新時代黨建引領基層治理現代化的制度創新與實踐邏輯

2025-09-28 00:00:00張學文

理論導刊 2025年9期

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A文章編號：1002-7408(2025)09-0027-0(

新時代基層治理現代化的核心內涵聚焦于基層治理場域的結構性變革，即社會結構從傳統科層制向“平臺化”“碎片化”轉型，利益訴求呈現多元化、復雜化趨勢，治理主體由單一行政主導轉向多元協同格局，傳統治理模式因資源整合低效、制度銜接斷裂、技術賦能滯后而難以適應[1]。黨的二十大明確提出“健全共建共治共享的社會治理制度”，黨的二十屆三中全會進一步強調“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”，為破解基層治理結構性變革中的深層矛盾指明了方向[2]。當前，我國社會正經歷從傳統科層制向“平臺化”“碎片化”的深刻轉型，利益訴求復雜化、治理主體多元化趨勢日益凸顯，傳統治理模式因資源整合低效、制度銜接斷裂、技術賦能滯后而難以適應新時代需求。在此背景下，以黨建引領重構基層治理邏輯成為必然選擇。具體而言，通過深化組織嵌入、優化結構嵌入實現組織體系與治理空間的精準適配，強化關系嵌入激活多元主體互動聯結，深化認知嵌入推動價值共識建構，形成“結構一關系一認知”三維聯動的治理共同體[3]。同時，完善制度耦合機制，以目標協同整合政治引領與治理需求，以程序銜接破解機制梗阻，以創新供給構建動態規則體系實現制度效能的系統性提升。尤為重要的是，需以數字技術賦能治理轉型，通過數據整合共享打破“信息孤島”，提升基層數字素養破解“能力鴻溝”，拓展智慧治理場景構建閉環體系，推動治理模式向智能化、精準化躍遷。

一、黨建引領基層治理現代化的核心命題與困境

基層治理是國家治理現代化的基石，黨建引領是破解基層治理難題的關鍵路徑。當前，我國基層治理在社會結構多元化、利益訴求復雜化背景下，傳統模式面臨轉型挑戰。黨組織嵌入基層治理存在組織覆蓋不足、關系聯結弱化、認知共識碎片化等表層化問題，黨建制度與治理制度協同中顯現目標斷裂、程序梗阻、創新滯后的低效化困境，技術賦能層面則存在數據壁壘、應用能力不足、場景開發有限的滯后性短板。這一現狀折射出基層治理在資源整合、機制協同、效能提升等方面的深層矛盾，亟須從理論與實踐層面系統破解。

（一）組織嵌入的表層化：治理體系的“形合神離”

當前，黨建引領基層治理的組織嵌入性面臨結構性與關系性雙重挑戰。一方面，新興領域（如互聯網企業、流動群體)黨組織覆蓋率不足，傳統科層制組織架構難以適配“平臺化”“碎片化\"社會結構。以互聯網企業為例，其員工工作模式分散、流動性強，傳統按行政區域設置的黨組織難以有效覆蓋，導致外賣騎手、網約車司機等新就業群體長期處于治理盲區，形成“有治理事務、無治理主體\"的真空地帶，暴露出結構性嵌入的失衡性。與此同時，部分基層黨組織仍依賴行政化工作方式，與群眾互動停留在政策傳達層面，缺乏情感化聯結與需求響應機制。例如，一些社區黨組織開展工作時習慣“自上而下”派發任務，未能建立常態化的民情收集渠道，居民參與治理的積極性不高，形成“干部干、群眾看”的治理內卷，凸顯關系性嵌入的弱化趨勢[4]。基層治理主體對“黨建引領”的內涵理解存在偏差，部分社會組織將黨建視為“額外任務”，如某些社區養老服務機構在項目設計中未融入黨建元素，導致服務資源與黨建資源難以整合；未能將黨的領導融入組織使命與行動邏輯，導致治理共識呈現碎片化狀態，反映出黨建價值引領未能有效內化為多元主體的認知框架與行動自覺。

(二)制度耦合的低效化：治理機制的“碎片化運行”

當前，黨建制度與基層治理制度的耦合困境首先表現為自標協同與程序銜接的雙重斷裂。制度目標層面，黨建制度側重政治引領與組織建設，基層治理制度側重公共服務與矛盾調解，二者在考核指標、資源配置等維度的目標差異，直接導致“重黨建、輕治理\"或“重治理、輕黨建\"的失衡現象。例如，部分街道將黨建考核指標簡單等同于“三會一課”完成率，而對治理成效中的民生服務滿意度關注不足，導致基層工作“重痕跡、輕實效”。制度程序層面，黨建引領缺乏明確操作規范，如“黨建 + 網格”中黨組織與網格長的權責邊界模糊，在處理小區物業糾紛時，常出現黨組織協調介入不及時、網格長權限不足的情況，引發協調成本高、決策效率低等問題。同時，民主協商制度與黨內民主制度的銜接機制缺失，社區議事會的民意反饋難以快速轉化為黨組織決策，制約民意吸納的時效性，暴露出制度間程序貫通的深層梗阻[5]。制度創新滯后是耦合效能不足的突出表征，如面對社區養老、共享經濟監管等新業態、新問題，黨建制度與基層治理制度的協同創新明顯不足。以共享電動車管理為例，因缺乏黨建引領下的跨部門協同制度，治理實踐仍依賴階段性專項整治的“運動式治理”應對常規問題，未能通過制度迭代形成長效化供給機制，反映出“黨建驅動一問題響應一制度創新”鏈條的斷裂，難以滿足基層治理現代化對制度彈性與適應性的現實需求。

（三)技術賦能的滯后性：智慧治理的“數字鴻溝”

當前，黨建引領基層治理中，技術賦能存在明顯滯后性，形成智慧治理的“數字鴻溝”。一方面，黨建數字化平臺與基層治理系統間的數據壁壘尚未打破，黨員信息、居民需求、治理資源等數據分散在民政、黨建、城管等不同部門，缺乏統一的數據標準與接口。例如，某社區的黨員管理系統與政務服務平臺數據無法互通，導致黨員參與志愿服務的記錄難以整合，精準化治理缺乏數據支撐，難以實現信息的整合與高效利用[6]。另一方面，基層黨組織數字技術的應用能力不足，部分干部仍沿用傳統工作方式，未能將大數據、區塊鏈等技術融入組織嵌入與制度耦合過程。在某試點社區，基層干部因缺乏數據分析能力，無法從居民訴求數據中識別高頻問題，導致治理資源調配失衡，在數字化平臺操作、數據分析應用等方面存在明顯短板，制約了治理效能的提升[7]。此外，數字技術應用的治理場景開發不充分，現有數字化平臺多聚焦政務服務，對黨組織嵌入治理的場景如黨員動態管理、民意實時收集等開發不足。例如，多數社區智慧平臺僅具備政策公告功能，缺乏黨員參與治理的軌跡記錄模塊，未能充分釋放技術賦能在黨建引領基層治理中的潛力，難以滿足智慧治理對技術應用深度與廣度的現實需求。

二、新時代黨建引領基層治理現代化困境成因

黨建引領基層治理現代化進程中的諸多現實問題，其背后存在著多方面的深層原因。組織嵌入層面，科層制慣性與治理機制缺陷導致資源整合受阻，價值傳導方式滯后削弱認知共識；制度耦合層面，頂層設計與考核體系的雙重缺陷引發協同梗阻，多元主體權益保障制度缺位制約共治活力；技術賦能層面，數字化建設系統性缺陷與應用場景失衡造成治理短板。這些成因交織形成結構性、制度性與技術性梗阻，亟須從組織、制度與技術維度剖析內在機理，為破解治理難題提供邏輯起點。

(一)組織嵌入深度不足：治理資源整合的結構性障礙

當前，組織嵌入深度不足的結構性障礙集中體現為科層制慣性與治理機制的雙重困境。傳統黨組織架構以行政區域為單位設置的科層制慣性，本質上遵循韋伯式科層制的等級化、規則化邏輯，這種架構在面對新興社會群體的流動性與組織形態多樣性時，暴露出科層制空間固定性與社會流動隨機性的根本矛盾8。新興領域的\"組織空轉\"現象，實質是科層制組織原理與網絡化社會結構的錯配，即當平臺經濟催生“零工式”就業形態，傳統按地理邊界劃分的黨組織單元難以覆蓋跨區域、跨空間的治理對象，形成組織嵌入的“空間失靈”。黨員作用發揮機制過度依賴行政化安排，反映出治理機制設計中對“命令一服從”模式的路徑依賴，這種機制忽視了現代治理中主體能動性的激活邏輯，主要表現為：常態化、個性化參與渠道的缺失，使得黨員參與治理的行為被簡化為行政指令的執行，而非基于身份認同的自覺行動，進而導致黨員身份意識與治理責任的脫節，本質上是科層制工具理性對政治價值理性的擠壓，凸顯組織嵌入在結構適配性與主體能動性層面的雙重短板。在意識形態引領層面，認知嵌入實效性不足的根源在于價值傳導方式未能適應后現代社會的認知規律，主要表現為：面對多元文化沖擊，基層黨建宣傳沿用的單向灌輸模式，遵循的是拉斯韋爾“5W”傳播理論中的線性傳播邏輯，這種模式在互聯網時代遭遇“沉默的螺旋\"效應消解，即當新媒體構建起多中心傳播網絡，單向傳播難以穿透多元價值壁壘[9]。未能借助新媒體平臺構建互動式、場景化的價值傳導體系，本質上是未實現從“宣傳思維”到“對話思維”的轉變，使得“黨建引領”的共識性認知框架難以通過認知同化機制內化為基層治理主體的認知圖式，最終削弱了黨組織通過認知嵌入凝聚治理共識的符號權力效能。

(二)制度耦合機制缺失：治理體系協同的制度性梗阻

當前制度耦合機制缺失的深層矛盾集中反映為頂層設計與考核體系的雙重缺陷，主要表現為：一方面，中央層面缺乏統一的黨建引領基層治理制度框架，反映出制度供給中“統一性”與“多樣性”的張力，即當地方實踐陷入“各自為政”的碎片化狀態，制度創新因缺乏共同的概念框架與規則參照，難以形成帕累托改進式的制度演進，暴露出頂層設計與基層創新銜接機制中“制度試錯一經驗提煉一制度定型\"鏈條的斷裂[。這種斷裂的理論根源在于制度變遷理論中的“路徑依賴\"效應，如地方政府基于自身治理慣性形成的制度創新，容易陷入局部最優而非全局最優的困境[]。監督考核機制存在的單向化傾向，本質是考核體系設計中未能構建“自標一手段一效能\"的閉合反饋環，即黨建考核側重內部評價、基層治理考核側重行政指標的分野，反映出科層制考核中“可量化指標”對“實質性協同”的替代，這種考核機制的設計缺陷使得“黨建一治理\"協同缺乏持續的制度激勵，難以形成奧斯特羅姆所言的“制度可持續性”。另一方面，多元主體權益保障的制度性缺位，本質上是治理理論中“形式參與\"與\"實質參與\"的割裂，主要表現為：社會組織、居民等治理主體在黨建引領中的參與權、話語權缺乏明確制度性保障，使得治理實踐中的“被動配合\"現象，符合“資源依賴理論”中弱勢主體對強勢主體的策略性服從邏輯[12]。這種制度性缺位反映出黨建制度與基層治理制度在吸納多元主體層面，尚未建立起哈貝馬斯式“協商民主\"所要求的平等對話規則，致使多元共治停留在組織動員層面，而未形成基于權利義務對等的治理共同體，亟待通過權益保障機制的完善實現從“黨委領導”到“多元共治\"的治理邏輯轉換。

(三)技術賦能支撐薄弱：數字治理的基礎性短板

當前，黨建引領基層治理中技術賦能支撐薄弱，其核心矛盾集中體現為數字化建設的系統性缺陷與應用場景的結構性失衡，主要表現為：黨建與治理數字化建設缺乏統籌規劃，形成“數據煙肉\"式的碎片化格局，本質上是信息技術應用中“部門理性\"與“系統理性”的沖突，即各部門基于職能邊界獨立開發信息系統，遵循的是科層制下“職責分殊\"”

的邏輯，這種分散化建設模式違背了系統論中“整體大于部分之和\"的基本原理，導致數據要素難以通過跨部門整合產生治理效能[13]。黨員信息、治理資源等數據難以互通共享，使得黨組織對基層治理態勢的感知仍停留在“局部認知”層面，無法實現凱尼恩所說的\"治理全景透視\"[14]。基層黨組織數字化建設面臨的資源約束瓶頸，反映出公共治理中“技術投入一效能產出\"的悖論，即專項資金短缺與技術人才匱乏的雙重約束，使得數字平臺建設陷入“低水平均衡\"陷阱，既難以滿足大數據分析所需的算力支撐，也無法實現區塊鏈等技術對治理流程的再造。這種困境的理論根源在于技術治理理論中的“資源稟賦決定論”，即基層治理主體的資源獲取能力直接制約技術賦能的深度。此外，數字技術應用的治理場景開發偏差，本質是技術工具理性與治理價值理性的錯位：現有數字化平臺對政務服務流程優化的側重，遵循的是效率導向的工具理性，而對“黨建 + 網格\"等核心場景開發不足，反映出未能將技術應用與黨的政治功能實現深度結合[15]。這種場景開發的結構性失衡，使得數字技術未能按照“數據采集一智能分析一決策支持一效能評估\"的治理閉環邏輯，嵌入黨組織引領基層治理的價值傳導與行動協同過程，難以實現戴伊所說的“技術對治理范式的重構”，致使技術賦能停留在治理手段創新層面，而未觸及治理體系深層變革。

三、黨建引領基層治理現代化的制度創新路徑

面對黨建引領基層治理中組織嵌入深度不足、制度耦合機制缺失、技術賦能支撐薄弱等結構性矛盾，需從理論邏輯與實踐需求出發構建系統性創新路徑。基于組織嵌入性與制度耦合理論框架，應通過深化組織嵌入優化治理共同體結構，完善制度耦合機制提升協同效能，強化技術賦能構建智慧治理平臺，形成\"組織一制度一技術\"三維聯動的創新體系，破解治理資源整合、機制協同及效能提升的現實梗阻，為基層治理現代化提供兼具理論突破性與實踐可行性的路徑指引。

(一)深化組織嵌入：構建全要素、立體化的治理共同體

面對組織嵌入深度不足導致的治理資源整合低效困境，需基于組織嵌入性理論重構基層治理的組織邏輯。通過優化結構嵌入實現組織體系與治理空間的精準適配，強化關系嵌入激活多元主體的互動聯結，深化認知嵌入推動黨建價值共識的深度建構，形成“結構一關系一認知”三維聯動的嵌入機制，構建全要素整合、立體化協同的治理共同體，破解新興領域覆蓋不足、主體參與弱化、價值共識碎片化等現實難題，為基層治理現代化提供組織基礎與動力支撐。

第一，優化結構嵌入，建立“網格 + 黨建”的精準化組織體系。遵循治理空間重構理論，按照“地緣相近、規模適度、功能聚合\"原則，將城鄉社區、產業園區劃分為若干治理網格，在網格內建立黨支部或黨小組，通過“黨支部建在網格上\"實現組織單元與治理單元的深度耦合。配備專職網格黨建指導員，構建“網格黨小組一社區黨支部一街道黨工委\"三級聯動體系，形成“小事網格辦、大事黨委統”的治理架構，破解科層制組織與網絡化社會的結構矛盾。針對新興領域，推行“行業黨委 + 產業鏈黨建 + 區域化聯盟”模式，基于組織形態適配理論，在電商產業集聚區、物流園區等建立聯合黨支部，通過“黨建鏈”串聯“產業鏈”“服務鏈”，以黨建共同體整合分散化治理資源，破解新興組織黨建覆蓋的“空間失靈\"難題。

第二，強化關系嵌入，創新黨員參與基層治理的常態化機制。基于參與式治理理論，建立“黨員責任區 + 志愿服務積分\"制度，設計“需求一能力\"匹配矩陣，引導黨員根據職業特點與個人專長認領治理任務，將服務成效與民主評議、評優評先掛鉤，通過激勵相容機制激發黨員主體能動性。完善“黨建帶群建”機制，依據社會資本理論，通過黨組織牽頭、群團組織協同、社會組織參與的方式，組建“紅色物業聯盟”“社區議事會”等多元共治載體，構建“縱向到底、橫向到邊\"的關系網絡，推動黨員與群眾、社會組織間形成情感化聯結與需求響應機制，打破“干部干、群眾看\"的治理怪象。

第三，深化認知嵌入，構建新時代基層黨建的價值傳導體系。基于認知同化理論，開發“黨建 + 文化\"的沉浸式教育場景，利用社區黨群服務中心建設“紅色直播間”，通過微黨課、治理案例分享等形式，將黨建理念融入居民日常生活，構建互動式、場景化的價值傳導體系。建立“治理共識培育一價值認同強化一行動協同構建”的認知提升路徑，運用社會認同理論，通過協商議事會、治理成果展示等方式，讓群眾直觀感受黨建引領的治理效能，推動“黨建引領”從制度話語轉化為基層治理主體的認知圖式，形成“黨建即治理”的認知自覺，增強治理共識的內在凝聚力。

(二)完善制度耦合：構建協同化、高效化的制度體系

面對黨建制度與基層治理制度耦合低效引發的自標斷裂、程序梗阻與創新滯后等問題，需基于制度耦合理論重構協同治理的制度邏輯。通過強化制度目標協同實現政治引領與治理需求的價值整合，優化制度程序銜接破解機制運行的流程梗阻，激發制度創新活力構建動態適應的規則供給體系，形成“目標一程序一創新”三維聯動的耦合機制，構建協同化、高效化的制度體系，破解“重黨建、輕治理\"“運動式治理”等現實困境，為基層治理現代化提供制度保障與機制支撐。

第一，強化制度目標協同，建立“黨建一治理”一體化規劃機制。依據制度協同理論，制定《黨建引領基層治理現代化五年規劃》，將黨建工作目標（組織覆蓋率、黨員作用發揮）與治理目標（民生服務滿意度、矛盾化解率)納入統一考核體系，設置“協同效能\"專項指標，通過目標函數整合倒逼制度目標融合。建立“問題收集一黨建響應一治理解決\"的閉環機制，運用政治優勢轉化理論，通過“黨建網格\"收集群眾訴求，由黨組織牽頭協調職能部門、社會組織聯動解決，實現政治優勢與治理需求的精準對接，消除“重黨建、輕治理\"的目標失衡現象。

第二，優化制度程序銜接，制定黨建引領基層治理操作規范。基于法治治理理論，出臺《黨建引領基層治理工作條例》，明確黨組織在自治、法治、德治中的領導地位與操作流程，規定社區重大事項須經黨組織前置研究、社會組織負責人須具備黨員身份等程序要件，解決“黨建 + 網格\"中權責邊界模糊的問題。創新“黨建聯席會議 + 基層協商民主”制度，依據協商民主理論，建立“議題共商一方案共議一責任共擔一效果共評”的協商程序，設計黨建制度與基層自治制度的接口規范，確保程序貫通，提升民意吸納的時效性，破解制度間程序梗阻難題。

第三，激發制度創新活力，構建“黨建驅動一基層試錯一制度定型\"的創新鏈條。運用制度變遷理論，設立黨建引領基層治理創新試點基金，建立“試點一評估一推廣\"的迭代機制，鼓勵地方圍繞新業態治理、基層協商機制等開展創新試驗，通過“政策試驗田\"積累制度創新經驗。建立跨區域制度創新協同機制，依托“黨建聯盟”平臺，運用知識共享理論，推動治理案例與制度成果的跨區域傳播，避免重復試錯，形成“基層創新一中層提煉一頂層定型\"的制度創新生態，提升制度創新對治理實踐的響應能力，解決“運動式治理”的長效化困境。

（三)強化技術賦能：構建智能化、精準化的治理平臺

針對黨建引領基層治理中技術賦能滯后形成的“數字鴻溝”，需基于技術治理與數據治理理論重構智慧治理的技術邏輯。通過打通數據壁壘實現治理數據的整合共享，提升技術應用能力破解基層數字素養瓶頸，拓展治理場景構建數字化治理閉環體系，形成\"數據一能力一場景”三維聯動的技術賦能機制，構建智能化、精準化的治理平臺，破解“數據煙肉”“應用不足\"等現實困境，為基層治理現代化提供技術支撐與創新動能。

第一，打通數據壁壘，建設“黨建一治理”一體化數字平臺。基于數據治理理論，整合黨員管理系統、政務服務平臺、基層治理數據庫，開發“智慧黨建 + 智慧治理\"綜合應用系統，統一數據標準與接口規范，構建“治理數據中臺”，實現黨員動態管理、民意實時收集、資源精準調配等功能。運用區塊鏈技術建立治理數據存證機制，對黨組織議事過程、治理項自實施效果等進行上鏈記錄，通過分布式記賬提升治理透明度與公信力，破解“數據煙肉\"導致的“信息孤島”問題，為精準化治理提供數據支撐。

第二，提升技術應用能力，實施基層干部數字素養提升工程。依據成人學習理論，開展“黨建數字化應用\"專題培訓，將大數據分析、平臺操作等納入基層干部必修課，建立“線上學習 + 線下實操 + 考核達標\"的培訓體系，針對性提升基層干部的數據解讀、平臺運維等核心能力。引入“技術顧問\"制度，與高校、科技企業合作組建基層數字化建設專家團隊，運用組織學習理論，通過“嵌入式指導\"推動數字技術與治理需求的深度融合，解決基層黨組織技術人才匱乏、應用能力不足的問題，促進區塊鏈、人工智能等技術在組織嵌入與制度耦合中的實踐應用，釋放技術賦能的治理效能。

第三，拓展治理場景，構建數字化治理閉環體系。基于治理流程再造理論，聚焦“黨建引領”核心場景開發，突破現有平臺對政務服務的單一聚焦，重點建設“黨建 + 網格\"動態管理場景，通過物聯網設備與移動終端實時采集黨員參與治理軌跡數據，實現網格內黨建資源與治理需求的智能匹配；開發“黨建 + 協商”民意追蹤場景，運用自然語言處理技術對居民議事數據進行情感分析與需求聚類，為黨組織決策提供精準支持。建立“數據采集一智能分析一決策支持一效能評估”的全流程數字化閉環，將數字技術嵌入黨組織引領基層治理的價值傳導鏈條，即通過機器學習算法對治理成效進行多維度評估，自動生成優化建議，推動形成“技術應用一治理迭代\"的正向循環。依托智能化治理平臺，構建“黨建引領一數據驅動一流程再造”的治理新模式，使數字技術深度滲透到組織嵌入的結構優化、制度耦合的程序銜接等核心環節，充分釋放數字技術在治理資源整合與治理范式革新中的潛在效能，實現從“技術工具應用”到“治理體系重構\"的深層轉變。

結語

新時代黨建引領基層治理現代化是一項系統性、創新性工程，其核心在于通過組織嵌入性的深度拓展與制度耦合性的效能提升，構建“黨領導一切”與“多元協同治理”相統一的現代治理體系。本文通過雙維度理論框架的建構，揭示了黨建引領基層治理的內在邏輯與現實路徑，提出精細化對策旨在破解當前治理中的結構性矛盾與制度性梗阻。未來研究可進一步聚焦數字化治理中的黨建引領機制、跨區域治理中的黨組織協同模式等前沿議題，為基層治理現代化提供更具前瞻性的理論支撐。同時，需加強對地方實踐案例的跟蹤研究，通過“理論一實踐一理論\"的循環迭代，不斷完善黨建引領基層治理的制度創新體系，為推進國家治理體系和治理能力現代化作出更大貢獻。

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