我國部門預算績效管理改革評價與深化思路

摘 要：預算績效管理理念已經得到各級財政和公共部門的廣泛認同，并制訂了有關制度，初步建立了部門預算支出績效評價體系，部門預算監督也得到加強。但仍未實現我國政府預算績效管理制度的根本變革，改革的理論研究亟待加強，改革的制約因素較多，改革的組織保障力度不夠，考核體系也有待完善。應逐步建立起以預算產出與結果為核心，以部門預算及其項目支出為切入點，包括部門預算編制、支出評價、組織監督等內容在內的，全面系統的部門預算績效管理制度體系。

關鍵詞：部門預算；績效管理；部門預算編制；部門預算支出評價；部門預算監督

中圖分類號：F812.2文獻標識碼：A文章編號：1008-6439（2008）06-0075-05

Evaluation on the performance management reform of departmental

budget and its deepening thoughts

SUN Ke－jing

(Graduate College，Northeast University of Finance & Economics，Liaoning Dalian 116025,China)

Abstract: Budget performance management idea has been recognized by financial and public departments, the related regulations have been made, department budget expenditure performance evaluation system is initially set up, and department budget supervision has been consolidated. However, government budget performance management system has not been basically reformed because reform theory research needs to be enhanced, reform restriction factors are too many, reform organization and insurance ability is not enough and reform examination system needs to be completed. Overall and systematic department budget performance management system should be set up by taking budget output and result as core, by taking department budget and output items as initial points, and by including department budget establishment, expenditure evaluation, organization and supervision and so on.

Key words: department budget; performance management; department budget establishment; department budget expenditure evaluation; department budget supervision

一、我國部門預算改革及其績效管理制度創新

20世紀90年代以來，隨著我國市場經濟體制的逐步確立，政府預算管理制度也經歷了一系列重大改革。改革的一個重要出發點是盡快實現政府預算管理活動的科學化，提高預算管理的績效。主要的改革內容包括：部門預算改革、復式預算改革、預算收支分類改革以及公共支出管理改革等。其中，部門預算改革作為其他預算管理改革的具體制度載體及其追求績效的改革方向與創新理念逐漸得到各級政府的重視，并已不同程度地付諸實踐。

1．我國部門預算改革進程

2000年是我國部門預算改革的起始之年，改革的主要內容包括：提前編制預算，延長預算編制時間，按照法定時間批復預算；將以往自上而下的代編方式轉變為自下而上的匯總方式，從基層預算單位開始編制預算；采取綜合預算編制方法，要求部門將所有收支統一納入部門預算；實現“一個部門一本預算”的統籌安排，將一個部門所有的收支都按照統一的編報內容和形式在一本預算中反映；開始向全國人大報送部門預算等。之后，我國部門預算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法編制部門基本支出預算和項目支出預算；按照新的政府預算收支科目細化部門預算編制；正式編制政府采購預算；加大預算外資金納入預算管理的力度，試行“收支兩條線”管理。2005年，部門基本支出預算定員定額標準體系進一步完善，并擴大管理范圍；加強項目支出預算管理的基礎工作；研究制定部門預算績效考評管理辦法。2007年，全面實施政府收支分類改革，積極進行項目支出經濟分類試點。^［1］此外，項目支出預算滾動管理、國庫集中收付制度、政府采購制度、“金財工程”、財政撥款結余資金管理、加強資產管理與預算管理的有機結合等改革內容都在不斷完善和推進之中。

然而，我國部門預算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對預算資金投入的控制為導向。隨著公共財政體制改革的推進，部門預算績效管理改革的滯后必將制約公共財政體制框架總體效能的發揮。因此，作為部門預算改革的延續、提升，乃至制度變革，部門預算績效管理制度的構建已經成為確保我國政府預算制度適應社會發展與財政體制制度改革新形勢并高效科學運行的重要管理措施。

2．部門預算績效管理改革的探索孫克競：我國部門預算績效管理改革評價與深化思路

目前，我國部門預算績效管理改革的相關探索主要表現在以部門預算支出績效評價為代表的改革實踐。^{［2］［3］}同時，將績效管理與部門預算改革相結合的理論研究與國外借鑒也正逐步深入。

我國推行部門預算改革后不久，部門預算績效管理改革的實踐探索也隨之展開。從2003年起，財政部就開始制定部分行業的績效考評管理辦法，組織部分中央部門開展部門預算支出績效考評試點工作。這些實踐工作在一定程度上加強了對部門預算支出效果的管理，提高了財政資金使用效益，促進了績效管理理念的普及。2005年，財政部研究制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》；2006年，財政部選定了農業部“農業科技跨越計劃”等4個項目進行績效考評試點；2007年，財政部選擇了教育部“高校建設節約型社會”等6個項目繼續進行績效考評試點。此外，地方各級財政部門與部門預算單位也制定了一系列績效考評工作規范，并逐步擴大改革試點范圍。^{［2］［3］}同時，近年來，無論中央政府還是地方政府，無論財政部門還是各部門預算單位以及相關研究機構和學者，都對部門預算績效管理改革制度創新等相關問題進行了各自深入的理論研究。

二、部門預算績效管理改革的總體評價

通過近幾年中央預算部門和各地方政府圍繞預算支出績效評價展開試點工作，我國部門預算績效管理改革實踐已經初步取得了一些成效，但改革中存在的問題更為突出，建立健全具有中國特色的部門預算績效管理制度體系仍然任重而道遠。

1．改革取得的主要成效

首先，預算績效管理理念已經得到各級財政和公共部門的廣泛認同。黨的“十六屆三中全會”明確提出建立預算績效評價體系，此體系的建立可使公共財政框架下的預算支出范圍更加具體化、準確化，有利于我國預算管理水平的提高，也是提高我國政府決策水平、轉變政府治理模式和建立高效廉潔政府的客觀需要。經過近幾年的理論研究、經驗學習和改革試點，越來越多的政府部門，無論是出自部門自身利益考慮，還是遵循統一的改革安排，都對部門預算績效管理理念有了必要的認識，并取得了廣泛的改革共識，這為改革的進一步推進奠定了良好的思想基礎。

其次，建立了部門預算績效管理的有關制度。開展改革試點工作以來，許多試點部門和地方相繼制定了部門預算績效管理或支出績效評價實施辦法、專家咨詢組工作規則、中介機構參與部門預算績效管理或支出評價工作管理辦法、自評報告撰寫規則與上報復核程序以及評價結果審核標準等一系列工作規范。同時，初步形成了職責明確、分工合理的試點工作組織體系，加強了財政部門、試點部門、中介機構及有關專家的協調配合，目前，基本形成了財政部門統一領導、部門具體組織實施的改革分工體系。以上工作成果，為規范今后我國部門預算績效管理改革行為和程序提供了必要的制度保障和框架基礎。

再次，部門預算支出績效評價體系初步建立，財政資金使用效益有所提高。當前，我國部門預算績效管理改革是以部門預算支出績效評價體系建設為主要內容，現已摸索出一套較為合理的工作流程，并初步確定了評價指標體系構成和績效評價方法。指標評價體系主要分為共性評價指標和個性評價指標，共性指標又可分為績效目標完成程度、預算執行情況、財務管理狀況、經濟和社會效益、資產配置和使用情況等。同時，采用長期效益評價和短期效益評價相結合、定量和定性相結合、統一指標和專門指標相結合的評價辦法。績效評價體系的建立對提高部門預算資源配置效率、促進試點部門增強“成本—效益”觀念、及時發現項目管理中存在的問題起到了積極作用，并為今后進一步深化部門預算績效管理改革奠定了技術基礎。

最后，部門預算監督得到加強，透明度有所提高。通過改革試點，部門加強了對預算資金落實情況、實際支出情況、財務信息質量、財務管理狀況等的績效管理與考評，更加清楚地掌握了預算資金的使用情況和流向，加強了對項目資金使用環節的監督。同時，一些部門在試點中將考評結果在部門內部公開，增強了部門預算管理的透明度。

2．改革中存在的主要問題

盡管目前部門預算績效管理改革的相關工作取得了一定成績，在部門預算管理中引入了績效理念，但由于將績效管理與部門預算相融合是一項全新的工作，無論在中央層面還是地方層面仍處于初步探索階段。在總結實踐成效的同時，也應看到我國部門預算績效管理改革在理論研究、制度建設、基礎條件、組織實施、技術手段等方面存在的問題。

第一，改革的理論研究亟待加強。目前，我國預算績效管理理論研究以借鑒國外經驗居多，適合我國國情的理論創新較少，特別是與我國現行政府預算管理制度改革緊密結合的預算績效管理理論研究不夠。理論界和實際工作部門對績效考評的認識仍存在不足之處，這就急需用有中國特色的部門預算績效管理理論指導我國的改革實踐，讓改革者客觀理性地認識到我國部門預算績效管理改革的必要性及其改革目標與內容；同時，指導制定出現實可行的改革規劃，不但要避免人們對改革不切實際的過高期望，更應堅定信心，在改革困難面前消除悲觀情緒。

第二，當前的部門預算績效管理改革探索與創新，仍未實現我國政府預算管理制度的根本變革，仍是傳統預算管理制度本身的調整與轉換，是形式與細節方面的變化，而并沒有改變或是脫離投入控制型的預算管理模式。一方面，部門預算的編制至今仍在很大程度上依賴財政部門與經費申請部門之間的討價還價，預算編制帶有較重的經驗決策色彩，部門預算編制與部門事業發展目標之間缺乏直接的聯系，即沒有明確的部門預算產出和結果的要求。另一方面，部門預算管理重視對預算資金投入的控制，而對預算支出效果的評價與考核則較為薄弱，結果往往是只管投放進度、不問投入效果，只管使用合規、不問效益大小，只強調支出的財務責任、不考核項目的執行效率與質量，從而造成部門預算資金浪費和效益較低等問題。這樣的預算管理水平顯然不能適應我國社會經濟發展的需要，也成為公共財政框架建立中的重要制約因素。

第三，改革的基礎條件尚不健全，制約因素較多。^［4］一是仍需進一步樹立科學的部門預算績效管理觀念，轉變一些人內心深處認為部門預算資金和公共資源是“非排他性”的“公共產品”以及支出編制與耗費使用只要合乎規定而不必考慮結果的錯誤觀念。二是財政體制改革還不到位，公共部門事權劃分仍不明確，制約了部門預算績效管理的目標選擇與考核體系的建立。三是部門預算編制更多的是依據政策法規、會議決定和黨政領導的批示，而不是部門的績效戰略目標和項目及資金運行的績效，預算編制的自主性和可預見性較差。四是在部門預算執行與監督上，真正追求和尊重預算產出與結果的制度、機制仍未建立起來，部門預算“只能做加法，不能做減法”，預算結余的績效概念未被理性認識。同時，預算監督體系不健全，缺乏績效追蹤問責，重投入、輕績效的監督手段還未根本改變。五是技術基礎與管理手段還需進一步完善。目前，以部門預算產出和結果為標準的數據信息收集系統還未建立，具體的績效指標和標準仍較難確定。同時，權責發生制政府會計制度改革仍未在我國全面展開，部門預算績效管理的會計基礎并未建立。

第四，改革的組織保障力度還需進一步加大。受傳統“重投入、輕產出”觀念的影響，一些政府部門對預算績效管理的認識不足，政府行政管理水平不高，部門之間的協調配合不夠，改革尚未形成合力。當前，我國部門預算績效管理改革在很大程度上是財政部門提出來的，他們有更多的機會接觸發達國家的經驗，愿意在預算改革之路上走得快些。但由于傳統控制型政府治理理念的慣性，政府系統整體的改革動作相對財政部門的改革愿望則存在一定差距。部門預算績效管理改革需要政府行政體系、制度建設的整體推進和思想改造，僅靠財政部門是無法完成的。

第五，部門預算績效管理的考核體系建設仍有待完善。現行的績效考評實施程序同規范的程序相比仍有一定的差距，使得績效考評很可能成為事后預算執行情況的總結或項目竣工驗收。績效考評指標體系中依然存在定性考評指標較多而定量考評指標較少、投入考評指標較多而產出考評指標較少、合規性指標較多而結果性指標較少等問題。同時，受傳統思維方式的影響，績效考評結果的真實性也有待提高。

三、未來部門預算績效管理改革的基本思路

部門預算績效管理是我國深化部門預算改革、轉變傳統預算管理模式的重要制度創新，也是提高我國預算管理水平的關鍵步驟。通過推動試點，不斷總結經驗，未來我國此項改革的基本思路可以闡述為：按照建設公共財政的總體步驟和要求，把績效管理的理念和方法引入部門預算管理，依據“客觀真實、內容多樣、透明公開、廣泛參與、漸進推動、富有前瞻性”的原則，逐步建立起以預算產出與結果為核心，以部門預算及其項目支出為切入點，包括部門預算編制、支出評價、組織監督等內容在內的，全面系統的部門預算績效管理制度體系。同時，要結合我國預算管理改革實際，分步實施，并為遠期績效預算探索道路。

1．基本原則

一是部門預算績效管理無論是績效目標的設定，還是產出結果的核實都必須滿足規劃客觀、數據真實可靠的要求。只有堅持這一基本原則，避免跟風式的改革作秀，弄虛作假，改革才有現實意義，這還需要不斷建立健全相關法律法規體系予以保障。

二是由于政府部門職能分工的不同，各公共部門所要實現的績效目標與內容也就存在顯著區別，改革中應注意處理好改革基本要求與部門特點相融合的問題，鼓勵內容多樣的部門預算績效管理設計，充分發揮部門改革的積極性。

三是改革要堅持透明公開、廣泛參與的原則。政府部門為社會公共利益服務，其績效責任與目標的制定、結果的考核需要得到廣大公眾的認同，過程也需要民眾、媒體、政府、中介機構、監察部門的廣泛參與，只有真正做到部門預算績效管理的公開透明、廣泛參與，改革才能得到人們的認可，也才能更有實效。

四是部門預算績效管理在我國還是一項全新的改革事業，需要穩步推進、先易后難、分步實施。應以部門預算改革為依托，項目支出為重點，統籌安排預算績效編制、支出評價、結果運用等改革步驟，注重試點改革的重要性，充分尊重我國預算管理改革的現實基礎，堅持漸進的改革方式。

五是此項改革應堅持前瞻性的原則。部門預算績效管理體現了我國預算管理改革追求公平、效率，特別是效率的基本內涵，毋庸置疑，預算效率與效益的改進是建設公共財政必須要做，也是一定要做好的核心內容之一。雖然，當前改革剛剛起步，但改革的艱巨性和重要意義要求改革者具備廣闊的視野、創新的精神，對改革進行不斷的前瞻性思考，這樣才能使改革永遠充滿活力與生機。

2．范圍與內容界定

目前，我國部門預算績效管理改革的范圍與內容可界定為：以部門預算為基礎，以項目支出為重點，以產出績效為核心，兼顧結果績效。

從部門預算的具體結構來看，其編制主要是根據支出功能分類，包括基本支出和項目支出，其中基本支出由人員經費和公用經費組成。目前的人員經費是“養人”支出，與部門績效關系不大，所以，這部分支出可不作為績效管理的對象。公用支出是用來維持一個部門的正常工作和運轉的需要，和部門提供的一些公共服務密切相關，目前這部分支出編制主要采用定員定額的方法。從理論上講，這部分經費由財政部門根據多重綜合的指標來核定，并且這部分經費的核算考慮了部門的工作性質和業務量，或者說公用經費與部門的產出或提供的服務相關。但是從實踐上看，公用經費包羅萬象，部門間也存在很大差異，對公用經費的績效管理很難大范圍開展。^［5］首先，由于公用經費的復雜多樣，對每一項公用支出都作績效分析是不可能的，只會為預算績效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部門抱怨公用經費不足的情況下，對這部分支出做過細的評價只會招來部門的反感。其次，有些公用支出和部門提供的公共服務并沒有直接的聯系，或者說很難確定它們之間的因果關系。例如，對部門的會議經費，有兩個建議：一是采用產出分析法，可用次數考察，不必一定要測量這些會議產生的成果；二是采用定性的方法，只需說明會議的召開有利于產生什么樣的效果。

和人員、公用經費相比，項目預算具有較為明確的支出目的和標準要求，是目前推行預算績效管理的最佳選擇。目前，我國部門對中長期和短期目標缺少明確的績效規劃，可能是沒有制度要求和操作習慣，更可能是沒有把握規劃實現的能力。部門只能對現實的產出負責，而對于結果績效應該由政策的制定者負責。而在我國現行體制下，從選民到被選舉的人大代表和官員，到公共政策的制定，再到預算的決策是一個錯綜復雜的過程，政策制定者和預算決策人被淹沒在長而復雜的委托—代理關系鏈條中，在這種復雜的關系中很難用預算績效管理來評判和約束。所以，建議改革初期還是側重于對部門預算產出的評價，部門預算績效報告中必須明確產出，對支出結果，只要說明目標的產出有助于產生特定的結果就可以了，待改革進一步深入再研究部門對預算結果的責任問題。

3．改革步驟設想

我國部門預算績效管理改革從時間上可區分為近期改革與遠景規劃。目前，預算支出績效考評工作是改革探索的主要體現，應該明確其只是部門預算管理改革的一個組成部分，也是探路先鋒。在逐漸完善此項實踐工作的同時，要努力嘗試在部門預算績效規劃編制、產出與結果數據審計監督、績效報告撰寫、績效結果公示與運用等方面健全部門預算績效管理內容，并建立合理的管理程序。此外，還要盡快夯實改革的技術基礎。一是部門要提高制定中長期戰略規劃和短期計劃的能力，加強對部門和項目產出、結果的定義；二是預算會計制度的轉變和預算賬戶的調整，將改革重點放在投入和產出的關系建立和調整上；三是培養部門領導和財務人員的績效概念，從技術層面培訓基層績效分析人員；四是要不斷完善績效管理的方法、指標與標準體系。最終，在近期內建立起包括以上內容的公共部門預算績效管理制度體系。

在遠景規劃方面，要徹底實現預算管理模式從投入控制型向產出結果型的轉變以及各預算管理參與者權利與義務的轉換，強調管理權利的靈活性對應的是更多的產出義務與效益責任。要進一步研究績效文化的形成問題，如果真能使預算績效管理對預算資源分配產生有效影響，可能最終是一種緩慢的、持續的文化變革的結果，要將績效文化滲透到政策制定過程中。同時，應注意各項配套措施的完善。一是建立健全部門預算績效管理的相關法律法規體系；二是加強部門運用預算績效管理的能力建設，包括組織能力、管理能力、學習能力、執行能力等。最終，不斷完善具有中國特色的部門預算績效管理制度體系，并通過預算績效管理改革實現中國式的“政府治理”模式創新。

最后，改革的具體路徑選擇應該發揮多方優勢。中央層面可以確立改革的原則和方向，并給予技術指導，發揮中央部委統籌全局的優勢，實現自上而下的縱向改革推動；同時，通過試點改革，鼓勵地方政府自下而上的改革創新；此外，各級政府內部部門間也要相互學習借鑒，并在此級政府的統一規劃下科學有序地橫向推動改革。

參考文獻：

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［5］ 張志超.美國政府績效預算的理論與實踐［M］.北京：中國財政經濟出版社，2006.

（責任編校：夏 冬）