事業單位自主采購存在的問題與對策

事業單位自主采購是指事業單位在政府采購限額以下、集采目錄以外的采購部分。近年來，因廉政風險、程序不規范等問題，許多基層事業單位談采購而色變。主要原因是事業單位自主采購仍然面臨制度不完善、人員不專業、采購能力相對薄弱、采購價格不合理等問題。基于此，本研究立足基層事業單位自主采購的實際情況，分析其在采購過程中存在的問題，并提出相應的對策，從而為事業單位自主采購工作提供借鑒與指導。

事業單位自主采購資金數額大，涉及事項繁雜，是各單位管控的難點，且缺乏相對完善的管理制度和規范。事業單位自主采購面臨的問題涉及采購程序、資金管理、供應商選擇以及監管機制等多個方面。

一、事業單位自主采購工作現狀

近年來，事業單位在強化內控管理的過程中，都將采購工作列為重點管控對象。各單位在建立本單位自主采購模式的過程中，市場環境和內部管理也在不斷優化和完善。

（一）內控制度建設全面推進

2015年《中華人民共和國政府采購法實施條例》（國務院令第658號）（以下簡稱《條例》）正式頒布實施，各基層單位在貫徹執行《條例》的同時，全面推進本單位的非政采工作，基本完成了采購組織機構的調整，成立了采購工作領導小組，不斷強化需求部門與采購部門的職責，以實現“采需分離、采管分離”的目標，完成了單位層面的內控制度建設。

（二）制定了適合本單位的采購流程

采購流程通常包括需求分析、市場調研、編制采購計劃、發布采購公告、接收投標書、評審與選擇供應商、簽訂合同以及后續的履約管理等環節。在近幾年的采購工作中，各基層單位制定了適合本單位的采購流程，通過細化部門職責、加強監督等，規范全過程管理。

（三）制度建設逐步完善

各單位在完善政府采購制度的過程中，并沒有關注自主采購工作存在的問題，有的單位制定了自主采購的制度管理規范，但大多數單位的自主采購制度附屬在政府采購制度之中，這樣做的原因在于：一是便于統一管理，二是避免制度銜接不暢。

（四）強化監管，廉政風險降低

事業單位自主采購涉及大量資金，資金監管的重要性突顯，財會監督、審計監督以及紀檢監督綜合發力，在規范預算管理、采購流程、資產管理等方面起到了重要的作用，采購工作逐步規范化。在招標代理機構的選擇方面，不論是政府采購還是參照政府采購，基層單位的選擇更加嚴格，監管更加規范，從采購需求的提出開始，基層單位對招標代理文件審核、招標代理過程監管、中標公告及合同簽署等過程監管也更加有力。在中央全面從嚴治黨的大環境下，各基層單位無論是對內監管還是對外監管都不再流于形式。

二、事業單位自主采購存在的問題

（一）缺乏完善的風險管控制度

1.內部風險

目前，基層事業單位自主采購沒有明確的制度依據，各單位往往根據單位實際需求制訂自主采購制度，沒有統一的標準和法規約束，使得監管更加困難。

2.外部風險

基層事業單位在采購過程中面臨的外部風險主要來自市場，如供應商惡意競標、產品存在質量問題、合同履約存在問題等，在管控這些風險的過程中往往缺乏相應的監管和約束機制，導致出現一些不規范的行為和腐敗問題。一些基層單位在采購過程中可能存在暗箱操作、權力尋租等問題，這不僅影響了采購的公平性和透明度，也損害了基層事業單位的公信力和形象。

（二）自主采購能力相對薄弱

采購工作不是事業單位的主責主業，而是伴隨單位運行發展的需要而出現的輔助性工作，所以基層單位往往缺乏專業的采購團隊和豐富的采購經驗。事業單位采購工作通常存在以下問題。

1.采購需求不明確

事業單位采購工作往往專業性很強，體現在設備、軟件、專用材料購置及委托業務等方面。業務人員提出的采購需求往往列出一些專業指標，采購部門人員很難評估專業技術指標是否符合采購需求，一些具有指向性的指標混雜在大量的專業指標中，采購人員基本采用的方式就是一起發布，從而導致因指標指向性強，滿足需求的供應商不足造成流標，抑或造成所采購物資和服務與實際需求存在偏差。采購需求參數的不公允，還可能因采購需求的不明確，而采用單一來源，造成采購程序不規范，從而也給一些供應商帶來了提供質次價高產品的機會。

2.采購人員專業性不強

事業單位采購部門是按照“采需分離、采管分離”的內控要求而設立的，一些采購需求較多的單位單獨設立了采購辦公室，而大多數單位采用的是采購工作領導小組下設辦公室的形式。采購人員屬于關鍵崗位，采購部門具有崗位輪換、人員更迭的特點，而實際情況往往表現為具有豐富采購經驗的人員數量不足。事業單位自主采購事項繁雜，既有專業的采購事項，也有涉及運行發展的公共事業采購事項，如物業、食堂管理、維修、勞務聘用等，采購人員只有熟悉相關事項的工作流程，才能更好地把控采購需求、采購方式、招標文件以及市場情況，而實際情況往往表現為大多數采購人員專業性不強。

（三）采購價格不合理

1.采購預算編制與市場脫節

自主采購的流程與政府采購相同，都是先預算，后計劃，再采購，但預算與采購實施常常脫節，原因有兩個：一是事業單位預算一般是年初提交，基于當時市場行情編制的預算與真正采購實施過程存在時間差，這種時間差往往會因市場價格的波動產生價格差異；二是事業單位預算在編制時會預留一定價格彈性空間，將市場波動因素納入預算考慮范疇，從而避免因預算不足而影響項目的推進，但這樣做卻會導致采購價格虛高的情況出現。

2.質次價高問題時有發生

供應商的選擇是事業單位自主采購的關鍵環節。供應商產品質量和信譽直接影響到采購物資或服務的質量和使用效果。然而，在實際操作中，參與競爭的供應商良莠不齊，同時事業單位在供應商選擇方面缺乏科學合理的評價標準和方法，加之采購人員專業性不強，不能有效辨別供應商實際狀況，導致提供的貨物或服務不能滿足采購需求，為后續的履約驗收帶來困難。

三、事業單位自主采購對策及建議

（一）完善內控管理機制，建立采購風險防控體系

對事業單位自主采購過程中可能出現的各類風險進行全面梳理和分析，建立完善的風險預案制度，針對不同的風險，采取相應的措施。

1.強化管理職責，防范管控不到位風險

明確崗位職責，是防范管控不到位的有效途徑。事業單位自主采購活動涉及三類部門：一是采購管理的牽頭部門；二是歸口管理部門；三是需求部門。各部門職責不同，分工不同。牽頭部門的主要職責是統籌、協調，通過建立完善采購流程，審核采購預算、采購需求、采購計劃等形式，規范年度采購工作。歸口管理部門是采購的組織實施部門，要對采購制度進行合法修訂以及解釋、宣傳，嚴格審核采購預算的編制、調整與采購需求的合規性，以及采購活動支出報銷的合理性和合規性。需求部門包括了業務部門和業務歸口管理部門，情況較為復雜。在強化管理職責方面，一是要結合專業特性，確保采購需求的合理性和合規性；二是角色定位要準確，明確部門職責。尤其是歸口管理部門，既要做好職能管理工作，又要把握需求指標。

2.完善制度體系，積極防范內部管理制度缺失風險

當前自主采購工作缺乏充分的制度依據，國家層面的采購管理辦法是針對政府采購而制定的，基層單位要規范自主采購工作，要制度先行，而制度制定應當立足單位實際，找到適合自身需求的采購實施路徑。一是要豐富采購方式。自主采購零散小，參照政府采購方式不能滿足方便快捷的要求，需要根據單位的工作特點豐富采購方式。例如，對于零散的印刷業務多采用綜合定點的方式；對于專業性較強、市場競爭較充分的商品，采用三方比價的采購方式；對于市場競爭不充分的商品采用單獨供應的方式等。二是要統籌管理。無論哪種采購方式都必須在年度采購計劃中統籌安排，提前調研市場，而不是無序選擇，給腐敗提供溫床。要將合適的采購管理方式制度化，杜絕決策的隨意性，制定統一標準，有效防范因內部管理缺失而造成的風險。

3.堅決貫徹不相容崗位相互分離的原則，有效防范廉政風險

采購需求制定與審批，采購活動的執行與監督等，這些都是采購過程中面對的崗位不相容問題，但由于單位的編制所限，相關不相容崗位往往不能絕對相互分離。在這方面需要把握兩個原則：一是牽制性原則，二是效率性原則。牽制性原則就是要求每一項采購工作都要有2名以上工作人員完成，而且人員來自不同部門；效率性原則是結合單位情況，通過提高采購工作透明度、加強檢查監督等方式，彌補相關崗位不能分離的不足。

4.建立專家論證機制，有效控制外部經濟活動風險

基層事業單位事業屬性強，專業特點突出，因此專業商品購置占有較大份額。建立專家論證機制，通過專家論證有效減少采購需求不專業、采需無法分離的問題。無論是政府采購還是自主采購，都可聘請相關領域專家作為基層單位的代表參加采購的評審或論證，合理運用專家論證機制能夠減輕基層采購人員的壓力，從而更快地推進相關工作。

5.以成本控制為核心，有效控制外部經濟活動不規范風險

采購工作中的外部風險大多來自供應商信用、產品質量、合同履約、價格波動等方面。采購單位要以成本控制為核心，因地制宜地采取有效措施，使外部風險最小化。一是針對供應商信用風險，可以建立供應商評估體系，定期對供應商進行信用評級，選擇信譽良好的供應商進行合作，減少不必要的運營成本；二是針對產品質量風險，以預算價和市場調研價為基礎，綜合確定攔標價，并設置嚴格的質量檢驗程序，確保采購產品符合質量標準；三是針對合同履約風險，可以加強合同管理監督，確保供應商按照合同約定履行義務。風險預警是動態管理的過程，需要通過定期收集和分析市場信息、行業動態等方式，及時發現潛在風險并發出預警信號，以便單位能夠提前采取措施防范風險。

（二）加強自主采購培訓

單位參與自主采購工作的人員大多是部門的基層人員，采購經驗少，為減少采購風險，要以政府采購培訓為契機，加強人員的業務培訓，要全面系統地了解采購工作的全流程。通過系統的培訓，采購人員可以掌握采購相關的法律法規、政策要求以及實際操作技巧，提高采購過程中的決策能力和應變能力；通過系統的培訓，可以提高采購人員的職業道德意識，確保其在采購過程中始終堅守誠信公正透明的原則；通過系統的培訓，采購人員可以了解掌握先進的采購理念和方法，梳理優化現有的采購流程，提高采購效率和質量；通過系統的培訓，可以幫助采購人員更好地協調與供應商的關系，建立長期穩定的合作關系，為單位的發展提供有力保障；通過系統的培訓，采購人員可以更加清晰地認識到采購過程中可能存在的風險點，增強風險意識和風險應對能力，確保及時發現并妥善處理各類風險問題。

（三）完善監督機制

1.多項監督形成合力，構建完善的監督檢查機制

為保證采購工作有效實施，減少審計和廉政風險，必須將審計監督、財會監督、黨內監督、紀檢監督為主的內部監督和群眾監督、輿論監督為輔的外部監督相結合，使過程監督和結果監督相結合。制定相應的檢查方案，定期或不定期開展專項聯合檢查活動。通過審計監督、財會監督，檢查所有備案信息是否與實際一致，檢查采購預算、采購需求、采購方式、市場調研信息、采購結果以及合同簽訂、驗收各環節。

2.建立事中、事后評價機制

事中評價可以督促供應商按合同要求提供貨物或服務，事后評價可以監督供應商履約情況、單位驗收情況，平衡采購價格，以此作為與供應商續約的條件，篩選出更可靠和更適合的供應商，為以后的采購工作打下基礎。

（四）推進信息化管理

1.固化采購流程

采用什么樣的采購方式，執行哪些采購流程，在信息化系統中一目了然，這樣可以大大減少人為因素對采購工作的影響。

2.采購審批嵌入系統

將采購審批職能嵌入系統，既可以限制職能部門的審批權限，又可以有效壓實部門責任，同時也可以提高事項的透明度。

全面推進采購工作的信息化，提高信息的準確性和及時性，可以全面掌握采購過程中的資金安排、時間節點，使信息互通互用。政府采購管理已經建立了比較完善的信息系統，自主采購的信息化建設也正迎來發展新篇章。

（作者單位：中國地質調查局地球物理調查中心）

作者簡介：

李博，男，1993年出生，漢族，山西臨汾人，大學本科學歷，專業技術十二級，助理會計師。

楊亞明，男，1988年3月出生，漢族，河北唐山人，碩士，管理八級。研究方向：采購管理。

王靜茹，女，1974年出生，漢族，河北廊坊人，高級會計師。研究方向：預算與財務管理、審計、政府采購。