新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的地方立法保障

[中圖分類號]D927 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-1203（2025）04-0083-07

黨的二十屆三中全會明確提出“因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”，這一論斷既為我國生產(chǎn)力發(fā)展指明了方向，又對地方培育新質(zhì)生產(chǎn)力提出了明確要求：既要主動作為，又需體現(xiàn)區(qū)域差異。新質(zhì)生產(chǎn)力由技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級而催生，其發(fā)展離不開制度環(huán)境的支撐。作為貼近基層實踐、回應(yīng)區(qū)域特色需求的制度供給形式，地方立法恰好契合\"因地制宜\"的要求，對于保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展具有不可替代的作用。從國家治理現(xiàn)代化視角看，地方立法作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，其地位隨著治理重心下沉、治理方式精細(xì)化而不斷提升。與中央立法的原則性、統(tǒng)一性相比，地方立法更能精準(zhǔn)對接區(qū)域發(fā)展實際，通過針對性規(guī)則設(shè)計破解新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展中的地方性問題。然而，與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展實踐中地方立法的重要性形成強(qiáng)烈反差的是學(xué)界相關(guān)研究尚未形成足夠支撐。盡管新質(zhì)生產(chǎn)力作為學(xué)術(shù)研究的前沿領(lǐng)域已吸引眾多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)視角展開探討，產(chǎn)出了關(guān)于其內(nèi)涵特征①、時代意義②、培育路徑③等方面的豐碩成果，但現(xiàn)有研究多聚焦于經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制或社會資源配置，對法治保障尤其是地方立法這一具體制度工具的關(guān)注明顯不足。事實上，新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展不僅是生產(chǎn)要素的革新，更涉及生產(chǎn)關(guān)系與上層建筑的適應(yīng)性調(diào)整，而地方立法正是上層建筑回應(yīng)生產(chǎn)力變革的關(guān)鍵載體。基于此，筆者立足地方立法保障視角，系統(tǒng)探討地方立法保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實驅(qū)動邏輯和規(guī)范構(gòu)建邏輯、現(xiàn)實不足與完善路徑，以期為各地通過法治手段保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供一定的理論參考與實踐建議。

一、地方立法保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的邏輯闡釋

（一）現(xiàn)實驅(qū)動邏輯

現(xiàn)實驅(qū)動邏輯是指新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展實踐對地方立法的主動牽引，這種牽引源于以下兩方面：一是新質(zhì)生產(chǎn)力自身特征對制度供給的內(nèi)在需求，二是地方治理與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展不適應(yīng)產(chǎn)生的外部矛盾倒逼，二者共同構(gòu)成地方立法介入的重要動力。

首先，從新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在制度需求方面來看，新質(zhì)生產(chǎn)力具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征，需要生產(chǎn)要素的突破性重構(gòu)與生產(chǎn)關(guān)系的適應(yīng)性變革，這種變革對制度供給提出了系統(tǒng)性、動態(tài)性要求，而地方立法作為貼近實踐的規(guī)則載體，成為回應(yīng)這些需求的關(guān)鍵抓手。驅(qū)動新質(zhì)生產(chǎn)力高速發(fā)展的主力引擎是技術(shù)革命性突破，而技術(shù)創(chuàng)新的“高風(fēng)險、長周期、強(qiáng)溢出\"特征，客觀上需要制度為創(chuàng)新主體提供穩(wěn)定預(yù)期。以基礎(chǔ)研究為例，基礎(chǔ)研究作為技術(shù)突破的源頭，具有成果轉(zhuǎn)化周期長、失敗率高的特性，這與傳統(tǒng)地方立法在某種程度上存在的重短期效益、輕長期投入的傾向形成矛盾。地方立法的驅(qū)動性正體現(xiàn)在通過精準(zhǔn)化規(guī)則設(shè)計化解這一矛盾：一方面，可在地方立法中明確基礎(chǔ)研究投入的最低比例，建立財政資金滾動支持機(jī)制，為科研機(jī)構(gòu)提供持續(xù)保障。另一方面，可設(shè)立科研失敗免責(zé)條款，對符合規(guī)范的基礎(chǔ)研究項目，即使未達(dá)預(yù)期也不納入科研誠信負(fù)面清單，從制度上解除科研人員的后顧之憂。除技術(shù)創(chuàng)新的不確定性對穩(wěn)定預(yù)期的需求之外，以上所述新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在制度需求還包括新型生產(chǎn)要素配置的跨界性對規(guī)則兼容性的需求。具體而言，新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展依賴數(shù)據(jù)、技術(shù)、人才等新型生產(chǎn)要素的創(chuàng)新性配置，而這些新型生產(chǎn)要素的跨界流動必然要求制度具備兼容性。以數(shù)據(jù)要素為例，其作為重要生產(chǎn)要素的價值日益凸顯，但地方立法中數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定模糊、跨境流動規(guī)則不一等問題，嚴(yán)重制約了數(shù)據(jù)要素的高效配置，這種對兼容性規(guī)則的需求，直接驅(qū)動地方立法突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃壁壘和行業(yè)規(guī)則分割，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素流動的統(tǒng)一接口。例如，通過地方立法明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)資源持有權(quán)、加工使用權(quán)、產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的三分法，制定區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)清單，為數(shù)據(jù)要素跨界流動掃清制度障礙。

其次，從地方治理與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展不適應(yīng)產(chǎn)生的外部矛盾倒逼方面來看，新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展引發(fā)了對傳統(tǒng)生產(chǎn)方式、要素配置模式和治理體系的系統(tǒng)性革新，而地方治理中現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)性矛盾，正以問題倒逼的方式推動地方立法從被動適應(yīng)轉(zhuǎn)向主動建構(gòu)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)長期依賴規(guī)模擴(kuò)張、生產(chǎn)要素投入的發(fā)展模式，地方立法也多圍繞產(chǎn)能管控、安全生產(chǎn)等傳統(tǒng)目標(biāo)設(shè)計規(guī)則，規(guī)則滯后性與新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求產(chǎn)生沖突：一方面，新能源汽車、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)需要包容審慎的監(jiān)管環(huán)境;另一方面，傳統(tǒng)地方立法中的行業(yè)準(zhǔn)人清單、審批流程等條款對新業(yè)態(tài)形成制度性排斥，這種沖突倒逼地方立法加快適應(yīng)性修訂，既要打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的路徑依賴，又要填補新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)則空白。以上所述矛盾倒逼還表現(xiàn)為行政區(qū)劃壁壘與新型生產(chǎn)要素市場化配置的沖突。具體而言，新質(zhì)生產(chǎn)力的高效發(fā)展依賴新型生產(chǎn)要素的自由流動，但地方治理中行政區(qū)劃壁壘與新型生產(chǎn)要素市場化配置的矛盾，導(dǎo)致新型生產(chǎn)要素流動面臨雙重制度性障礙：一是數(shù)據(jù)壁壘，各地公共數(shù)據(jù)開放的范圍、標(biāo)準(zhǔn)不一;二是技術(shù)交易壁壘，地方對技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的稅收優(yōu)惠、產(chǎn)權(quán)分割等規(guī)定存在地域限制。這些障礙倒逼地方立法轉(zhuǎn)向協(xié)同建構(gòu)，通過推動區(qū)域內(nèi)互認(rèn)立法規(guī)則、制定負(fù)面清單來打破地方保護(hù)、突破屬地思維，構(gòu)建適應(yīng)新型生產(chǎn)要素市場化配置的協(xié)同規(guī)則。

（二）規(guī)范構(gòu)建邏輯

在實踐需求之外，地方立法保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展還需具備堅實的規(guī)范基礎(chǔ)。地方立法保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)范邏輯，根植于我國憲法與法律體系構(gòu)建的制度框架，為地方立法保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供了充分的合法性與可行性基礎(chǔ)。

首先，制定和完善新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)地方立法具有憲法依據(jù)。“立法要與改革決策相銜接，使重大改革于法有據(jù)。”《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十五條第二款明確了國家完善經(jīng)濟(jì)立法的義務(wù)。新質(zhì)生產(chǎn)力作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的重要增長點和生產(chǎn)力領(lǐng)域的重大改革，對完善宏觀調(diào)控具有重要意義，其當(dāng)然是立法機(jī)關(guān)目前關(guān)注的重點領(lǐng)域。“在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范框架中，市場經(jīng)濟(jì)決定了發(fā)展的動力主要來自于市場、社會和地方，而社會主義原則決定了中央應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起協(xié)調(diào)的職責(zé)。”②在新質(zhì)生產(chǎn)力立法具有合憲性的基礎(chǔ)上，中央立法和地方立法應(yīng)充分發(fā)揮各自功能，圍繞新質(zhì)生產(chǎn)力在維護(hù)市場公平競爭、改善營商環(huán)境、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、布局未來產(chǎn)業(yè)上形成一批富有成效的立法成果。我國是一個幅員遼闊的大國，中央立法不可能兼顧每一個地區(qū)發(fā)展程度、治理水平、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的殊異。因而，充分發(fā)揮地方各自的積極性，鼓勵各省份加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)，創(chuàng)制符合本地區(qū)實際需要的細(xì)化規(guī)定成為裨補缺漏、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要舉措。在地方立法層面，這種橫向協(xié)調(diào)的具體表現(xiàn)，既包括各省級立法機(jī)關(guān)在制定適用于本行政區(qū)劃內(nèi)的地方性法規(guī)時，加強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)其他省份立法機(jī)關(guān)的溝通;也包括區(qū)域內(nèi)的省級立法機(jī)關(guān)協(xié)同立法，共同制定適用于整個地區(qū)的法律規(guī)范。

其次，制定和完善新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)地方立法具有明確的法律依據(jù)。從調(diào)整對象和調(diào)整方法來看，保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的地方立法應(yīng)當(dāng)被歸入經(jīng)濟(jì)法范疇。經(jīng)濟(jì)法以平衡私人利益與國家利益為重要價值，這種取向既區(qū)別于傳統(tǒng)公法對國家利益的側(cè)重，也不同于傳統(tǒng)私法對私人利益的優(yōu)先保護(hù)，恰能回應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展中市場自主創(chuàng)新與政府引導(dǎo)保障的雙重需求③。具體而言，這種平衡價值通過以下法律規(guī)則得以體現(xiàn)：《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第三條規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，制止不正當(dāng)競爭行為，為公平競爭創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件”，這一規(guī)定在新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域直接體現(xiàn)為私人創(chuàng)新利益與市場公共秩序的平衡。一方面，法律保護(hù)企業(yè)通過技術(shù)突破形成的競爭優(yōu)勢，是對私人創(chuàng)新投入的認(rèn)可；另一方面，禁止企業(yè)利用技術(shù)優(yōu)勢實施數(shù)據(jù)壟斷、專利惡意訴訟等不正當(dāng)競爭行為，防止私人利益過度擴(kuò)張損害市場整體創(chuàng)新活力，最終實現(xiàn)保護(hù)創(chuàng)新與維護(hù)公平的協(xié)調(diào)。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第八十三條授予地方立法機(jī)關(guān)協(xié)同立法權(quán)，則為平衡地方局部利益與國家整體利益提供了制度工具。在區(qū)域協(xié)同立法中，地方立法機(jī)關(guān)既需要考慮本省新興產(chǎn)業(yè)的保護(hù)需求，又需要通過規(guī)則統(tǒng)一打破技術(shù)交易壁壘，避免地方保護(hù)主義阻礙新型生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動。這種協(xié)同既尊重了地方發(fā)展的差異性，又契合了國家層面新型生產(chǎn)要素市場化配置的整體目標(biāo)，是經(jīng)濟(jì)法平衡價值在區(qū)域治理中的體現(xiàn)。地方性法規(guī)作為具體制度的載體，可依托上述法律授權(quán)，既保障市場主體的創(chuàng)新活力，又推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。在新質(zhì)生產(chǎn)力培育過程中，地方立法應(yīng)通過構(gòu)建統(tǒng)一、協(xié)同的規(guī)則體系，抑制惡性競爭、降低協(xié)調(diào)成本，進(jìn)而形成保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的制度合力，這是新質(zhì)生產(chǎn)力從藍(lán)圖走向現(xiàn)實的法治保障關(guān)鍵。

二、地方立法保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實不足

（一）適配性滯后

目前，中央和地方均沒有制定具有直接針對性的保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)范性法律文件。因此，力現(xiàn)代化具有舉足輕重的作用。”這一觀點揭示了體系化、協(xié)同化立法對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理的關(guān)鍵支撐作用。同理，新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展也需要成體系、可協(xié)調(diào)、有銜接的地方立法予以保障。當(dāng)前地方立法在協(xié)同性方面的缺失，直接加劇了上文“現(xiàn)實驅(qū)動邏輯”中提到的\"數(shù)據(jù)壁壘”“技術(shù)交易壁壘\"等要素流動障礙的負(fù)面影響，具體體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，同一區(qū)域內(nèi)科技創(chuàng)新的相關(guān)地方立法欠缺銜接協(xié)調(diào)，進(jìn)一步固化了技術(shù)與數(shù)據(jù)等要素流動的制度性障礙。“中國的法治實踐應(yīng)當(dāng)逐步建立區(qū)域化的規(guī)則共治模式。”科技創(chuàng)新依賴技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素的跨區(qū)域整合，各地立法的銜接不足卻形成了人為阻隔。比如，同一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)不同省份對科研設(shè)備共享的審批權(quán)限規(guī)定不一，直接增加了技術(shù)要素流動的協(xié)調(diào)成本，本質(zhì)上是技術(shù)交易壁壘在立法層面的體現(xiàn)。再如，區(qū)域內(nèi)科研數(shù)據(jù)的開放范圍、格式標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范，某省要求“脫敏后才可共享”，鄰省則規(guī)定“原始數(shù)據(jù)直接對接”，這種規(guī)則沖突進(jìn)一步強(qiáng)化了數(shù)據(jù)壁壘，導(dǎo)致跨區(qū)域聯(lián)合攻關(guān)項目因數(shù)據(jù)無法互通而進(jìn)展緩慢。這些地方立法差異不僅削弱了創(chuàng)新要素的流動效率，更制約了區(qū)域創(chuàng)新體系的整體效能。

第二，同一區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)地方立法欠缺銜接協(xié)調(diào)，加劇了產(chǎn)業(yè)要素流動的失衡與阻滯，與新型生產(chǎn)要素市場化配置的要求相悖。這一問題在產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移方面表現(xiàn)得尤為明顯，地方立法的單向性進(jìn)一步放大了技術(shù)交易壁壘的負(fù)面影響。比如，某地“制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)條例”規(guī)定，縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)“綜合運用產(chǎn)業(yè)鏈招商、科技成果轉(zhuǎn)化招商、基金招商等方式，吸引省外企業(yè)、資本投資本省制造業(yè)”。此類立法雖有利于轉(zhuǎn)人地承接產(chǎn)業(yè)，但轉(zhuǎn)出地因缺乏配套立法，導(dǎo)致技術(shù)要素因規(guī)則空白而轉(zhuǎn)移受阻，這正是技術(shù)交易壁壘在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。此類立法失衡最終導(dǎo)致新型生產(chǎn)要素流動中出現(xiàn)關(guān)鍵性梗阻，這與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展所需的“要素自由流動”產(chǎn)生矛盾。

三、地方立法保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的完善路徑

（一）破舊立新并舉

針對新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)地方立法難以契合當(dāng)下實際的問題，立法者可以采取破舊與立新并重的立法策略。“破舊”和“立新”是一體兩面的關(guān)系，它們往往相伴相生，共同推動規(guī)范性法律文件的更新與優(yōu)化。有關(guān)保障新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的地方立法工作應(yīng)當(dāng)堅持破舊立新并舉，確保新法與舊法之間形成有序的銜接關(guān)系：一方面，使舊法脫胎換骨，在新的時代要求下完成內(nèi)容壇變；另一方面，使新法能夠充分融人現(xiàn)有的法律規(guī)范體系。科技立法和產(chǎn)業(yè)立法是新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)地方立法應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注的兩大主題。其中，科技立法應(yīng)當(dāng)側(cè)重于“破舊”，產(chǎn)業(yè)立法應(yīng)當(dāng)側(cè)重于“立新”，這是由于科技立法存量多、歷史久，需清理滯后內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)立法增量多、新興領(lǐng)域多，需主動創(chuàng)制。

所謂“破舊”，就是要系統(tǒng)梳理以往的與新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)的規(guī)范性法律文件，開展法律清理和法律匯編工作。具體而言，在法律清理方面，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)對以往有關(guān)促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)范性法律文件進(jìn)行系統(tǒng)審查，并重新確定其法律效力。在法律匯編方面，則要將現(xiàn)行有效的有關(guān)促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)范性法律文件按照一定體例進(jìn)行編排。之所以要將法律清理和法律匯編作為科技立法的重點，是因為地方科技立法對新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展有重要推動作用①，而且，各省份已經(jīng)積累了一批有關(guān)科技立法的成果。如前文所述，相關(guān)省份的科技立法存在立法先于“新質(zhì)生產(chǎn)力\"概念產(chǎn)生、內(nèi)容與社會現(xiàn)實不相適應(yīng)的情形，鑒于此，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快啟動相關(guān)科技立法的專項清理和匯編工作，圍繞發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力這一命題，理順科技創(chuàng)新體制，充分解放和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。

所謂\"立新”，就是要謀劃布局更具針對性的新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)地方立法，開展相應(yīng)的立法前評估工作。“立法應(yīng)當(dāng)對實踐經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)并予以反饋。”②立法前評估就是在實踐層面總結(jié)立法經(jīng)驗教訓(xùn)，并在未來的立法行動中予以反饋的過程，它要求地方立法機(jī)關(guān)對新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)地方立法的目的、內(nèi)容、必要性、可行性、社會影響以及法規(guī)實施的成本效益等進(jìn)行評估。之所以要將立法前評估作為產(chǎn)業(yè)立法的重點，是因為目前各省份普遍缺乏有關(guān)產(chǎn)業(yè)立法的成果。各地發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)的措施大多停留在政策層面，沒有將其制定成規(guī)范性法律文件。新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)地方立法就是要將各級政府發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的政策法律化。在政策轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)的過程中，需要進(jìn)行充分的立法前評估，將實踐中已經(jīng)論證充分、行之有效的政策上升為具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律規(guī)范。

（二）改進(jìn)立法技術(shù)

針對新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)地方立法存在一定程度的形式化問題，筆者認(rèn)為，需通過改進(jìn)立法技術(shù)沖破形式主義束縛，將立法重心落在實質(zhì)內(nèi)容設(shè)計上，尤其要在法律規(guī)則表述與法案結(jié)構(gòu)設(shè)置中融入地方特色，實現(xiàn)既符合中央立法精神，又貼合地方實際需求的雙重目標(biāo)。“立法技術(shù)是立法活動中所遵循的用以促使立法臻于科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱。”③這些技巧的重要價值，就是讓地方立法既能承接上位法的原則框架，又能彰顯區(qū)域特點。

針對執(zhí)行性地方立法缺乏地方特色的問題，合理設(shè)置委任性規(guī)則與準(zhǔn)用性規(guī)則是關(guān)鍵抓手。執(zhí)行性地方立法的主要功能是將中央立法細(xì)化為地方可操作的規(guī)則，即在保持法制統(tǒng)一的前提下嵌入地方基因。新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展呈現(xiàn)顯著區(qū)域差異，難以通過“一刀切\(zhòng)"的規(guī)則得以滿足，而委任性規(guī)則與準(zhǔn)用性規(guī)則恰好為差異化設(shè)計提供了空間。具體而言，委任性規(guī)則通過授權(quán)地方行政機(jī)關(guān)制定實施細(xì)則，可直接回應(yīng)本地特色需求;同時，委任性規(guī)則還可以適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力的動態(tài)發(fā)展。例如，對于低空經(jīng)濟(jì)等新興領(lǐng)域，地方立法可先規(guī)定相關(guān)部門根據(jù)該省空域資源特點，制定分類管理細(xì)則。這樣，既有利于保證法規(guī)的穩(wěn)定性，又能夠為地方探索特色路徑留足空間。準(zhǔn)用性規(guī)則則通過引用本地既有規(guī)范，強(qiáng)化執(zhí)行性立法與地方實踐的銜接，間接凸顯地方特色。例如，在科技成果轉(zhuǎn)化立法中，地方可規(guī)定，企業(yè)研發(fā)費用加計扣除標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)用該省“科技創(chuàng)新促進(jìn)條例\"中關(guān)于“專精特新企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)\"的相關(guān)規(guī)定。這種引用不僅避免了條款重復(fù)，更使執(zhí)行性立法與本地已形成的創(chuàng)新生態(tài)深度融合，這樣一來，可以使規(guī)則更貼合地方發(fā)展實際。相較于“參照其他法律法規(guī)\"的模糊表述，準(zhǔn)用性規(guī)則明確指向本地規(guī)范，使地方特色在立法中得到顯性化體現(xiàn)。

針對宣示性條款和重復(fù)性條款過多的問題，“條款法案”與“小切口立法”的結(jié)合可進(jìn)一步壓縮形式化空間，強(qiáng)化立法內(nèi)容的地方針對性。執(zhí)行性立法若盲目追求體例完整，反而會稀釋地方特色。例如，如果所有省份的“數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例\"都照搬中央立法的章節(jié)結(jié)構(gòu)，沿海省份的“海洋數(shù)據(jù)開發(fā)”、內(nèi)陸省份的“算力樞紐建設(shè)\"等特色內(nèi)容便可能被淹沒在冗余條款中。所以，“條款法案”應(yīng)通過精簡篇幅，迫使立法聚焦本地最突出的問題。這種“小切口\"設(shè)計砍掉了宣示性、重復(fù)性內(nèi)容，使每一條款都直接服務(wù)于本地新質(zhì)生產(chǎn)力的痛點需求。同時，“條款法案”無需嚴(yán)格對應(yīng)中央立法的章節(jié)框架，可根據(jù)地方實際調(diào)整條款順序。例如，浙江的數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法可將電商直播合規(guī)管理置于優(yōu)先位置；廣東則可突出跨境電商數(shù)據(jù)確權(quán)條款，讓地方特色成為新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)地方立法的重要線索而非附加內(nèi)容。

如前文所述，改進(jìn)立法技術(shù)的關(guān)鍵在于使規(guī)則設(shè)計始終圍繞地方特色展開：委任性規(guī)則賦予地方動態(tài)調(diào)整的自主權(quán)，準(zhǔn)用性規(guī)則強(qiáng)化與本地實踐的銜接，“條款法案”則通過聚焦痛點壓縮形式化空間。這三者共同作用，既能保證執(zhí)行性立法與中央立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，又能使地方立法真正成為激活區(qū)域新質(zhì)生產(chǎn)力的“定制化工具”。

（三）探索協(xié)同立法

《立法法》第八十三條建立了地方人大協(xié)同立法工作機(jī)制。“區(qū)域更多的是地方執(zhí)行跨行政區(qū)域事務(wù)的載體形態(tài)，而區(qū)域協(xié)同立法是為保障該載體形態(tài)提供制度支撐。”①我國經(jīng)濟(jì)一體化程度相對較高的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分利用《憲法》和《立法法》賦予的立法權(quán)限，針對新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展區(qū)域內(nèi)科技創(chuàng)新立法、產(chǎn)業(yè)發(fā)展立法銜接不足的突出問題，構(gòu)建分層分類的協(xié)同立法機(jī)制，推動制度合力的形成。筆者認(rèn)為，新質(zhì)生產(chǎn)力協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)遵循\"領(lǐng)域聚焦與層級遞進(jìn)并重\"的原則，在軟法協(xié)同、省內(nèi)市域協(xié)同立法、區(qū)內(nèi)省域協(xié)同立法三個層次中，分別嵌入科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的針對性協(xié)同措施。

所謂軟法協(xié)同，是指通過簽訂政府間合作協(xié)議，在科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩大領(lǐng)域率先形成協(xié)同政策共識。政府間合作協(xié)議作為區(qū)域治理的靈活工具，可針對當(dāng)前協(xié)同性缺失的痛點制定過渡性規(guī)則：在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，可簽訂\"區(qū)域科技創(chuàng)新聯(lián)合攻關(guān)備忘錄”，明確跨區(qū)域科研數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合實驗室建設(shè)的分工機(jī)制、科技成果轉(zhuǎn)化收益的分配比例等，破解創(chuàng)新資源分散、成果互認(rèn)困難的問題;在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，可出臺“區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議”，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的配套政策、新興產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域分工作出約定，化解產(chǎn)業(yè)布局碎片化、新型生產(chǎn)要素流動受阻的矛盾。

在軟法協(xié)同奠定基礎(chǔ)后，省內(nèi)市域協(xié)同立法應(yīng)聚焦科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的省內(nèi)規(guī)則統(tǒng)一。省級行政區(qū)內(nèi)的各地市雖地域相鄰，但往往因立法差異導(dǎo)致協(xié)同受阻，需通過統(tǒng)一規(guī)則打破市域壁壘：在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，可制定“省內(nèi)科技創(chuàng)新協(xié)同條例”，統(tǒng)一科研資金跨市域使用標(biāo)準(zhǔn)，明確科技成果在省內(nèi)各市縣的轉(zhuǎn)化流程，解決同省不同策導(dǎo)致的創(chuàng)新效率損耗問題。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，可出臺“省內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局協(xié)同規(guī)定”，對省內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地的配套措施作出銜接性規(guī)定，同時明確省內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)的差異化布局規(guī)則，推動新型生產(chǎn)要素在省內(nèi)市域間高效流動。

區(qū)內(nèi)省域協(xié)同立法需針對跨省份的科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸制定統(tǒng)一規(guī)范，從根本上破解區(qū)域協(xié)同性缺失問題：在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，可聯(lián)合制定“區(qū)域科技創(chuàng)新協(xié)同條例”，明確跨省份聯(lián)合攻關(guān)項目的立項標(biāo)準(zhǔn)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的互認(rèn)規(guī)則、科研人員跨區(qū)域流動的資格認(rèn)證銜接，解決跨省創(chuàng)新資源難以整合的問題。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，可協(xié)同出臺“區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級協(xié)同條例”，對跨省份產(chǎn)業(yè)鏈的分工規(guī)則、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的協(xié)同措施、新興產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)范作出規(guī)定，打破行政區(qū)劃壁壘制約產(chǎn)業(yè)協(xié)同的困局。

[責(zé)任編輯：梁華林]