媒體輿論監督分級現象研究

摘 要：輿論監督是公眾通過集合性意見對社會權力組織和權力個體的一種約束，這種約束雖然不具有強制力，但在客觀上能產生影響權力實施過程與結果的效果。本質上，輿論監督的主體是社會公眾，但實際上，輿論監督的實施更多是由大眾媒介承擔的。在西方，大眾媒介被稱為立法、行政和司法外的“第四權力”。然而在我國，由于大眾媒介的所有權屬于國家，在黨和政府的管理之下，各級黨委政府都擁有同級的媒體，并且同級媒體不得批評同級黨委政府，在這種情況下，地方媒體的輿論監督就容易流為形式。所以，只有通過上一級媒體才能實施輿論監督。其實，這是一種媒體輿論監督的異化。如何更好地發揮媒體尤其是地方媒體在輿論監督中的作用是值得探討的一個話題。

關鍵詞：輿論監督 分級監督 新聞媒體

在今年十屆全國人大常委會上提交二審的突發事件應對法草案中，刪除了有關新聞媒體不得“違規擅自發布”突發事件信息的規定。2006年6月提交全國人大常委會審議的突發事件應對法草案第57條曾規定：“新聞媒體違反規定擅自發布有關突發事件處置工作的情況和事態發展的信息或者報道虛假情況，情節嚴重或者造成嚴重后果的，由所在地履行統一領導職責的人民政府處5萬元以上10萬元以下的罰款。”

這一規定曾引起社會各界的廣泛關注，因為這個規定有可能成為某些地方政府限制媒體正常報道突發事件的借口，不利于媒體開展輿論監督。而對這一規定的刪除在一定程度體現了輿論監督體制上的變化。

所謂輿論監督，廣義上指公眾通過集合性意見形態，對各種權力組織及其工作人員，以及社會公眾人物自由表達看法所產生的一種客觀效果。本質上看，輿論監督的主體是公眾。但由于現代社會的復雜化和龐大化，分散存在的公眾對監督的前提——信息獲取存在較大難度，因而現代社會的輿論監督的實現大多借助大眾傳媒。所以，現實中大眾傳媒通常被視為輿論監督的主體。不過，輿論監督與行政監督或法律監督相比，它不具有強制力，只是一種“權利對權力”而非“權力對權力”的約束。而且這種“權利”的發揮只有在同級黨委的授權下才能進行，因而傳媒能夠批評的范圍只能限于最下層的權力機構和細小問題，權利是很有限的。輿論監督的活動空間很小，特別在對突發事件、重大問題的報道方面。可以說，這次對突發事件報道相關規定的刪除為新聞媒體發揮其輿論監督的功能提供了更大的空間。因為，媒體輿論監督的實施程度始終是與制度和體制的變化密不可分的。

在近代西方，輿論監督被稱為在行政權、司法權和立法權之外的第四種權力，之所以如此，是與當時西方國家分權制衡的學說和政治結構分不開的，而我國傳統的政治結構卻沒有分權制衡賴以產生的土壤。我國自秦朝以后，就形成了大一統和高度集權的政治局面。因此，統治階級鉗制輿論，要求輿論一律的做法形成了各個朝代的傳統。即便是各個朝代的統治階級對公眾輿論都表現出不同程度的重視，但由于當時輿論傳播的方式比較原始落后，輿論的產生和傳播也是限制在狹小的范圍內，而且大眾傳媒也還處于萌芽狀態，公眾的民主政治意識還沒有發展到足以對統治階級權力進行監督的程度，輿論監督主要以個體向統治階級進諫為形式，或者是統治階級采取主動方式搜集公眾輿論，這是一種自上而下的采納民意的活動，目的是為了了解疏導下層輿論，從而為制定政策法規提供一定的參考依據，更好地加強和鞏固統治。而這種重視和搜集下層公眾輿論的行為并不能形成輿論對統治階級權力的監督作用，充其量只能算作統治階級的自我監督。因此，在大眾傳媒不發達時期，一方面由于公眾缺乏在更大范圍內了解外部世界的手段，造成對民主政治意識比較淡薄。另一方面，統治階級的集權主義也限制了輿論監督的發展空間，此外公眾輿論對權力的監督的途徑是非常有限的。

然而，隨著歷史的不斷向前發展，特別是中國結束了幾千年的封建統治以后，在逐漸由近代社會向現代社會轉變過程中，中國的輿論監督也得到了空前的進步。自從新中國成立后，尤其是近年來，隨著民主進程步伐的加快和政治輿論環境的寬松為輿論監督在主觀上提供了條件，大眾媒體的發達也在客觀上為輿論監督提供了承載的物質平臺，成為輿論監督的重要手段。況且，公眾借助日益發達的大眾傳媒不僅提高了自身的政治民主意識，也通過大眾傳媒實現了對權力的輿論監督。現代學者們普遍認為輿論監督包括兩層涵義，第一是其本意，指在某種事件或現象演變成為一種不良或錯誤情況之前，新聞輿論對它的規勸和預警，目的在于防范于未然，某種程度上帶有輿論引導的含義。另一層涵義則是某種違法違紀或有悖于道德的現象，在發生后被輿論機關揭露和批評，這與傳統的新聞批評非常接近。所以大致上可以說輿論監督涵蓋了新聞批評。目前，輿論監督的重點主要是權力組織和決策人物。對前者的監督包括對決策過程和決策效果的監督。對后者的監督包括對決策人物產生的監督和對決策人物行為的監督。

社會主義制度建立后，新聞輿論監督的性質發生了根本的轉變，輿論監督的范圍和深度也無限擴大了。在當代社會中，新聞輿論監督已經深入到黨風、政風法紀和社會道德以及經濟活動等各個方面。但是，目前我國的輿論監督中還存在很多問題，在公眾輿論通過新聞媒體形成的媒體輿論監督過程中，存在媒體輿論監督按權力分級的現象。因為，現在新聞媒體的主要功能還是作為國家政府的喉舌和宣傳工具，所以媒體也難免會帶有行政色彩，所以屬于各個級別政府的媒體在代表公眾輿論對權力進行監督時，就會出現輿論監督分級的現象。不同權力級別的媒體在輿論監督時，產生的效果和權限大小都不同。下面本文就從當前我國媒體輿論監督的現狀來分析輿論監督的分級。

從新中國成立到改革開放前的一段時期，中國現代的輿論監督還處在萌芽階段，雖然也提出了要加強對權力的監督，但當時的政治經濟環境還沒有給輿論監督提供足夠的空間和條件，輿論監督的渠道和方式還不是十分通暢。媒體在輿論監督上的作用也很有限，媒體的報道內容和方式采取正面的宣傳和頌揚，缺少負面的輿論監督報道。但隨著中國改革的不斷深入，民主化程度的提高，政治經濟環境的寬松，信息來源渠道的多元化，大眾媒體在傳播功能上也發生了變化，改變了以前單純作為宣傳工具的屬性，在很大程度上承擔起了輿論監督的重要功能。然而，我國的媒體輿論監督存在著條塊分割和行政等級差別的特征。早在1953年，中宣部就確定了同級媒體不能批評同級黨委的原則。在同級媒體不能批評同級黨委的規制下，媒體必須在得到授權才能進行批評，因而傳媒能監督的范圍只限于下層的權力機構和細小問題，權利是很有限的。媒體輿論監督的實施力度和效果更多取決于媒體背后的權力所形成的巨大威力，而不是來源于它本身傳播信息的公開性權威性。比較典型的例子就是中央電視臺開辦的一批輿論監督類欄目，如《焦點訪談》、《新聞調查》、《每周質檢報告》等，揭露了社會上一些丑惡現象，對政府和執法部門的決策工作進行輿論監督，同時讓老百姓了解國家的政策法規，讓政府聽到下層百姓的聲音，真正做到了上情下達，下情上達。被老百姓稱為新時代的焦青天。同時也得到了中央領導的大力支持，我國前任總理朱容基曾為《焦點訪談》題詞：群眾喉舌、政府明鑒。然而一些觀眾也對《焦點訪談》提出了異議，認為焦點訪談之所以敢于暴光和批評地方上存在的不合理現象，主要是它受到了中央領導的支持和重視。它的行政級別要高于地方媒體，所它所擁有的輿論監督權也大于地方媒體。而地方媒體尤其是地方電視臺也緊跟中央電視臺的步伐，紛紛推出了一系列輿論監督類節目。但是，此類監督類節目很多只是對焦點的簡單模仿，監督的范圍和力度也遠遠達不到中央臺的水平，并且地方臺作為當地政府的宣傳工具和喉舌，對當地的一些影響政府形象的丑惡現象一般都不會披露，有時反而會利用其在當地輿論中的影響力掩蓋。所以很多地方出現的問題都是由外地的媒體揭露從而浮出水面，才引起輿論嘩然。安徽阜陽市出現的毒奶粉事件，就是先由上海的一家媒體首先報道，然后中央電視臺開始重點曝光，引起了中央領導的高度重視，接著本地多家媒體才跟著相繼報道。2002年11月發生在廣東的禽流感疫情，疫情在全國范圍內大規模爆發前，廣東就出現了禽流感患者，并且輿論也以潛在的形式隨之出現，但是當地媒體在疫情和潛在輿論都已經出現時，卻沒有履行它輿論監督的職能，最終造成了禽流感在全國的爆發，潛在的輿論以人際傳播的方式迅速蔓延，一度在公眾中引起了混亂驚慌。其實媒體在這起突發事件中集體失語主要是由于當地政府相關機構的壓制，“報喜不報憂”的執政觀念決定了當地媒體在突發事件報道中保持緘默的命運。

另外，地方媒體輿論監督的對象一般都是一些較小的、涉及利益范圍不大的事件，在涉及到地方政府利益等重大事件時，地方媒體都需要請示黨政機構，在得到批準后才能夠進行報道監督。所以，由地方媒體披露的重大案件是鳳毛麟角，重大批評是由黨委和司法部門定案后才報道的，地方媒體的輿論監督更多的是一種“馬后炮”式的事后監督，在權力機構或政府官員的違法行為東窗事發后，經過黨委授權，媒體才可以進行揭露批評，有時甚至還必須統一口徑。新聞媒體在輿論監督上處于被動地位，是各個地方媒體的通病。1997年，安徽亳州市原市委書記李興民舉行了一場亳州歷史上規模最大的閱兵儀式，總共耗資50萬元。就是這樣一件勞民傷財的“丑聞”，《亳州報》卻在頭版頭條正面宣傳報道了“大閱兵”的盛況。直到東窗事發后，這件曾經正面報道的新聞才被其他媒體所披露。就此種情形，恩格斯說：如果報刊只能報道已經公開的事情，那“就是說，只有當揭露已經失去意義的時候，才能進行揭露。”馬克思也說：“只允許根據官方文件或者已經做出的法庭宣判來進行揭露。如果是這樣，那何必要報刊放馬后炮，在已經宣判之后來揭露呢？”當然，這里提到的媒體的報道揭露并不是媒體審判，而是指通過媒體的監測社會環境的預警功能把各種隱蔽的丑惡現象暴露出來，引起社會和其他權力機構的關注，進而能盡早消除其不良影響。

其實，就重視新聞監督的角度來說，不應該根據媒體的行政級別高低將其分等級，因為就媒體本身的輿論監督威力或影響力而言，與媒體的行政級別沒有太大的關系，即使是地方級的媒體，只有其在輿論監督職權上擁有法律保障，才能發揮地方媒體在輿論監督中的強勢作用。

如果新聞媒體不能如實反映輿論，那么通過其他渠道實行的輿論監督就會流于形式。因為，在輿論監督中，有三種情況都是違背普遍平等原則的。一種是以社會等級的高低和權力的大小，來分配輿論監督的權利。一種是以財產的多寡分配輿論監督權利。還有一種是以所謂階級斗爭或路線斗爭的名義分配輿論監督權。這實際是按社會等級高低權力大小分配監督權的一個變種。這三種情況都會使輿論流于形式，是對現代輿論監督的否定。

然而輿論監督與輿論相比，它必須具有一定的強制性，因此如果輿論監督脫離了社會組織的介入，不建立一定的制度，就無法實現。通過制度的建立，才能使輿論的力量轉化為行政措施，使輿論監督所體現的軟力量，轉化為法律監督所體現的硬監督。輿論監督受到意識形態、傳統文化政治經濟等因素的影響，在不同的文化下，輿論監督呈現出不同的發展形態。從政治角度考察，在不同的國家，輿論監督的發展存在共同的趨勢，由少數人實行監督發展為全體公眾的監督，由對個別權力組織、個別政策和個別行為的監督，發展為對一切權利組織的全面監督。

輿論監督是公民行使民主權利的有效形式，一個國家的力量在于群眾的覺悟。民主的本質是人民群眾成為國家和社會的主任，但并不是每個公民都能成為國家權力的決策者。公共權力應該以人民權利為基礎為目的，對公共權力的監督是輿論監督的重點。充分發揚民主，允許人民揭露各種丑陋行為，是鞏固優良制度、維護公共利益的有效法寶。進步的社會制度要隨時接受人民的監督，在法制和民主的基礎上建立符合民意的政治體制，輿論監督就能經常化制度化。作為維護平等主體權利的法律應該使輿論監督法制化，使權力不能任意干預輿論監督，讓監督從權力的束縛下解脫出來。輿論監督如果受權力的支配，就會從本質上異化為虛無。監督是指外部力量的制約，即監督主體對監督客體的限制性活動。權力是監督的主要客體，新聞媒介是輿論監督的重要主體。如果新聞監督完全受到權力支配，就會陷入主體的自我監督，使公眾對權力的監督名存實亡。強化輿論監督必須建立權力制衡體系，遏制腐敗的前提是要在權力結構中建立制約體制，使輿論監督成為制約力之一。不受到制約的權力必然會導致濫用權力，受權力制約的輿論監督必然為掌權者濫用。與行政監督、司法監督相比，新聞監督作為國家監督體系重要的組成部分，借助大眾傳播媒介，范圍更加廣泛，參與者更多，敏感性更強。新聞監督所形成的強大的輿論壓力，對犯罪、腐敗等現象是一種有效的遏制力量。

綜上所述，我國的媒體輿論監督功能的發揮根本上依賴于外部制度提供的空間大小。而從社會發展的進程來看，這種制度空間的不斷擴大是一個必然的趨勢，媒體的輿論監督也將會有更大的發揮余地。

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