預(yù)售商品房資金監(jiān)管主體初探

杜　昊

[摘 要]目前無論是在學(xué)術(shù)界或是實(shí)踐中關(guān)于“預(yù)售商品房資金由誰來監(jiān)管”問題的探討都存在很大的片面性：一是單一機(jī)構(gòu)組成的監(jiān)管主體面臨職能上的缺失，二是監(jiān)管主體內(nèi)部缺乏制衡，形成監(jiān)管權(quán)壟斷從而導(dǎo)致各種問題出現(xiàn)。本文構(gòu)建了由政府房管部門、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和銀行三方共同組成的監(jiān)管主體，使其相互間在功能彌補(bǔ)與資金監(jiān)管權(quán)“控用”模式的制衡中達(dá)到資金監(jiān)管目的。并且在目前我國房地產(chǎn)市場還不規(guī)范的情況下，為了保護(hù)買房人的權(quán)益應(yīng)當(dāng)將預(yù)售資金監(jiān)管定制為強(qiáng)制監(jiān)管。作者通過對(duì)上述問題探討，希望能對(duì)我國預(yù)售商品房資金監(jiān)管問題有所裨益。

[關(guān)鍵詞] 商品房預(yù)售 資金監(jiān)管 工程監(jiān)理機(jī)構(gòu) 強(qiáng)制監(jiān)管

開發(fā)商融資的途徑有多種，預(yù)售商品房資金是重要方式之一，商品房預(yù)售是一種既可以籌集到必要的建設(shè)資金又可以降低市場風(fēng)險(xiǎn)的重要融資渠道。尤其對(duì)自由資金實(shí)力不強(qiáng)的開發(fā)商來說，能否成功地籌集到預(yù)售資金是房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素之一。在預(yù)售房款的使用上，我國《房地產(chǎn)管理法》第四十四條第三款規(guī)定“商品房預(yù)售所得款項(xiàng)，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)。”該法律條文僅籠統(tǒng)地規(guī)定了商品房預(yù)售資金的用途，并沒有明確規(guī)定商品房預(yù)售資金監(jiān)管的主體、監(jiān)管權(quán)限、法律責(zé)任等，在實(shí)踐中出現(xiàn)了很多由于資金監(jiān)管不力產(chǎn)生的“爛尾”工程。如何來加強(qiáng)資金監(jiān)管的力度，保障廣大買房人的合法權(quán)益，完善我國的商品房預(yù)售資金監(jiān)管就成了當(dāng)務(wù)之急。

一、預(yù)售商品房資金監(jiān)管主體分析

（一）監(jiān)管主體的資格

預(yù)售商品房資金監(jiān)管主體必須滿足三點(diǎn)條件：①要有中立的、公正的監(jiān)管身份，以客觀的、公正的標(biāo)準(zhǔn)參與監(jiān)管。資金監(jiān)管主體與開發(fā)商之間在地位上應(yīng)該是一種互不隸屬的平等關(guān)系，監(jiān)管主體能以第三方的身份獨(dú)立公正地監(jiān)督資金運(yùn)用，不受開發(fā)商的不當(dāng)干預(yù)。這一點(diǎn)對(duì)監(jiān)管主體發(fā)揮其職能至關(guān)重要。②具有對(duì)工程進(jìn)展所需要的專業(yè)評(píng)估知識(shí)。預(yù)售房資金的使用與建設(shè)工程的進(jìn)展緊密聯(lián)系，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，這就要求資金監(jiān)管主體必須準(zhǔn)確把握工程的進(jìn)度，按工程進(jìn)度調(diào)動(dòng)預(yù)售資金撥付，同時(shí)又防止開發(fā)商違規(guī)挪用和抽逃資金，從而保證開發(fā)商將資金如實(shí)地運(yùn)用到工程建設(shè)中去。③預(yù)售房資金監(jiān)管主體應(yīng)是民事主體，具有民事行為能力和獨(dú)立承擔(dān)監(jiān)管不力的民事法律責(zé)任的能力。對(duì)于監(jiān)管主體應(yīng)避免行政權(quán)力過多介入的問題，學(xué)者們有著很多的論述。筆者認(rèn)為這樣進(jìn)行制度設(shè)計(jì)是基于三點(diǎn)考慮：首先，目前我國很多領(lǐng)域都不同程度存在著行政權(quán)力管得過寬的情況，由此產(chǎn)生了許多的問題。其次，預(yù)售房資金問題產(chǎn)生于買房者與賣房者兩個(gè)平等民事主體之間，沒有雙方的合意行政權(quán)力就沒有正當(dāng)理由介入。再次，如果政府房管部門掌握資金監(jiān)管權(quán)力，在目前我國沒有建立起針對(duì)政府資金監(jiān)管的配套權(quán)責(zé)制度時(shí)，就有可能導(dǎo)致“權(quán)力尋租”現(xiàn)象的產(chǎn)生。以上這三個(gè)條件都是成為商品房預(yù)售資金監(jiān)管主體的必要條件。

（二）監(jiān)管主體設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)力求降低成本

在設(shè)計(jì)監(jiān)管主體的同時(shí)應(yīng)當(dāng)力求達(dá)到資金監(jiān)管目的的實(shí)際效果和資金監(jiān)管成本節(jié)儉兼具。如果開發(fā)商在接受監(jiān)管過程中付出了較大的費(fèi)用，那么其將會(huì)把監(jiān)管的費(fèi)用以各種形式轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，或者采取其他方式來規(guī)避這種監(jiān)管，然而無論其采取何種方式，都會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成不利后果。那么如何降低資金監(jiān)管的費(fèi)用？筆者認(rèn)為有兩種途徑，一是監(jiān)管費(fèi)用本身的節(jié)約，如采取競標(biāo)方式來選擇性價(jià)比最優(yōu)的開發(fā)商報(bào)價(jià)方案；另一途徑是在資金監(jiān)管制度設(shè)計(jì)上要簡化資金監(jiān)管參與者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置越精簡高效，監(jiān)管總體的費(fèi)用支出就越少。并且，在能滿足資金安全需要的基礎(chǔ)上，監(jiān)管參與人越少，他們之間法律關(guān)系越簡潔，越容易明確監(jiān)管參與人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，客觀上也越有助于降低監(jiān)管參與人之間的溝通成本。

二、目前幾種預(yù)售房資金監(jiān)管主體分析

由于我國現(xiàn)行法律法規(guī)沒有建立統(tǒng)一的預(yù)售房資金監(jiān)管制度，在實(shí)踐中各地有著不同的做法：重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例把銀行和監(jiān)理機(jī)構(gòu)列為共同監(jiān)管主體，監(jiān)理單位與銀行、開發(fā)商簽訂三方協(xié)議，明確規(guī)定資金監(jiān)管范圍、使用方式、監(jiān)管費(fèi)用、違約責(zé)任的模式；廣州采用政府監(jiān)管的模式；濟(jì)南采用由開發(fā)商委托專業(yè)擔(dān)保公司為預(yù)購人承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任并對(duì)資金的收存、使用進(jìn)行監(jiān)管的模式；廈門的實(shí)踐采取了公正機(jī)構(gòu)對(duì)資金監(jiān)管模式；還有的地方提出了直接委托銀行進(jìn)行監(jiān)管的模式等等。

此外學(xué)術(shù)界對(duì)預(yù)售房資金監(jiān)管主體也是存在眾多主張，比較典型的包括政府，銀行，中介機(jī)構(gòu)，律師事務(wù)所等作為預(yù)售房款的監(jiān)管主體。筆者對(duì)目前我國學(xué)術(shù)界中主張的幾種常見監(jiān)管主體的利弊進(jìn)行了分析：

（一）政府房管部門作為監(jiān)管主體

上文我們提到預(yù)售房資金監(jiān)管主體應(yīng)是一種民事主體，而不是縱向的行政關(guān)系。政府房管部門掌握監(jiān)管權(quán)有可能產(chǎn)生濫用權(quán)力和“權(quán)力尋租”問題，并且有職權(quán)就有責(zé)任，一旦政府房管部門對(duì)資金使用造成損害，勢必要承擔(dān)行政賠償責(zé)任，在我國獲得行政賠償責(zé)任的難度相當(dāng)大，不利于保護(hù)買房者的合法權(quán)益。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府房管部門過多地參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有悖于當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。除此之外，政府房管部門在對(duì)監(jiān)管所需專業(yè)技術(shù)上的要求也和自身職能并不符合。《鄭州市商品房銷售管理辦法》規(guī)定，商品房預(yù)售款不得挪作他用，其使用過程由房管局監(jiān)管，房管局負(fù)責(zé)資金審批、劃撥，此舉一出遭到了來自多方面的質(zhì)疑。

（二）銀行作為監(jiān)督主體

銀行在資金監(jiān)管上也存在自身固有的缺陷。首先，從對(duì)按工程進(jìn)度撥付資金上來看，銀行不是工程專家，不具有評(píng)估工程進(jìn)展所需專業(yè)技術(shù)的要求。它要彌補(bǔ)此弱點(diǎn)，就必須依靠其它機(jī)構(gòu)的專業(yè)支持。銀行另行委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)工程進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，就要對(duì)聘請(qǐng)專業(yè)人員支付費(fèi)用，會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管成本的增加。其次，銀行是企業(yè)法人，關(guān)注自身的利潤和貸款的收回問題，房地產(chǎn)開發(fā)商大多都與銀行有著各種業(yè)務(wù)關(guān)系，是銀行的客戶，讓銀行對(duì)開發(fā)商的資金用途逐筆進(jìn)行監(jiān)督，不能不讓人對(duì)銀行的中立性與公證性產(chǎn)生懷疑。

（三）公正機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體

也有一些觀點(diǎn)贊成讓公正機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體，因?yàn)楣龣C(jī)構(gòu)在對(duì)預(yù)售房款監(jiān)管行為上是一種民事行為。公正機(jī)構(gòu)自身具有一定優(yōu)勢：它既有民事主體身份，又有國家公信力；公證機(jī)構(gòu)不僅建立了較為完備的公證賠償基金制度，還建立了完善的公證責(zé)任保險(xiǎn)制度。但是公正機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體時(shí)也會(huì)出現(xiàn)一些問題。就考察來看，它的監(jiān)理作用較多的集中在法律咨詢服務(wù)、居中參與開發(fā)商在項(xiàng)目業(yè)運(yùn)作過程中與第三方的談判事務(wù)。由于專業(yè)技術(shù)的限制，對(duì)工程本身的施工進(jìn)展情況并不能直接監(jiān)督，它也具有像政府和銀行所面臨的一樣的困境，它的專業(yè)性體現(xiàn)在對(duì)公證相關(guān)的業(yè)務(wù)上而不在其他。

同樣，許多有關(guān)律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介組織作為資金監(jiān)管主體的嘗試也面臨以上問題如何解決的困境。我們可以看出預(yù)售商品房的監(jiān)管主體必須是一種多機(jī)構(gòu)聯(lián)合組成的監(jiān)管主體，僅僅通過一個(gè)機(jī)構(gòu)難以勝任資金監(jiān)管工作。

三、構(gòu)建符合我國國情的預(yù)售商品房資金監(jiān)管主體

在以上論述中可以發(fā)現(xiàn)，單一的機(jī)構(gòu)很難能同時(shí)具備預(yù)售房資金監(jiān)管的三個(gè)條件要求。筆者根據(jù)目前我國一些地方的實(shí)踐結(jié)果，通過對(duì)設(shè)計(jì)成本考慮后，得出由政府房管部門、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、銀行三方組合的預(yù)標(biāo)，而實(shí)施成本控制則是實(shí)現(xiàn)投資控制的手段，即業(yè)主通過工程成本控制，將實(shí)際的投資額控制在投資預(yù)算范圍內(nèi)。其次，從控制方法和性質(zhì)看，投資控制主要通過經(jīng)濟(jì)分析與計(jì)算的方法控制投資額度，屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范疇；實(shí)施成本控制則是通過成本管理的技術(shù)，控制工程的費(fèi)用支出,屬于管理活動(dòng)的范疇。而且，監(jiān)理工程師從事的投資控制業(yè)務(wù)為咨詢業(yè)務(wù)，而進(jìn)行的成本控制則是具體的監(jiān)督、檢查和管理事務(wù)。再次，從控制的時(shí)間來看，投資控制以項(xiàng)目的設(shè)計(jì)階段為重點(diǎn)，因?yàn)轫?xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性主要取決于是否選擇了最為經(jīng)濟(jì)合理的設(shè)計(jì)方案；而成本控制以施工階段為重點(diǎn)，做到工程材料的效用最大化。

為此，我們認(rèn)為對(duì)建設(shè)工程實(shí)施戰(zhàn)略成本控制重點(diǎn)需要加強(qiáng)投資控制和實(shí)施成本控制，并且重點(diǎn)放在投資控制上。

首先，工程投資控制階段。①實(shí)施投資決策責(zé)任制。投資控制是項(xiàng)目法人組織建設(shè)工程的首要任務(wù)，項(xiàng)目法人應(yīng)從前期的決策控制抓起，直到工程各階段實(shí)施全方位、全過程的投資控制。與此同時(shí)，實(shí)施投資決策責(zé)任制，由國家授權(quán)的投資主體對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行決策和承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。推行項(xiàng)目法人責(zé)任制促進(jìn)相關(guān)法人有積極性去實(shí)施工程投資和工程控制。②加強(qiáng)工程設(shè)計(jì)控制。包括設(shè)計(jì)方案、合適的施工方法和材料選擇。③健全預(yù)算管理。施工圖預(yù)算是安排施工計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)工程進(jìn)度、辦理工程結(jié)算、進(jìn)行成本計(jì)算的依據(jù)。

其次，工程的成本控制階段。相對(duì)投資控制而言，建設(shè)工程的成本控制一般發(fā)生在建設(shè)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)以后，即是一種“事后”控制，更體現(xiàn)在建設(shè)工程施工階段，控制建設(shè)工程成本可以從以下方面入手：①認(rèn)真核定工程投資，實(shí)施項(xiàng)目承包。核定工程投資，實(shí)施工程項(xiàng)目投資，是加強(qiáng)工程成本控制的首要環(huán)節(jié)，②加強(qiáng)財(cái)務(wù)平衡。資金問題是保證建設(shè)工程順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素，資金能否及時(shí)到位，在很大程度上影響了項(xiàng)目承包人能否全面完成承包任務(wù)。所以，我們必須從強(qiáng)化資金管理入手，對(duì)所有的項(xiàng)目根據(jù)輕重緩急分類排隊(duì)，合理安排資金，每月下達(dá)正式的資金使用計(jì)劃，計(jì)劃下達(dá)后，任何單位和個(gè)人均不得改動(dòng)或挪用資金使用指標(biāo)，確保建設(shè)工程資金的安全，以確保把有限的資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)中。③建立健全會(huì)計(jì)核算制度。確定成本會(huì)計(jì)科目，對(duì)一項(xiàng)工程進(jìn)行分解，分解出最小的工作單元，即為成本會(huì)計(jì)科目，在此基礎(chǔ)上，對(duì)成本會(huì)計(jì)科目建立相應(yīng)的分類賬；而后建立標(biāo)準(zhǔn)成本系統(tǒng)，對(duì)每一分類賬事先建立標(biāo)準(zhǔn)成本，作為該項(xiàng)成本的控制依據(jù)；最后在業(yè)績考核時(shí)，將實(shí)際發(fā)生成本與標(biāo)準(zhǔn)成本做比較，節(jié)約和超標(biāo)的視程度不同予以不同的獎(jiǎng)懲。