教育公平視域下學前教育資源配置的縣域比較與優化策略

本比市、）為比，多，萬常人幼人口的幼兒園數量、生均一般公共預算教育經費呈現顯著的區域差異；生師比顯著高于全國基準，區域配置失衡問題突出；幼兒園專任教師編制配置率整體偏低，區域間結構性矛盾突出；普惠性幼兒園覆蓋率略高于全國均值，區域發展較為均衡。推進縣域間學前教育資源均衡配置的關鍵在于：構建動態規劃體系，破解供需空間錯配；強化財政省級統籌，彌合經費投入鴻溝；創新師資供給機制，突破質量發展瓶頸；構建城鄉聯動機制，平衡區域發展落差。

一、問題的提出

學前教育資源布局是指為了實現學前教育目標，滿足學前兒童的教育需求，對學前教育資源在一定區域內進行的科學規劃、合理配置和空間安排。具體來說，就是綜合考慮人口分布、地理環境、經濟發展水平等因素，將學前教育的人力資源、物力資源、財力資源等各類資源，在不同區域、不同類型的學前教育機構之間進行有效分配和布局，以達到資源的優化利用，提高學前教育的質量和效益，保障學前幾童能夠公平、便捷地接受優質學前教育。新時代我國現代化強國建設、人民群眾對美好生活的追求、人類命運共同體建設，要求教育公平發揮新功能，為社會發展、人的發展以及國際競爭與合作做出更大的貢獻，教育公平需要升級換代，成為有質量的教育公平[1]。學前教育資源布局是影響學前教育公平性的關鍵性因素，優化學前教育資源布局是推進學前教育高質量發展的重要內容。近年來，隨著普惠性幼兒園規模擴大，“入園難”和“入園貴”問題得到明顯緩解。但城鄉間、區域間學前教育質量不均衡問題仍比較突出，成為制約我國學前教育全面發展的瓶頸[2。國家的教育政策也逐步關注幼兒園的規劃布局問題。2018年，《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》明確，2035年要達成全面普及學前三年教育的目標，并強調建成覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系的重要性。2024年11月頒布的《中華人民共和國學前教育法》第六條和第二十六條均強調了幼兒園的規劃布局，突出在確保有效滿足需求的同時，要避免資源浪費。現階段，在“省級統籌、以縣為主”的管理體制背景下，我國學前教育發展的重點在縣域，縣域學前教育是我國學前教育整體可持續發展的關鍵。學前教育高質量發展首先需要實現縣域學前教育高質量發展，而縣域學前教育發展的核心在于學前教育資源的合理配置[3]。

從已有的研究來看，關于學前教育資源配置的研究，學者們比較注重從單個市域或者縣域層面，以街道為基本單位對幼兒園的空間布局問題進行考察，多利用跨學科的研究方法，如借助GIS的可視化分析技術，從班級服務壓力、幼兒園服務范圍、幼兒園供給數量、高質量幼兒園的聚集程度等維度考察區域學前教育資源布局的均衡性問題[4][5]，或是人口發展新形勢、人口流動、城鎮化進程等對學前教育資源配置的影響[6][7]。針對省域內學前教育資源布局的縣域比較問題的研究尚處于起步階段。基于此，本研究在借鑒已有研究成果的基礎上，圍繞學前教育資源這一核心問題選取湖南省122個縣（市、區）幼兒園數量、教師資源、教育經費及人口的相關數據進行比較分析，以期為學前教育資源優化布局提供思路與對策。

二、研究設計

（一）研究對象

本研究以湖南省幼兒園為研究對象，主要是基于以下考慮。湖南省位于我國中部，長江中游，既是人口大省一根據2023年各地的年鑒數據，湖南省常住人口排名全國第七；又是教育大省一一黨的十八大以來，湖南省已基本解決了“有學上”的問題，步入“上好學”新的歷史階段，實現了從人口大省到教育大省的歷史性轉變，自前正處在“由大變強”的關鍵時期[8]。

為科學應對因出生人口總體下降、新型城鎮化發展帶來的基礎教育各學段學齡人口變化，2023年11月，湖南省率先出臺了《湖南省教育廳關于應對學齡人口變化調整優化中小學幼兒園布局的通知》，要求各區縣做好規劃。湖南省作為先試先行的典范，開展相關研究既具有理論價值也具有實踐參考價值。

（二）研究方法與數據來源

1.研究思路與方法

本研究重點呈現與比較湖南省各區縣學前教育資源布局與配置的現狀。借鑒楊田等構建的學前教育指標體系及內容。運用每萬常住人口擁有的幼兒園數量評估物理資源投入；運用普惠性幼兒園覆蓋率評估學前教育的普及和普惠水平；運用生師比、在編教師占比評估人力資源投入；運用生均教育經費評估財力資源投入。研究中主要采用差異系數分析方法：差異系數分析方法是一種衡量數據離散程度的統計工具，它通過計算標準差與平均值的比值來衡量數據的離散程度，通常用于比較不同數據集的波動性。差異系數越大，表示數據的離散程度越大，數據的變異性越強。差異系數越小，說明數據越集中，變異性越弱。

差異系數的計算方法 ∴CV=（σ/μ） ×100‰ （0表示標準差， μ 表示平均值）

2.數據來源

本文數據來源主要包括統計數據和實地調研數據。統計數據主要有常住人□數據、生均教育經費數據等，通過政府網站公布的統計年鑒或教育經費執行公告而獲取。普惠性幼幾園數據、幼兒園在職教職工數據等通過實地調研、向各地教育行政部門征求等方式獲取。受制于數據的可獲得性，常住人口選用2022年數據，其他數據均采用2023年數據。

（三）湖南省學前教育資源配置現狀分析

1.湖南省各市州每萬常住人口擁有的幼兒園數量呈現空間分異特征，反映出學前教育資源供給與人口分布的結構性矛盾。從整體分布來看，全省約 52% 的縣（市、區）處于2～3所/萬人的中等覆蓋水平，但低覆蓋（1～2所／萬人）與高覆蓋（3～4所/萬人）區域并存，區域差異顯著。常德市和懷化市成為低覆蓋集中區，分別有8個和9個縣（市、區）處于1～2所/萬人水平，資源短缺問題突出；而永州市5個縣（市、區）達到3～4所/萬人高覆蓋水平，占比達 45.5% ，顯示其供給能力領先全省。值得注意的是，湘西州出現一個4所以上/萬人的縣（市、區），與湘西州其他區域[7個縣（市、區）為2～3所／萬人]形成鮮明對比，暴露資源配置的局部失衡。（見表1）

科學應對因出生人口總體下降、新型城鎮化發展帶來的基礎教育各學段學齡人口變化，2023年11月，湖南省率先出臺了《湖南省教育廳關于應對學齡人口變化調整優化中小學幼兒園布局的通知》，要求各區縣做好規劃。湖南省作為先試先行的典范開展相關研究既具有理論價值也具有實踐參考價值。

表1湖南省每萬常住人口擁有的幼兒園數量

2.湖南省普惠性幼兒園覆蓋率略高于全國均值，區域發展較為均衡。作為衡量學前教育資源供給能力與公平性的核心指標，2023年湖南省普惠性幼兒園覆蓋率達 91.17% ，較全國平均水平（90.8%） 高出0.37個百分點。從區域分布來看，全省14個市州呈現梯度特征：8個市（長沙市、株洲市、湘潭市、衡陽市、邵陽市、岳陽市、張家界市、永州市）覆蓋率超全國水平，6個市州（常德市、益陽市、郴州市、懷化市、婁底市、湘西州）則低于基準值，其中永州市以 92.55% 居首，湘西州以 88.7% 位列末位。縣級行政單元數據顯示，全省122個縣（市、區）中有78個（占比 64% ）超過國家基準線，44個 （36%） 未達標。典型縣域中，郴州市桂東縣、永州市雙牌縣及懷化市新晃侗族自治縣實現全域覆蓋 （100%） ，而懷化市鶴城區 76.5%） 、湘西州龍山縣（78.77%） 與衡陽市蒸湘區 （83.4%） 成為覆蓋率洼地。通過差異系數分析，各區域系數值均低于0.15，印證省內縣域間資源配置均衡性特征，其中懷化市、郴州市和衡陽市構成區域內差異程度最大的三個單元。（見表2）

表22023年湖南省普惠性幼兒園覆蓋率

表32023年湖南省學前教育生師比

表42023年湖南省幼兒園專任教師編制配置率

3.湖南省學前教育生師比顯著高于全國基準，區域配置失衡問題突出。生師比是國際范圍內衡量學前教育事業發展的重要質量監測指標，美國幼教協會（NAEYC）、全美認證委員會（NAC）和全美幼兒教育計劃認證（NECPA）提出的適宜生師比建議大約為 7：1～10：1^[9] 。國內外多項研究表明，合理的生師比能夠促進有效的師幼互動，改善幼兒教師工作條件，更好地促進幼兒發展[10]。2023年數據顯示，全國學前教育生師比為13.32：1. 而湖南省達 16.2：1 （在園幼兒183.70萬人，專任教師11.34萬人），整體質量保障能力亟待提升。區域分布呈現顯著梯度差異：全省14個市州生師比均高于國家標準，其中懷化市 （19.26：1） 、郴州市 （18.61：1） 與湘西州 .18.03：1? 位列末三位，最優的常德市 （14.53：1） 仍與國家基準存在差距。縣級單元分化更為嚴峻，僅13個縣（市、區）（占 10.66% 達標，17個縣（市、區）比值突破 20：1： 極端案例集中于湘西州永順縣 （28.85：1） 、郴州市桂東縣 （25.58：1） 及懷化市會同縣（25.26：1） 。差異系數分析表明，湘西州（0.24）、永州市（0.19）、郴州市（0.18）等地區內部資源配置失衡最為顯著。（見表3）

4.湖南省幼兒園專任教師編制配置率整體偏低，區域間結構性矛盾突出。幼兒園教師的編制配置是保證學前教師數量、質量和穩定性的基本方式[]。數據顯示，2023年全省幼兒園專任教師在編率均值僅為 10.96% （每10名教師中僅1人納入編制），顯著低于教育高質量發展需求。從區域格局來看，市州層面呈現“民族地區高、經濟強市低”的逆差特征：永州市 （25.9%） 、懷化市 （21.3%） 及郴州市 （18.8%） ）位列前三，而經濟發達的長沙市 （5.8%） 、株洲市 （6.4%） 與湘潭市（ 7.2% ）反居末位。縣級單元分化更為劇烈：55個縣（市、區） （45.08%） 在編率低于 10% ，僅11個 （9.02%） 突破 30% 閾值。極端案例中，常德市臨澧縣 （39.06%） 、永州市寧遠縣 （49.12%） 及藍山縣 （57.2%） 形成“編制高地”，而岳陽市湘陰縣 （0%） /株洲市荷塘區 （0.33%） 與衡陽市南岳區 （0.6%） ）暴露出制度性缺位。差異系數分析表明，全省縣域間在編率離散度超0.3，其中株洲市（0.81）、長沙市（0.61）與湘西州（0.59）成為非均衡化典型區域。（見表4）

5.湖南省幼兒園生均一般公共預算教育經費的分布呈現顯著的區域差異與結構性特征。從整體來看，各市州經費投入跨度較大，低投入（1000～4000元/生）與高投入（10000元以上／生）區域并存，反映出學前教育資源配置的不均衡性。全省54個縣（市、區）仍處于低投入區間，主要集中在衡陽市（10個）、邵陽市（5個）和常德市（5個），占比超七成；而高投入區則集中于長沙市（4個）永州市（5個）和湘西州（2個）。區域分化特征顯著：長沙市作為經濟核心區，教育資源高度集聚，其高投入區（7000元以上／生）占比達 80% ，但仍有2個縣（市、區）處于低投入水平，顯示內部微差異。反觀經濟欠發達的湘西州，高投入區數量超過岳陽、婁底等市。永州市表現突出，生均10000元以上的高投入區達5個，居全省首位，或與地方財政重點投入相關。而岳陽市、婁底市無縣（市、區）進入生均萬元高投入的行列，中高投入覆蓋率不足，亟待提升。投入梯度失衡明顯，衡陽、邵陽等地低投入集中，與長沙永州形成兩極對比；其次，同屬長株潭城市群的株洲市（中低投入為主）與長沙市差距懸殊，反映政策落地不均衡。

（三）師資配置不均：編制供給短缺與質量梯度落差并存

湖南省制定了優化普惠性資源布局、加大普惠性民辦幼兒園扶持力度、保障幼兒園教師配備、提高幼兒園師資培養培訓質量等措施，在推進學前教育普及普惠、安全優質發展方面進行了積極探索[12]。但因為湖南地理位置、經濟等原因，導致縣域間學前教育資源配置不均衡的問題廣泛存在。結合政策分析與實地調研，做以下原因分析。

（二）人口結構變動：生育率斷崖下跌與城鎮化進程加速共振

資源配置滯后于人口動態變化加劇供需矛盾。湖南省出生人口從2016年峰值92.3萬銳減至2022年41.2萬，教育部的數據顯示，2022年全國在園幼兒人數較上年下降 3.7% ，而湖南省的降幅更大，達到 5.8% 。尤為值得注意的是，湖南省2022年減少的在園幼兒人數，占全國減少總數的 7.5% ，疊加66.16% 的城鎮化率，形成“城鎮學位緊缺一鄉村園所空置”的剪刀差。人口空間重構與學前教育資源配置剛性形成強烈沖突：城鎮新建園所需3～5年建設周期，難以及時響應流動人口集聚；鄉村閑置園所因產權歸屬復雜，資源重組困難較大。

學前教育資源配置失衡的首要癥結在于財政保障體系的非均衡性。數據顯示，湖南省生均公共預算教育經費僅為全國水平的 51.7% ，這一結構性缺口直接制約普惠性幼兒園建設與師資配備。盡管建立了省與市縣共擔的生均撥款制度（《湖南省學前教育生均公用經費撥款制度》，2019），但經濟欠發達縣域配套能力薄弱，如湘西州龍山縣生均經費僅達長沙縣的 23% ，面對“省級統籌不足、縣級配套乏力”的投入機制，經濟發達地區可通過社會資本補充政府投入，而偏遠山區的縣域則易陷入“財政投入一資源短缺”的惡性循環。OECD國家學前教育機構經費占GDP的平均比例已達 0.8%^[13]"，而湖南省僅為 0.32% ，財政主渠道作用尚未充分發揮。

表52023年湖南省幼兒園生均一般公共預算教育經費

（一）財政投入失衡：省域經費保障機制與區域經濟差異疊加

三、縣域學前教育資源配置失衡的原因分析

經濟發達地區（如長沙、株洲）雖財政實力較強，但學前教育投入長期滯后于城鎮化進程。地方政府可能更傾向于將資金投向短期效益顯著的中小學教育或產業領域，而普惠性公辦園建設及教師編制擴容被視為“非優先級”。相反，民族地區因中央及省級財政轉移支付力度大，疊加鄉村振興政策傾斜，更易落實公辦園編制保障要求，形成“經濟弱市高編制”的現象。同時，經濟強市人口持續凈流入導致適齡兒童激增，但公辦園建設速度及編制核定周期難以匹配需求增長。再者，民族地區受國家“特崗計劃”“定向培養”等政策覆蓋，嚴格執行“公費師范生入編”等機制，編制配置率被動拉升。而經濟強市受市場化思維影響，更依賴“政府購買服務 + 民辦園主導”模式，甚至存在“有編不補”現象。

學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，對促進兒童身心全面發展、提升國民素質具有重要意義。湖南省在推動縣域學前教育發展方面取得了一定成效，但在資源配置上仍存在一些問題，如布局不均衡、師資短缺、質量參差不齊等。為進一步優化縣域學前教育資源配置，提出以下建議。

四、優化縣域學前教育資源配置的建議

學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，對促進兒童身心全面發展、提升國民素質具有重要意義。湖南省在推動縣域學前教育發展方面取得了一定成效，但在資源配置上仍存在一些問題，如布局不均衡、師資短缺、質量參差不齊等。為進一步優化縣域學前教育資源配置，提出以下建議。

（一）構建動態規劃體系，破解供需空間錯配

一是明確規劃原則。科學測算與合理布局：根據地域特點和人口變化情況，科學測算學齡前兒童分布數量，合理確定幼兒園布局[14]。將學前教育納入經濟社會發展規劃和公共服務體系，實行統籌管理，優化配置學前教育資源，滿足人民群眾對學前教育的需求。堅持擴大普惠性幼兒園原則，以公辦幼兒園為主體，增加公辦學前教育資源供給。綜合考慮區域內人口現狀，科學預測人口發展變化趨勢，加大政府財政投入，為適齡幼兒提供方便就近、靈活多樣、層次豐富的學前教育服務。堅持“統一規劃、合理布局、因地制宜、綜合開發”的原則，逐步實現幼兒園布局合理化、條件標準化和教育優質化。加大對幼兒園設施設備的更新投入，進一步提升學前教育辦園質量，解決幼兒園班額大、學前兒童入園難的問題。二是強化動態調整機制。建立“人口一資源”聯動響應模式，依托教育、公安、衛健等部門數據共享平臺，實時監測區域內適齡兒童數量變動與分布特征，每三年滾動修訂學前教育設施布局專項規劃，動態調整幼兒園新建、改擴建計劃。推行“彈性學位”供給制度，在人口密集區優先推廣“微型園”“社區嵌入式園”等靈活辦園模式，人口流出地通過“中心園 + 分園”“流動教師崗”等方式盤活閑置資源。探索“規劃一建設一驗收”全流程監管機制，要求新建住宅小區配套幼兒園與首期住宅項目同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用，確保規劃剛性落實。鼓勵將閑置校舍、廠房等公共設施改造為普惠性幼兒園，簡化審批程序并給予財政補貼，快速填補學位缺口。

（二）強化財政省級統籌，彌合經費投入鴻溝

省級財政統籌學前教育發展是學前教育公共服務體系構建的關鍵因素[15]。目前，隨著出生人口的減少，對學前教育的投入也可以隨之減少這種想法是萬萬不可的。我們離高質量的學前教育還有很長的路要走。《2025年國務院政府工作報告》強調“有條件的地方逐步推進實施免費學前教育”，因此，在保證現有財政投入的同時還要爭取加大投入。一是明確政府責任與投入機制，切實承擔起發展學前教育的責任，將學前教育納入經濟社會發展規劃和民生工程，統籌協調各方資源，確保學前教育事業的優先發展。二是建立合理投入機制，學前教育實行政府投入為主、家庭合理負擔保育教育成本、多渠道籌措經費的投入機制。優化教育財政投入支出結構，加大學前教育財政投入，確保財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中占合理比例。三是加大財政資金投入力度。中央和地方財政可設立支持學前教育發展專項資金，用于擴大普惠性學前教育資源、改善辦園條件、加強師資隊伍建設等方面。四是逐步提高財政性學前教育經費占財政性教育經費的比重，有條件的地方可逐步推進實施免費學前教育，降低家庭保育教育成本。五是優化財政投入結構。通過財政補助、購買服務、減免租金、培訓教師、教研指導等多種方式，支持普惠性民辦幼兒園發展。合理確定普惠性民辦幼兒園生均財政補助標準，并根據辦園成本、經濟發展水平和群眾承受能力等因素，動態調整收費標準，確保普惠性民辦園的可持續發展。六是關注特殊地區和群體。國家采取措施，傾斜支持農村地區、革命老區、民族地區、邊疆地區和欠發達地區發展學前教育事業。對家庭經濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農村留守兒童等接受普惠性學前教育給予資助，保障其受教育權利。

國家采取措施，傾斜支持農村地區、革命老區、民族地區、邊疆地區和欠發達地區發展學前教育事業。對家庭經濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農村留守兒童等接受普惠性學前教育給予資助，保障其受教育權利。

（三）創新師資供給機制，突破質王依

對于廣大農村地區，具有一定數量和質量且相對穩定的學前教育師資隊伍是實現學前教育公平的關鍵[16。一是保障教師配備。要充分挖掘創新，統籌利用現有事業編制資源，著力加強公辦幼兒園編制、人員配備并提高使用效率，嚴禁“有編不補”、長期使用代課教師。創新人員聘用機制，推行“編制 + 員額”雙軌并行管理模式，在編制總量內設置一定比例的動態調整員額控制數，采用合同制、崗位聘任等方式補充緊缺師資。引導和監督民辦園根據有關勞動法律法規和配備標準配足配齊教職工，逐步落實每班“兩教一保”的人員配備標準。建立健全與崗位職責、工作年限、工作績效等相適應的教師工資待遇保障機制，確保教師工資按時足額發放，保障教師的合法權益，吸引和留住優秀人才從事學前教育工作。二是落實持證上崗制度。嚴格實施教師資格準入制度與定期注冊制度，落實幼兒園園長、教師持證上崗制度，切實把好園長、教師入口關，確保師資隊伍的專業性和穩定性。三是提升師資培養培訓質量。優化培養體系，精準對接各地教師需求，定向培養專科及以上層次學前教育教師，全力滿足農村和欠發達地區對幼兒園教師公費師范生的培養需求。支持本科院校加強一流本科專業建設并合理確定招生規模，支持中職學校根據實際需要開設嬰幼兒托育專業，增加幼兒園高素質保育員的供給。四是深化專業改革。指導省內相關高校完善培養方案，強化學前兒童發展和教育專業基礎，注重培養學生觀察了解兒童、支持兒童發展的實踐能力。在高等學校學前教育專業增加特殊教育專業課程，提高師范生的融合教育能力。五是完善培訓機制。制定幼兒園園長、教師和教研員培訓規劃，加大培訓力度，實施全員培訓，突出實踐導向，提高培訓實效，鼓勵支持學前教育教師在職提升學歷，提升幼兒園教師隊伍整體素質。遴選優秀園長和教師充實教研崗位，每個縣（市、區）至少配備一名學前教育專職教研員，建立省、市、縣、園教研協同機制，全面提升專兼職教研員的專業能力和研究能力，打造高素質專業化的學前教師隊伍。

（四）構建城鄉聯動機制，平衡區域發展落差

一是建立幼幾園結對幫扶機制。鼓勵高校、教科研機構和優質幼兒園采取送教下鄉、跟崗學習、在線培訓等方式結對幫扶基層、邊遠和欠發達地區幼兒園，將先進的教育理念、教學方法和管理經驗帶到農村幼兒園。結對雙方應制訂詳細的幫扶計劃，明確幫扶目標、內容和措施，確保幫扶工作取得實效。二是開展城鄉學前教育教研交流活動。定期組織城鄉學前教育教師開展教研交流活動，搭建教師交流學習的平臺。可以通過舉辦教學觀摩活動、教學研討會議、課題研究合作等方式，促進城鄉教師之間的交流與合作，共同提高教育教學水平。同時，鼓勵城鄉幼兒園教師開展跨區域教學研究和改革，探索適合不同地區幼兒的教育教學模式和方法。三是加強城鄉學前教育資源共享。利用現代信息技術，建立城鄉學前教育資源共享平臺，整合優質教育資源，實現城鄉幼兒園之間的資源共享。平臺可以提供教學課件、教學視頻、教育案例等資源，供教師下載和使用。同時，還可以通過網絡直播、在線互動等方式，開展遠程教學和教研活動，打破地域限制，促進城鄉學前教育均衡發展。

優化縣域學前教育資源配置是一項長期而艱巨的任務，需要政府、社會、學校等各方共同努力。通過科學規劃布局、加大財政投入、加強師資隊伍建設、完善監管機制以及推動城鄉交流合作等措施，可以有效提升縣域學前教育資源的配置水平，為廣大縣域幼兒提供更加優質、公平的學前教育服務，促進他們健康成長和全面發展。P

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本文系2024年度湖南省社會科學成果評審委員會一般資助課題“區域人口增減分化背景下我省學前教育資源布局優化研究”（編號：XSP24YBZ079）的階段性研究成果。