié)的考量因素，從行為方式、危害后果、社會(huì)影響等維度構(gòu)建認(rèn)定體系。應(yīng)將“情節(jié)嚴(yán)重”嚴(yán)格限定于具有顯著人身危險(xiǎn)性或社會(huì)危害性的行為類型，并進(jìn)一步細(xì)化不同類型違法行為損害后果的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，避免懲治措施超出必要限度，從而保障未成年人的合法權(quán)益。

其三，嚴(yán)格把握低齡未成年人的拘留執(zhí)行條件。參照《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度規(guī)則》中“監(jiān)禁措施僅為最后手段\"的要求，對(duì)于未成年人行政拘留的適用需構(gòu)建規(guī)范的評(píng)估程序，嚴(yán)格遵循“最后手段”原則。在對(duì)低齡未成年人適用拘留前應(yīng)對(duì)行為人的矯治難度、社會(huì)危害性、處罰替代性等方面進(jìn)行評(píng)估，并定期開展合規(guī)性檢查。對(duì)于未成年人的罪錯(cuò)行為，若存在治安管理規(guī)范與刑法規(guī)范、預(yù)防未成年人犯罪規(guī)范存在競(jìng)合的情況下，應(yīng)避免重復(fù)評(píng)價(jià)，并站在維護(hù)未成年人主體地位與實(shí)現(xiàn)未成年人最佳利益的立場(chǎng)上，選擇最優(yōu)處遇措施。

（二）完善低齡未成年人行政拘留配套措施

法律的構(gòu)成要素與實(shí)施環(huán)節(jié)需保持內(nèi)在統(tǒng)一。從法律體系的整體性視角審視，多部專門法律已針對(duì)罪錯(cuò)未成年人違法分級(jí)處遇制度的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充與調(diào)適。其中，《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等規(guī)范不僅為違法未成年人治理?xiàng)l款的落地提供了程序性支撐，還為低齡未成年人行政拘留的執(zhí)行構(gòu)建了必要的配套制度體系，使得罪錯(cuò)未成年人分級(jí)處遇制度在法律構(gòu)成與實(shí)施層面形成有機(jī)銜接的整體。

其一，建立社會(huì)調(diào)查與心理測(cè)評(píng)的評(píng)估機(jī)制，作為對(duì)低齡未成年人執(zhí)行行政拘留的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。吸收《預(yù)防未成年人犯罪法》第五十一條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在辦理治安案件時(shí)，將社會(huì)調(diào)查報(bào)告與心理評(píng)估結(jié)果作為對(duì)低齡未成年人實(shí)施精準(zhǔn)矯治與個(gè)別化處遇的重要基礎(chǔ)。12社會(huì)調(diào)查應(yīng)全面涵蓋低齡未成年人的家庭環(huán)境、成長(zhǎng)經(jīng)歷、一貫表現(xiàn)等核心要素，形成多維度的客觀報(bào)告。心理測(cè)評(píng)則需重點(diǎn)評(píng)估未成年人的心理健康狀態(tài)、認(rèn)知發(fā)展水平、行為矯正可能性，并結(jié)合社會(huì)調(diào)查結(jié)果形成綜合評(píng)估意見。該機(jī)制能避免治安拘留執(zhí)行\(zhòng)"一刀切\(zhòng)"的處理模式，確保對(duì)低齡未成年人的處理既符合法律規(guī)定，又契合其個(gè)體成長(zhǎng)特點(diǎn)，更為是否執(zhí)行及如何執(zhí)行行政拘留提供科學(xué)參考。

其二，導(dǎo)人聽證程序，作為對(duì)低齡未成年人執(zhí)行行政拘留的前置程序。新修訂《治安管理處罰法》首次規(guī)定了針對(duì)可能執(zhí)行行政拘留的未成年人的聽證程序。低齡未成年人行政拘留聽證制度的導(dǎo)入，絕非簡(jiǎn)單的程序疊加，而是對(duì)未成年人權(quán)利保護(hù)理念的深化與制度完善。這既能通過多方參與制約行政裁量權(quán)，防止拘留措施的濫用與錯(cuò)用，又能借助程序本身的教育功能，促進(jìn)未成年人對(duì)法律的認(rèn)同與對(duì)行為的反思，最終在懲戒必要性與保護(hù)優(yōu)先性之間找到精準(zhǔn)平衡，為低齡未成年人違法治理注入程序正義的底色。

其三，引人法律援助機(jī)制，為低齡未成年人提供必要的程序權(quán)利保障。融合《未成年人保護(hù)法》第一百零四條的內(nèi)容，為違法低齡未成年人提供必要的法律援助保障。法律援助應(yīng)貫穿案件處理全流程，自低齡未成年人被采取調(diào)查措施起即需介入。援助內(nèi)容應(yīng)包含向未成年人及其監(jiān)護(hù)人解讀行政拘留的法律后果、程序規(guī)定，還需協(xié)助參與社會(huì)調(diào)查評(píng)估、聽證程序，代為提出陳述申辯意見，對(duì)不當(dāng)?shù)男姓辛魶Q定依法申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟等。從根本上避免因未成年人法律知識(shí)匱乏、表達(dá)能力有限而導(dǎo)致的權(quán)利受損，保障整個(gè)處理過程的公正性與合法性。

（三）建立低齡未成年人行政拘留監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力制約是現(xiàn)代法治的核心要義，缺乏監(jiān)督的公權(quán)力易滋生濫用與尋租風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)低齡未成年人適用行政拘留措施更應(yīng)構(gòu)建全流程、多方位的監(jiān)督體系。這既要通過內(nèi)部規(guī)制確保執(zhí)法尺度統(tǒng)一，又要借助外部力量防范權(quán)力任性，保障未成年人的合法權(quán)益。

內(nèi)部監(jiān)督是規(guī)范執(zhí)法權(quán)的第一道防線。國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》確立的行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，為低齡未成年人行政拘留的內(nèi)部監(jiān)督提供了參照依據(jù)。13]對(duì)低齡未成年人案件需兼顧\"公開透明\"與“隱私保護(hù)\"之間的平衡，切實(shí)保障未成年人的合法權(quán)益。

因內(nèi)部監(jiān)督存在“自我糾錯(cuò)”的局限性，需通過外部力量形成有效制衡。低齡未成年人行政拘留的外部監(jiān)督應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督為核心，輔以律師參與、社會(huì)監(jiān)督等，構(gòu)建\"多維度、立體化\"的制約網(wǎng)絡(luò)。其一，檢察機(jī)關(guān)因具有檢察監(jiān)督職能，可以對(duì)低齡未成年人行政拘留的全過程開展監(jiān)督，及時(shí)糾正行政違法行為，保障未成年人合法權(quán)益。其二，律師作為獨(dú)立第三方參與監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)在首次傳喚低齡未成年人時(shí)，必須當(dāng)場(chǎng)告知其“有權(quán)委托律師或申請(qǐng)法律援助”，對(duì)未委托且符合條件的，應(yīng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師介入，確保未成年人從案件初始即獲得專業(yè)法律幫助，并監(jiān)督執(zhí)法過程與行政處罰是否正當(dāng)。其三，規(guī)范化引導(dǎo)社會(huì)監(jiān)督的規(guī)范化引導(dǎo)。一方面，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、人大代表、政協(xié)委員參與監(jiān)督，通過調(diào)研、視察等方式了解低齡未成年人行政拘留的執(zhí)法情況;另一方面，接受社會(huì)公眾與輿論監(jiān)督。同時(shí)對(duì)引發(fā)社會(huì)關(guān)注的案件，避免煽動(dòng)“重罰\"情緒干擾執(zhí)法。

總之，低齡未成年人行政拘留的監(jiān)督機(jī)制，需通過內(nèi)部“三項(xiàng)制度”的精細(xì)化適用筑牢程序防線，借助外部檢察機(jī)關(guān)、律師、社會(huì)力量的協(xié)同制衡形成監(jiān)督合力。這一體系的構(gòu)建，既是對(duì)“權(quán)力制約\"法治原則的堅(jiān)守，更是對(duì)“未成年人利益最大化\"理念的踐行，最終確保每一起拘留案件都經(jīng)得起法律、社會(huì)與歷史的檢驗(yàn)。

（四）構(gòu)建未成年人社會(huì)多元矯治體系

行政拘留作為一種短期羈押措施，本質(zhì)上也會(huì)導(dǎo)致違法行為人暫時(shí)脫離正常社會(huì)環(huán)境，使其置于社會(huì)“染缸”的環(huán)境之中。當(dāng)未成年人重返社會(huì)時(shí)，必然面臨再社會(huì)化的挑戰(zhàn)。行刑社會(huì)化理念主張突破封閉羈押的局限，通過社會(huì)力量參與矯正，幫助未成年人重建社會(huì)聯(lián)結(jié)，修正罪錯(cuò)行為，最終實(shí)現(xiàn)從“違法者\(yùn)"到\"社會(huì)人\"的轉(zhuǎn)變。

《聯(lián)合國(guó)未成年人司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》規(guī)定，應(yīng)調(diào)動(dòng)來自家庭、學(xué)校、社會(huì)、社區(qū)等一切資源，介人罪錯(cuò)未成年人的干預(yù)機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)教育的覆蓋面，減少司法干預(yù)頻率。14]從多元主體維度看，家庭、學(xué)校、社區(qū)、社會(huì)組織需明確各自在矯治體系中的定位與職責(zé)，形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)的治理格局。家庭作為未成年人成長(zhǎng)的原生環(huán)境，承擔(dān)著基礎(chǔ)監(jiān)護(hù)與情感支撐的責(zé)任，需主動(dòng)參與矯治計(jì)劃的制定與實(shí)施，及時(shí)反饋未成年人的思想動(dòng)態(tài)，配合其他主體完成矯治目標(biāo)。學(xué)校作為教育主陣地，應(yīng)發(fā)揮教育引導(dǎo)與行為規(guī)范的作用，將矯治教育融入日常教學(xué)體系，為未成年人提供持續(xù)的價(jià)值觀塑造與法治教育。社區(qū)作為生活場(chǎng)景載體，需整合轄區(qū)內(nèi)各類資源，搭建矯治服務(wù)平臺(tái)，為未成年人提供就近可及的社會(huì)支持。社會(huì)組織憑借專業(yè)性與靈活性，可承擔(dān)專項(xiàng)矯治服務(wù)與資源鏈接功能，填補(bǔ)政府與家庭在個(gè)性化服務(wù)中的空白。

從多元手段維度看，需針對(duì)未成年人的個(gè)體差異與矯治需求，構(gòu)建多層次、立體化的干預(yù)體系。從比較法視野看，社會(huì)工作深度介入少年矯正已成為國(guó)際通例。美國(guó)自19世紀(jì)中期便開始構(gòu)建專業(yè)化的少年矯正體系，由市政府與州政府主導(dǎo)建立少年教養(yǎng)學(xué)校，社會(huì)工作者全程參與個(gè)案管理、心理輔導(dǎo)與社會(huì)融入計(jì)劃。15]這種分類化、專業(yè)化的介人模式，有效降低了未成年人再犯率，助益未成年人長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。反觀我國(guó)，社會(huì)工作在未成年人矯正中的作用尚未充分發(fā)揮，社區(qū)矯正制度短板明顯。一方面，分類管理缺失導(dǎo)致未成年人與成年人矯正方案同質(zhì)化，忽視了未成年人的特殊需求。另一方面，矯正內(nèi)容單一，多以思想?yún)R報(bào)與集中學(xué)習(xí)為主，缺乏心理疏導(dǎo)、社會(huì)交往訓(xùn)練等專業(yè)化服務(wù)，難以真正解決未成年人的行為偏差與社會(huì)適應(yīng)障礙。這種“無差別化”處理方式，既模糊了未成年人與成年人的界限，也背離了“特殊保護(hù)\"的少年司法原則。

少年司法制度的構(gòu)建必然需要社會(huì)工作等專業(yè)力量介人。社會(huì)工作在少年司法中的作用，本質(zhì)上是用“社會(huì)溫度\"彌補(bǔ)“司法剛性”的不足。通過專業(yè)介入，既能幫助未成年人矯正行為偏差，更能為其構(gòu)建抵御再犯風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，這正是少年司法“教育為主、懲罰為輔\"理念的終極體現(xiàn)。唯有讓社會(huì)工作真正成為連接司法矯正與社會(huì)融入的橋梁，才能實(shí)現(xiàn)“懲治少數(shù)、挽救多數(shù)\"的治理目標(biāo)，為未成年人健康成長(zhǎng)筑牢社會(huì)防線。

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