國家治理視角下國企內部審計評價體系構建

本文基于國家治理視角，從評價特征、目標、指標體系構建等方面入手，探討如何建立科學合理的國有企業(yè)內部審計評價體系，以確保審計評價體系與國家治理目標相一致，從而助力企業(yè)提升治理水平和運營效率。

一、引言

審計評價體系的完善至關重要，不僅關乎國有企業(yè)的健康發(fā)展，也直接影響國家經濟治理的效果與水平。首先，國有企業(yè)內部審計評價體系應具備客觀性、全面性與時效性，以確保評價結果真實可靠，能夠為企業(yè)提供有效參考。其次，明確評價目標是內部審計評價體系的核心。通過全面考量與優(yōu)化評價特征、目標及指標體系，國有企業(yè)能夠實現更高質量、更可持續(xù)地發(fā)展，進而為提升國家經濟治理水平貢獻力量。

二、國家治理視角下國企內部審計評價的特征

國家治理視角下國企內部審計評價具有以下三個特征：

（一）評價依據客觀全面

國企內部審計是代表企業(yè)所有者（國家股東）對政府政策管理和執(zhí)行情況進行的監(jiān)督，屬于所有權監(jiān)督，其產生源于國家所有權與管理權相分離的需要。首先，在兩權分離后，國家作為財產、資金的所有者并不直接參與政策的管理和執(zhí)行活動，而是將資金管理權委派給政府政策管理主體，這樣所有者獨立于管理活動之外，與管理者保持相對獨立。

其次，國家審計代表所有權行使監(jiān)督權，其監(jiān)督不僅具有獨立性，同時由于所有權高于管理權，因此這種監(jiān)督更具高層權威性，也就是國家審計能夠對政府政策管理主體的監(jiān)督實施再監(jiān)督。國家審計的再監(jiān)督既能夠減少政府政策管理主體濫用決策權、控制權和監(jiān)督權的情況，也能更好地防范執(zhí)行主體與管理主體串通舞弊的風險，解決了管理主體無法自行監(jiān)督的問題，進而更好地促進政府政策管理，實現國家治理要求。

最后，隨著國家治理體系現代化進程的深入推進，國企內部審計的覆蓋領域也在不斷擴展。通過梳理審計署國企內部審計系列報告，當前國企內部審計的范圍已拓展至環(huán)境審計、鄉(xiāng)村振興審計、項目審計以及民生審計等多個領域。

（二）評價方案兼具結果監(jiān)督與過程監(jiān)督

政府政策決策主體的管理行為和政策執(zhí)行主體的執(zhí)行行為是一個動態(tài)的過程，在此過程中的每一節(jié)點都會受到國家審計的監(jiān)督，實質上這是對這一過程中的每一節(jié)點上的行為所進行的審計：事中監(jiān)督是對合同執(zhí)行過程與執(zhí)行結果進行的監(jiān)督；事后監(jiān)督是對合同執(zhí)行效果進行的評價。因此，國企內部審計評價既要覆蓋所有被審計主體的全部行為結果，也需要覆蓋所有被審計主體的全部行為過程，即對各地方政府制定的政策、措施的合規(guī)性進行結果監(jiān)督。由此可見，國家治理視角下國企內部審計評價要兼具結果監(jiān)督與過程監(jiān)督。

（三）評價結果強化責任監(jiān)督

黨和政府是政策問責的主體，國家審計是黨和政府實施問責的基礎，為問責提供依據。通過國家審計監(jiān)督，可以審查評價政策決策主體和執(zhí)行主體管理與執(zhí)行政策的情況，從而查找問題、分析成因、厘清責任；同時，國家審計可以為各問責主體提供客觀公正的依據。國家審計不參與政策管理和執(zhí)行，是一種獨立的審計監(jiān)督。

國家審計對國企內部審計實施的履責監(jiān)督包括兩個層面：一是對政策決策和執(zhí)行主體（包括項目）的審查評價；二是對相關責任人的審查評價。這種審查評價能夠查明政策目標執(zhí)行差異及其成因。國家審計應將結果遞送政策決策主體和執(zhí)行主體，要求這些主體進一步分析原因，整改問題，并追究責任，從而起到問責的作用。國企內部審計對相關責任人履責績效進行評價，通常是與經濟責任審計一并開展。通過這一審計不僅能夠查明政策管理主體和執(zhí)行主體以及責任人信息作假、違法違規(guī)等舞弊事項，更能夠通過分析評價，找出責任人履行責任過程中存在的種種問題及成因，并提出問責建議。

三、國家治理視角下國企內部審計評價的目標

國家治理視角下國企內部審計評價需達成以下三項目標：一是通過評價測度政策實施效果，幫助政府了解政策執(zhí)行情況，促進政策的有效實施和調整；二是評估審計機關監(jiān)督績效，從而提高審計機關的監(jiān)督效能和質量；三是通過評價促使政策部署單位與審計監(jiān)督部門形成高效聯(lián)動，加強雙方合作與溝通，確保及時響應并落實審計結果。這一過程不僅推動了國企內部治理規(guī)范化，提升了治理水平，也有助于完善和優(yōu)化政府治理體系，進而推動國有企業(yè)高質量、可持續(xù)發(fā)展。

首先，審計機關通過深入被審計單位，審查其政策實施情況，并與其他監(jiān)督單位及第三方單位溝通交流，獲取相關的補充資料，并以獲取的基礎性資料、第三方資料、訪談內容及實地調研資料等為審查樣本，揭示被審計單位在政策實施過程中存在的問題。這些問題可從資金、項目、政策、體制機制、重大違紀違法等維度進行分類，并匯總列示所揭示的問題。一方面，向被審計單位反饋，督促其進行整改；另一方面，向被審計單位所屬地方政府、審計委員會等進行反饋，多方合力，加大對被審計單位整改的監(jiān)督力度。而以問題樣本評價被審計單位，恰巧是對其政策實施效果進行測度——若被審計單位政策實施良好，其被揭示的問題數相對較少，反之，若被審計單位政策實施欠佳，其被揭示的問題數則相對較多。因此，以問題樣本為評價基礎，測度被審計單位的政策實施效果，能較為精準地反映在某一審計周期內政策實施效果的優(yōu)劣。

其次，審計機關需針對被審計單位所揭示的問題提出相應的整改意見，包括對應性質方案和非對應性質方案。對應性質方案指針對具體問題提出相應的整改意見，如資金問題對應資金整改意見；而非對應性質方案則從其他維度提出整改意見，如資金問題通過完善體制機制來解決。審計機關除了對被審計單位提出整改意見外，還需對該整改意見的后續(xù)實施情況進行追蹤并反饋。只有被審計單位有效落實整改意見，才能真正反映該整改意見的針對性、可用性。因此，以整改樣本對審計機關監(jiān)督績效進行評價，能較為精準地反映審計機關監(jiān)督績效水平。

最后，基于上述兩項目標，建立政策實施效果與審計機關監(jiān)督績效聯(lián)動機制。一方面，使審計機關在監(jiān)督過程中針對性地對政策實施過程中所存在的問題提出相應的整改意見；另一方面，審計機關提出的整改意見能倒逼有關單位完善政策實施，提升政策執(zhí)行的有效性和精準度。

四、國家治理視角下國企內部審計現存問題及評價指標體系構建

根據前文分析，國家治理視角下國企內部審計評價體系包括政策實施效果評價體系與審計機關監(jiān)督績效評價體系。這兩個體系具有耦合關系，共同構成政府整體政策績效評估框架，前者用于評價被審計單位政策實施效果；后者衡量審計監(jiān)督對政策績效的提升程度。

（一）現存問題

本文通過統(tǒng)計分析審計署重大政策措施落實情況跟蹤審計，發(fā)現被審計單位在政策實施過程中主要存在以下問題：

1.資金問題：主要包括資金閑置、未統(tǒng)籌使用資金、騙取或虛列資金、違規(guī)使用或征收資金、超標或重復發(fā)放資金等。

2.項目建設運營問題：主要包括項目無法或沒有投入使用、項目未按規(guī)定招標、配套設備未到位、項目建造中存在的問題、項目未開工或進展緩慢等。

3.政策相關問題：主要包括政策落實不到位、政策制定不合理、政策缺失或多余等。

4.體制機制問題：包括機構設置不合理、決策機制存在問題、執(zhí)行機制存在問題、監(jiān)督機制存在問題、協(xié)調機制存在問題等。

5.重大違法違紀問題：包括審計移交的涉案人員、涉案資金、單位數量、案件數量等。

（二）評價指標體系構建

根據政策實施效果評價理論指標體系，本文設計了涵蓋資金使用審計規(guī)范、項目建設和運營審計優(yōu)化、政策落實審計糾正、體制機制審計完善、重大違紀違法審計查處等維度的審計機關監(jiān)督績效評價理論指標體系。具體如下：

1.資金使用審計規(guī)范：包括盤活資金（對應資金閑置）、歸還與規(guī)范違規(guī)使用或征收資金（對應違規(guī)使用或征收資金）、統(tǒng)籌使用資金（對應未統(tǒng)籌使用資金）、返還騙取或虛列資金（對應騙取或虛列資金）、收回超標或重復發(fā)放的補貼（對應超標或重復發(fā)放資金）。

2.項目建設和運營審計優(yōu)化：包括加速項目使用（對應項目無法或沒有投入使用）、追究相關責任人（對應項目未按規(guī)定招標）、增加配套設施（對應配套設備未到位）、解決項目建造中存在問題（對應項目建造中存在問題）、推動項目進展（對應項目未開工或進展緩慢）。

3.政策落實審計糾正：包括修訂完善相關政策（對應政策制定不合理）、重新落實政策（對應政策落實不到位）、制定新政策或廢止多余政策（對應政策缺失或多余）。

4.體制機制審計完善：包括優(yōu)化或加快執(zhí)行流程（對應執(zhí)行機制存在問題）、完善決策流程或制度（對應決策機制存在問題）、優(yōu)化監(jiān)督機制（對應監(jiān)督機制存在問題）、組建專業(yè)機構（對應機構設置不合理）、優(yōu)化協(xié)調機制（對應協(xié)調機制存在問題）等。

5.重大違紀違法審計查處：包括政府部門處理的人員數量（對應審計移交的人數）、政府部門處罰的涉案資金（對應審計移交的涉案資金）、政府部門處理的單位數量（對應審計移交的單位數量）、政府部門處理的案件數量（對應審計移交的案件數量）等。

五、研究結論

本文從國家治理視角出發(fā)，深入探討如何建立科學合理的國有企業(yè)內部審計評價體系。通過分析評價特征、明確評價目標、構建全面有效的評價指標體系，旨在確保審計評價體系與國家治理目標相一致。這一舉措不僅有助于提升國有企業(yè)的治理水平和運營效率，還能促進國家治理體系的優(yōu)化和完善。通過建立健全內部審計評價體系，能夠有效監(jiān)督國有企業(yè)運行情況，及時發(fā)現問題并提出改進建議，從而推動企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（作者單位：1.湖州南潯新開建設集團有限公司；2.湖州南潯新開建設集團有限公司；3.浙江工商大學會計學院）

作者簡介：

倪淼媛，1994年5月出生，女，浙江湖州人，資產運營部副部長。研究方向：國有企業(yè)內部控制及風險管理。

褚佳怡，1991年9月出生，女，浙江湖州人，審計法務部副部長。研究方向：國有企業(yè)內部審計。

王帆，1983年10月出生，女，河南新鄉(xiāng)人，審計系主任。研究方向：國有企業(yè)內部審計。