完善政府信息公開，推進(jìn)法治政府建設(shè)

中圖分類號(hào)：D922.1；D630DOI： 10.13784/j.cnki.22-1299/d.2025.04.008

一、導(dǎo)言

“公開透明”是法治政府建設(shè)的必然要求。法治政府建設(shè)需要加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，需要將公權(quán)力置于社會(huì)大眾的監(jiān)督之下。實(shí)現(xiàn)社會(huì)大眾對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的重要前提之一是政府信息的依法全面及時(shí)和有效公開。在資訊高度發(fā)達(dá)的當(dāng)下，社會(huì)大眾獲取信息的方式和渠道更加多樣化，信息的流動(dòng)性加快更為明顯，完全絕對(duì)的信息壟斷已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn)。一方面，政府信息公開能夠使公權(quán)力置于社會(huì)大眾的監(jiān)督之下，提升公權(quán)力行使的公信力、執(zhí)行力，建設(shè)廉潔公正高效的權(quán)力運(yùn)行體系，體現(xiàn)法治政府建設(shè)的基本要求。另一方面，政府信息公開是保障公眾知情權(quán)的重要制度實(shí)踐方式之一，公眾依法行使知情權(quán)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行形成及時(shí)、有效的反饋，在政府與社會(huì)大眾互動(dòng)中形成的常態(tài)化機(jī)制，促使政府依法行政并不斷推動(dòng)法治政府建設(shè)向縱深發(fā)展。

政府信息公開意味著社會(huì)大眾與行政公權(quán)力的規(guī)范化互動(dòng)，二者的互動(dòng)圍繞著“政府信息”這一核心要素展開。政府所掌握的信息很多都關(guān)涉社會(huì)大眾的切身權(quán)利，政府信息公開的過程在一定程度上不僅是行政公權(quán)意思表達(dá)的過程，亦是社會(huì)大眾對(duì)行政公權(quán)運(yùn)行程序、結(jié)果的反饋過程。隨著信息載體和表達(dá)方式不斷多樣化，信息所體現(xiàn)的“有用性”與“流動(dòng)性”都為政府信息公開主體依法規(guī)范公開信息帶來了新問題和新挑戰(zhàn)。特別是隨著人工智能、數(shù)智化等新模式的不斷發(fā)展，以及構(gòu)建法治化營商環(huán)境的法治實(shí)踐要求，都對(duì)政府信息公開的合法性、規(guī)范性、真實(shí)有效性提出了新要求。這就需要在法治政府建設(shè)的過程中，不斷完善政府信息公開的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐。

二、充分發(fā)揮“以公開為常態(tài)，不公開為例外”原則的指引作用

與政府信息公開有關(guān)的法律規(guī)范主要是2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》），此外，還有中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的有關(guān)規(guī)范性文件。從政府信息公開的實(shí)踐來看，以《信息公開條例》為核心的規(guī)范性文件尚不能完全涵蓋政府信息公開法治實(shí)踐中的所有情形。面對(duì)政府信息公開新需要新挑戰(zhàn)，政府信息公開基本原則的作用愈發(fā)凸顯，其中最為重要的原則就是“以公開為常態(tài)，不公開為例外”原則。這一原則在政府信息公開的法治實(shí)踐中具有“彌補(bǔ)成文法不足”的作用。當(dāng)具體規(guī)定無法在法律適用中解決新問題、新情況又不能立即啟動(dòng)法律修訂與解釋的情況下，法律中的原則性規(guī)定就開始發(fā)揮彌補(bǔ)成文法具體適用不足的法律適用指引作用。例如，合法原則、合理原則、比例原則等原則在行政法治實(shí)踐中都具有一定的法律適用指引作用，政府信息公開規(guī)范中的法律原則亦是如此。

從社會(huì)大眾角度分析，知情權(quán)是政府信息公開制度主要的權(quán)利保障對(duì)象。為保障知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，政府信息公開在規(guī)范層面明確規(guī)定“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的基本要求，而這一基本要求必然關(guān)涉政府信息公開法治實(shí)踐中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，即“豁免公開”信息問題。信息“豁免公開”從本質(zhì)上也是在為政府信息公開“劃定邊界”。從立法技術(shù)角度分析，對(duì)于規(guī)范所調(diào)整的具體范疇一般采取肯定性列舉和否定性（排除式）列舉兩種方式。從政府信息公開的規(guī)范范疇來看，一方面，明確列舉哪些政府信息是必須公開的（包括兜底條款），另一方面又以否定性（排除式）列舉方式指明哪些政府信息不能公開。

從規(guī)范層面來看，豁免公開的信息包括絕對(duì)豁免公開的信息（例如國家秘密以及關(guān)涉國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息）和相對(duì)豁免公開的信息（例如商業(yè)秘密與個(gè)人隱私）。關(guān)涉國家秘密的政府信息和關(guān)涉國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息（“三安全一穩(wěn)定信息”）是絕對(duì)豁免公開的信息，意味著政府信息公開主體不能以主動(dòng)公開抑或是依申請(qǐng)公開的形式公開上述信息。這是利益衡量機(jī)制適用的結(jié)果，同時(shí)也昭示公眾的知情權(quán)本身并不具有“絕對(duì)性”。商業(yè)秘密和個(gè)人隱私是相對(duì)豁免公開的信息，意味著在某些情形下關(guān)涉上述內(nèi)容的政府信息依然可以公開，其豁免公開并不具有絕對(duì)性。相對(duì)豁免公開的信息得以公開的方式主要有兩種。一是商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的權(quán)利主體主動(dòng)讓渡自身權(quán)益。依申請(qǐng)公開的主體申請(qǐng)公開關(guān)涉第三方商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的政府信息，作為商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的權(quán)利主體可以自愿放棄權(quán)益的規(guī)范保護(hù)，同意公開相應(yīng)的信息。二是政府信息公開主體適用利益衡量機(jī)制，將權(quán)利主體自認(rèn)為不能公開的信息予以公開。例如，申請(qǐng)公開關(guān)涉第三方商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的政府信息，第三方權(quán)利主體明確拒絕公開，但如果政府信息公開主體認(rèn)為公開的需求大于第三方權(quán)益保障的利益時(shí)，也可以公開相應(yīng)的信息，這本身就是利益衡量機(jī)制的適用過程，也是嚴(yán)格的信息審查適用的過程。從政府信息公開的法治實(shí)踐來看，總體上可以公開的政府信息范圍遠(yuǎn)大于豁免公開的信息范圍，即豁免公開的信息只能是“依法的少數(shù)”信息。

明確界定豁免公開信息的范圍，對(duì)于“以公開為常態(tài)，不公開為例外”原則的適用至關(guān)重要。在政府信息公開的法治實(shí)踐中，如果某類信息雖然并不在明確的主動(dòng)公開的信息范疇之內(nèi)，但該信息經(jīng)過政府信息公開主體的甄別也明確不屬于豁免公開的范疇，同時(shí)又存在公開該信息的訴求時(shí)，就可以適用“以公開為常態(tài)，不公開為例外”原則，解決政府信息公開法治實(shí)踐中遇到的新情況。簡而言之，某一政府信息不屬于豁免公開信息的范疇，原則上就可以“依法公開”。一方面，上述適用能夠滿足“不公開為例外”中“例外”的法定要求，另一方面又與保障公眾知情權(quán)的立法初衷相契合。

三、積極回應(yīng)并規(guī)范信息公開申請(qǐng)，切實(shí)保障公眾知情權(quán)

政府信息公開的方式主要是主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開兩種方式，其中主動(dòng)公開的政府信息基本都是與社會(huì)大眾切身權(quán)益有關(guān)的信息，例如行政權(quán)的運(yùn)行程序、結(jié)果以及社會(huì)大眾需要知曉的信息。在政府信息公開的法治實(shí)踐中，情況較為復(fù)雜的是依申請(qǐng)公開信息問題。從規(guī)范層面來看，申請(qǐng)政府信息公開主體（公民、法人等）可以依法向政府信息公開主體提出相應(yīng)的政府信息公開申請(qǐng)，政府信息公開主體可以根據(jù)不同的情況作出公開與否的決定。依申請(qǐng)公開是保障公眾知情權(quán)非常重要的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，政府信息公開主體應(yīng)該依法規(guī)范并積極回應(yīng)社會(huì)大眾的信息公開申請(qǐng)。

從政府信息公開的法治實(shí)踐來看，2019年修訂前的《信息公開條例》中的“生產(chǎn)、生活、科研”需要，即“三需要”已經(jīng)正式退出歷史舞臺(tái)。社會(huì)大眾并不需要依據(jù)“生產(chǎn)、生活、科研”的“三需要”來提出政府信息公開申請(qǐng)。從規(guī)范的形式上分析，“三需要”的廢除，避免了政府信息公開主體因不滿足“三需要”的規(guī)定而拒絕公開政府信息的可能。盡管如此，這并不意味著公眾的知情權(quán)是不受任何限制的。政府信息公開主體在積極回應(yīng)申請(qǐng)公開政府信息的過程中，還需要依法依規(guī)對(duì)信息公開申請(qǐng)予以規(guī)制。例如，政府信息公開申請(qǐng)主體反復(fù)多次地就同一政府信息提出公開申請(qǐng)，在一定程度上增加了政府信息公開主體的行政運(yùn)行成本，對(duì)于這類“非理性”的政府信息公開申請(qǐng)，政府信息公開主體可以讓申請(qǐng)主體說明申請(qǐng)公開該信息的理由，如果申請(qǐng)公開該信息的理由“不合理”，政府信息公開主體可以不予以公開。當(dāng)然，從實(shí)踐層面來看，這并不意味著申請(qǐng)主體完全失去了獲取某政府信息的可能，提起行政訴訟是申請(qǐng)主體可以采取的救濟(jì)方式。

在政府信息公開的法治實(shí)踐中，有一種需要注意的情形是政府信息公開申請(qǐng)主體“形式上”表現(xiàn)的是在進(jìn)行政府信息公開申請(qǐng)，但“實(shí)質(zhì)上”是為了實(shí)現(xiàn)諸如舉報(bào)、信訪、投訴目的。該種情形下，政府信息公開主體在審查其信息公開申請(qǐng)時(shí)，可以告知其以何種正當(dāng)渠道實(shí)現(xiàn)訴求，即政府信息公開申請(qǐng)主體的上述行為并非是規(guī)范層面的“依申請(qǐng)公開”行為。此外，如果公開出版物，包括書籍、報(bào)刊等能夠?qū)崿F(xiàn)政府信息公開申請(qǐng)主體的信息公開訴求，政府信息公開主體可以告知其通過何種方式獲取該政府信息。上述解決方式旨在保障政府信息公開的正常秩序，節(jié)約行政運(yùn)行成本，與保障社會(huì)大眾“依法”獲取政府信息的立法初衷具有契合性。

在積極回應(yīng)以及規(guī)范依申請(qǐng)公開政府信息過程中，存在一個(gè)十分重要的實(shí)踐“要素”，就是申請(qǐng)政府信息公開的形式問題。在政府信息公開的法治實(shí)踐中，一般要求政府信息公開申請(qǐng)主體以書面形式提出相應(yīng)的政府信息公開申請(qǐng)，且書面形式中一般需要具備相應(yīng)的形式要件，例如政府信息公開申請(qǐng)主體的身份信息、獲取信息的范圍以及政府信息公開的形式要件等。在實(shí)踐中，確實(shí)也存在大量的以“口頭”方式提出的政府信息公開申請(qǐng)，但政府信息公開主體要以“書面”的形式予以回復(fù)（答復(fù)）。這種對(duì)政府信息公開主體看似有些“苛刻”的形式要求，有利于證明其是否公開了相應(yīng)的政府信息，一旦因該政府信息公開引發(fā)司法糾紛，上述書面回復(fù)（答復(fù)）就是行政訴訟中的“證據(jù)”，這對(duì)于政府信息公開主體非常重要。

簡而言之，政府信息公開主體一方面要積極回應(yīng)政府信息公開申請(qǐng)主體依法提出的政府信息公開申請(qǐng)，另一方面也要依法規(guī)制某些無序和失范的政府信息公開申請(qǐng)，從而使知情權(quán)的規(guī)范行使與行政權(quán)的依法運(yùn)行得以平衡兼顧，這與法治政府建設(shè)的基本理念相契合。

四、暢通知情權(quán)權(quán)利救濟(jì)渠道，破解政府信息公開的難點(diǎn)

政府信息公開連接著公眾的知情權(quán)依法行使與行政公權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，當(dāng)政府信息公開相關(guān)法律規(guī)范無法實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的完全涵蓋時(shí)，公眾知情權(quán)的“權(quán)利救濟(jì)”就顯得非常重要。知情權(quán)的“司法救濟(jì)”是重要的權(quán)利保障方式之一，“司法審查”對(duì)保障政府信息公開依法規(guī)范運(yùn)行具有重要作用。政府信息公開的法治實(shí)踐存在諸多現(xiàn)實(shí)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，其中具有代表性的是政府信息公開中內(nèi)部信息公開、過程性信息公開、權(quán)利沖突、政府信息公開規(guī)范競(jìng)合的選擇適用以及知情權(quán)規(guī)制等問題。

政府信息中的內(nèi)部信息與過程性信息是否屬于應(yīng)予公開信息在實(shí)踐中存在一定的爭議，也經(jīng)歷了一個(gè)變化的過程。從內(nèi)部信息和過程性信息的基本屬性分析，這兩類信息“一般”“可以”不予公開。從信息的具體外部特征分析，諸如行政主體的內(nèi)部工作流程、后勤與人事管理等內(nèi)部信息屬于行政主體的“內(nèi)部事務(wù)”信息，一般可以不予公開。而諸如請(qǐng)示匯報(bào)、會(huì)議紀(jì)要、磋商發(fā)函等信息是過程性信息的主要形式，一般也可以不予公開。但從行政權(quán)運(yùn)行的實(shí)踐分析，上述信息的不予公開具有明顯的相對(duì)性。其一，如果內(nèi)部信息已經(jīng)產(chǎn)生了外部效應(yīng)，例如對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成了影響，內(nèi)部信息基于相應(yīng)申請(qǐng)程序也應(yīng)予以公開。其二，雖然一般而言過程性信息不宜過早公開，一旦過早公開很可能影響行政權(quán)行使的效率，但是基于請(qǐng)示匯報(bào)、研討函告等方式形成的過程信息已經(jīng)形成了某一具體行政行為時(shí)，如果該過程信息不涉及法定豁免公開的內(nèi)容，根據(jù)相應(yīng)的申請(qǐng)程序也可以公開。內(nèi)部信息是否公開考量的關(guān)鍵要素在于該內(nèi)部信息是否具有了“外部性”，過程性信息是否公開考量的要素在于具體行政行為是否已經(jīng)形成，這也是司法審查的關(guān)鍵點(diǎn)。

政府信息公開的過程會(huì)發(fā)生權(quán)利沖突情形，主要表現(xiàn)為知情權(quán)與個(gè)人隱私權(quán)亦或是商業(yè)秘密保護(hù)的沖突。如果政府信息公開申請(qǐng)主體申請(qǐng)公開關(guān)涉第三方權(quán)益的信息，政府信息公開主體需要適用利益衡量機(jī)制解決權(quán)利沖突問題。在關(guān)涉政府信息公開的行政訴訟案件中，法院解決上述權(quán)利沖突的主要考量也在于利益衡量的適用。在政府信息公開的實(shí)踐中，規(guī)范層面以程序保障的方式盡可能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府信息公開中各權(quán)利主體的保障。如果政府信息公開申請(qǐng)主體提出公開行政主體所掌握的關(guān)涉第三方權(quán)益的政府信息，政府信息公開主體在程序上需要以“書面”的方式征詢第三方權(quán)益主體的意見，并要求第三方權(quán)利主體在法定時(shí)間內(nèi)作出是否同意公開的答復(fù)。然而，在上述征詢過程中，時(shí)常會(huì)發(fā)生第三方權(quán)益主體在法定期間內(nèi)不明確作出答復(fù)的情形，為了保障知情權(quán)的行使和行政主體的工作效率，政府信息公開主體可以視情況決定這類關(guān)涉第三方權(quán)益的政府信息是否公開，這一過程就是利益衡量機(jī)制適用的過程，本質(zhì)上是對(duì)相應(yīng)權(quán)益保護(hù)順位的排序。如果經(jīng)過利益衡量機(jī)制的適用，政府信息公開主體決定公開第三方權(quán)益主體明確拒絕公開的信息亦或是未答復(fù)是否公開的信息，政府信息公開主體需要“書面”將公開信息的范圍等內(nèi)容告知第三方權(quán)益主體，這種規(guī)范的程序要求對(duì)于保障第三方權(quán)益十分重要。如果不告知第三方權(quán)益主體上述公開決定，第三方權(quán)益主體將喪失最重要的權(quán)益保障方式，即提出“反信息公開訴訟”的可能。由此產(chǎn)生的后續(xù)行政訴訟，本質(zhì)上也是對(duì)政府信息公開所產(chǎn)生的權(quán)利沖突的解決，法院依然需要適用利益衡量機(jī)制予以相應(yīng)司法裁決。

從政府信息公開的法治實(shí)踐分析，政府信息公開中不僅關(guān)涉知情權(quán)與隱私權(quán)沖突，也會(huì)發(fā)生公眾監(jiān)督權(quán)與隱私權(quán)之間的沖突。例如，在公租房、廉租住房等稀缺社會(huì)資源分配中，公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)會(huì)和申請(qǐng)到公租房與廉租房的居民隱私權(quán)發(fā)生沖突。上述基于政府信息公開所產(chǎn)生的權(quán)利沖突，從司法適用的角度分析，如果關(guān)涉公租房、廉租住房等稀缺社會(huì)資源分配，在監(jiān)督權(quán)與部分個(gè)人隱私間發(fā)生權(quán)利沖突的時(shí)候，應(yīng)該基于社會(huì)資源分配的公平、公正、公開價(jià)值的考量，首要保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，在彰顯法治對(duì)于社會(huì)公平與公正保障的同時(shí)，個(gè)體隱私權(quán)的保障確實(shí)也是一個(gè)非常重要的方面，這種監(jiān)督權(quán)與隱私權(quán)保障的兼顧可以通過程序上的公示以及全過程的監(jiān)管，盡可能實(shí)現(xiàn)二者的兼顧。

在知情權(quán)保障的司法救濟(jì)中，也同樣需要注意對(duì)知情權(quán)司法救濟(jì)權(quán)的規(guī)制。如前所述，對(duì)行政體系內(nèi)部而言，規(guī)范層面為行政主體規(guī)制“非理性”知情權(quán)的方式提供了制度保障，即理由說明程序以及途徑告知程序。對(duì)于法院而言，同樣需要對(duì)知情權(quán)的司法救濟(jì)權(quán)予以依法規(guī)制。實(shí)踐中，如果行為人基于政府信息公開提出大量的行政訴訟，法院應(yīng)該對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行嚴(yán)格地審查。這種審查需要考量如下因素：一是原告提出的政府信息公開申請(qǐng)，是否符合政府信息公開規(guī)范的立法目的，即其大量的甚至是反復(fù)向同一主體提出的政府信息公開申請(qǐng)是否符合《信息公開條例》中“依法獲取政府信息”的立法目的；二是原告是否具有明確的“訴的利益”，原告能否得到司法救濟(jì)的客觀需要正在于其是否存在“訴的利益”，沒有“訴的利益”也就意味著其“起訴權(quán)”沒有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；三是綜合分析原告的起訴目的，即行政訴訟中原告起訴的正當(dāng)性基礎(chǔ)應(yīng)是對(duì)于其“合法權(quán)益”的保障；四是原告如此大量的訴訟是否符合“誠實(shí)信用”原則，對(duì)于原告的起訴也需要基于社會(huì)倫理道德來考量，需要充分考量原告利益保障中，涉及相對(duì)方乃至社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)與保障的問題。行政訴訟雖然是知情權(quán)權(quán)利救濟(jì)的重要渠道之一，但那些非理性、盲目、泄憤、瑣碎甚至是欺詐的訴訟也需要被排斥。在以司法渠道保障知情權(quán)的同時(shí)，也要將惡意訴訟亦或是無理纏訴排除在司法救濟(jì)之外，這應(yīng)該是知情權(quán)“依法”實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的應(yīng)有之義。

因此，基于政府信息公開規(guī)范的適用實(shí)際，要充分發(fā)揮司法審查在破解政府信息公開熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題上的指引作用，從而使知情權(quán)行使主體規(guī)范用權(quán)，促使政府信息公開主體依法履職。

五、結(jié)語

推進(jìn)全面依法治國重點(diǎn)任務(wù)是法治政府建設(shè)。法治政府建設(shè)需要以法治的方式為行政公權(quán)劃范圍、立規(guī)矩。要不斷強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，這就需要不斷推進(jìn)政府信息公開，公開是監(jiān)督的前提。要充分發(fā)揮規(guī)范原則的指引作用，積極回應(yīng)社會(huì)大眾的政府信息公開訴求，只有加強(qiáng)和完善知情權(quán)的保障，才能更好地發(fā)揮政府信息公開在法治政府建設(shè)中的作用，從而使政府行政在法治路徑上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

作者簡介

黃佳宇，中共長春市委黨校（長春市行政學(xué)院）資政研究中心教授，法學(xué)博士。研究方向：憲法與行政法。