從公共政策評估角度認識“清退代課教師”之舉

摘要： 代課教師是中西部地區特殊的教師隊伍，他們是中國城鄉二元社會背景下特殊的也是必然的產物，他們支持著西部農村的基礎教育，但是現在他們的命運只能用“清退”兩個字來結束。本文從公共政策評估的角度認識“清退代課教師”政策，并從這個角度提出解決代課教師問題的對策。

關鍵詞： 代課教師 清退 公共政策評估

2005年7月28日，《甘肅日報》全文刊發了由甘肅省渭源縣委書記李迎新寫的《渭源縣代課教師狀況調研》，這個報告的事實令人震驚：渭源縣有600余名鄉村代課教師每月僅拿著40元到80元不等的工資，每月拿40元工資的又占了代課教師的70％，部分代課教師這樣的工資已拿了20年！2006年3月27日，中國教育部舉行新聞發布會，新聞發言人王旭明指出：“在很短的時間內，將要把44.8萬的中小學代課教師全部清退。”這個政策的發布立即引起全社會的高度關注，清退代課教師，初衷是鑒于代課教師不具備《教師法》規定的教師資格，他們教學水平一般，為提高西部農村基礎教育質量而采取的政策。但是這個政策的實施，并沒有解決當初的問題，反而影響了西部農村教學任務的完成和教學質量的提高。僅僅讓被清退的代課教師拿到了跟他們的實際奉獻不成正比的清退費，也讓西部中小學嚴重流失教師資源，我們不得不對“清退代課教師”這一政策的合理性提出了質疑。

一、“代課教師”群體

（一）“代課教師”由來

“代課教師”是指在鄉村學校中沒有事業編制的臨時教師。1984年底以前他們被稱為民辦教師，在此前從教的臨時教師基本被轉正或清退。自1986年底全國統一封堵新增民辦教師的口子，對民辦隊伍實行“關、轉、招、辭、退”五字方針以來，在農村中小學出現的一個新的“代課教師”群體。

（二）“代課教師”的存在現狀

我國從1990年以來，基礎教育適齡人口進入高峰期，農村代課教師需求隨之擴張。1990年全國小學在校學生達到12241.38萬人。1997年年底，全國小學在校生達到歷史最高點。學生生源變動導致農村教師需求變動，1986至1997年是農村代課教師規模擴張期，1986年全國普通中小學代課教師有36.82萬，1990年有55.24萬，1996年上升為91.86萬，據《中國教育事業年鑒》統計，1997年全國代課教師人數已經高達100.55萬人。從2001年開始“逐步清退”到2005年底，全國代課教師數量從58萬人下降到44.8萬人，“其中分布在農村公辦中小學的大約有30萬人，占農村公辦中小學教師總數的5.9％”。

（三）“代課教師”的存在基礎

1.教育經費不足是西部農村代課教師存在的關鍵原因

據統計，2006年我國的財政教育支出為4752.7億元，當年的GDP是209407億元，教育支出僅占GDP的2.27％。由于體制、歷史等多方面的原因，我國有限的教育經費多數用于中東部地區，致使西部農村的基礎教育成為整個教育體系的薄弱環節。

2.我國特殊的財政體制

我國當前財政體制的基本特點是“財權上收、事權下放”。在中央、省、市、縣、鄉五個層級中，縣鄉往往承擔了大量公共服務職能。1994年分稅制改革后，國家把稅收大頭上劃中央，留給地方的只是一些數額小、零散、不穩定和征收成本較高的小稅種，縣鄉公共支出缺少必要的稅收支持，根本沒有多余的資金投向基礎教育。所以很多縣市為減輕財政負擔，選擇低價聘用代課教師。

3.完成“兩基”任務的現實需要

國家西部地區“兩基”攻堅計劃是國家有關部門經國務院批準制定的旨在解決西部“兩基”問題的計劃，是黨中央、國務院扶持西部地區普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲的重大舉措。這些目標的實現，就需要改善教育設施，增加教師數量也成為了必然要求，代課教師在其中占了很大的比例。

4.西部地區教師配備不合理

2001年國務院辦公廳轉發的中央編制辦、教育部、財政部頒布的《關于制定中小學教職工編制標準的意見》中明確規定了按在校生數量核定中小學教師編制的新標準。新標準的具體規定為：初中：農村為18.0：1，縣鎮為16.0：1，城市為13.5：1；小學:農村為23.0：1，縣鎮為21.0：1，城市為19.0：1。但是由于西部農村基礎教育的教學點布局具有分布廣、規模小、學生少等特點，使得許多教學點的學生人數少于新標準的規定人數，所以新標準的實施反而加劇了西部地區農村師資短缺矛盾的惡化。也就迫使農村基層政府采取聘用代課教師來補編，代課教師有了生存的土壤。

二、“清退代課教師政策”的政策分析

（一）公共政策評估

公共政策是社會公共權威在特定情境中，為達到一定目標而制定的行動方案或行動準則。陳振明給公共政策評估下的定義為：“公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策的績效、效率及價值進行判斷的一種評價行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據。”科學完整的公共政策過程離不開公共政策評估活動，它是整個政策過程的有機組成部分，貫穿著政策過程的始終。

（二）公共政策評估標準分析

關于公共政策評估標準，眾說紛紜。鄧恩在《公共政策分析導論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性。大陸學者張國慶在《現代公共政策學導論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。在此，筆者認為，對于清退代課教師公共政策評估應該從政府的目標、西部農村的實踐效果、大眾媒體的反應三個方面進行討論。

1.《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》明確規定：“調整優化教師隊伍，實施教師資格準入制度，嚴格教師資格條件，堅決辭退不具備教師資格的人員，逐步清退代課人員，精簡、壓縮中小學教學人員。”這在法律上也要求了教師的合法身份。目前存在的代課教師通常不具備教師資格，在學歷上也并沒有達到要求，代課教師素質低，教學水平差的狀況直接影響西部農村基礎教育。政府清退代課教師的政策本意也是想讓西部農村的基礎教育更加規范化，教師配置正規化。

但是一味地清退代課教師，并沒有達到預期的效果。代課教師因為時間或者經濟等原因沒有進行再培訓，沒有考取教師資格證而轉正，并不一定說他們全部沒有能力當上合格的教師。這種清退并沒有給代課教師進入正規教師隊伍的機會，而一刀切的做法很容易結束他們的教師生涯。

2.西部農村是這個政策的主要實施對象，他們的實踐效果是政策評估的主要依據。代課教師清退后，許多學校面臨著缺乏教師的境況，對此，教育部發言人回答：“創新農村中小學教師的補充機制，加大城鎮教師支援農村教育的力度。”這個方略也許是好的，但是不可能僅僅因為這句話就能及時補充短缺的教師數量，貧困、偏遠地區繁重、艱巨的教育任務，短期內沒有足夠的教師來填補這個缺口。

另外，即使國家想通過優秀大學生的支教，城鎮教師的幫助來實現教師數量的滿足，但是他們一方面對當地的教學情況、學生情況了解不夠，他們的教學方式不一定適合西部中小學學生；另一方面，西部偏遠地區生活條件差，工資水平低，很少人愿意真正投身于當地的教學事業，很多人只是暫時地當幾年支援教師，還是會流向中東部地區，所以西部農村教師的流動量很大。所以到最后，清退代課教師的后果就是學生想上學，卻沒有教師教他們，被迫輟學，學生的失學率又升高，又回到了原點。

3.大眾傳媒在政策過程中也起了舉足輕重的作用，對于政府的政策有著信息告知、引導參與、信息反饋，以及監督執行的作用。2005年11月3日《南方周末》刊登了名為《代課教師艱辛執著震動人心》的文章，引起了強大的社會反響，代課教師原本陌生的群體走入了公眾的視野之內，大家也開始關注他們的生活狀況。當“清退代課教師”政策出臺后，一片嘩然，很多教師為了農村的教育事業奉獻了自己的一生，支撐著整個西部基礎教育事業，現在拿到的僅僅是300—800不等的清退費，太不合理，也太不人道了。網絡、報紙、電視紛紛發表評論，指出清退方式的不合理。大眾媒體的反饋意見以及大眾反應是對政策滿意度的一種表現，是對公共政策評估的一個方面。

三、解決西部地區代課教師問題的對策分析

（一）承認代課教師的歷史地位和歷史貢獻

代課教師作為我國特殊時期的師資過渡形態，在農村特別是條件艱苦的貧困、邊遠地區為我國義務教育事業作出了巨大的貢獻，緩解了貧困地區師資力量短缺的困難，他們的歷史貢獻是不能被磨滅的。即使是現在，他們對于西部農村教育同樣有著重要的作用，“兩基”攻堅任務需要他們，不能簡單地“一刀切”，中央和地方各級教育行政部門也應該也必須承認代課教師作為“教師”的身份，將他們列入我國師資體系，并將其作為一個教師群體給予應有的待遇和地位。

（二）建立公正的遴選和公平的補償機制

我國很多地區都采取“一刀切”的做法清退代課教師，其實在代課教師隊伍中，不乏優秀的、有能力、也熱愛教育事業的人員，我們可以利用這些好的資源，免費組織代課教師參加專業、系統的教師從業培訓，并成立考核評價委員會，待培訓結束后舉行統一過關考核，與考核合格者簽訂合同，授予教師資格證，派回原學校任教，提供和當地公辦教師一樣的待遇。針對那些教齡較長、工作業績較突出的代課教師可考慮適當降低考核合格分數線，另外，妥善安置那些未通過考試、即將面臨下崗的代課教師，給予他們更加妥當而公平的經濟補償。

（三）增加對代課教師在職培訓的機會

盡管許多代課教師在努力提高自身素質與教學水平，但是他們幾乎沒有得到在職培訓的機會和資助。為幫助他們進一步提高教育水平與教育能力，代課教師在崗期間應享有與公辦教師相同的教育培訓機會。各級政府和教育部門必須加大相應的財政投入，將代課教師的在職培訓和提高納入當地的教師培訓計劃，切實加強對代課教師的培訓。比如，通過觀摩、專家講座、研討及城鄉教師交流、幫扶等多種培訓方式，提高現有代課教師的教育素質和教學水平，使更多的代課教師能夠基于其豐富的教育教學實踐經驗而不斷提高教育水平，獲取新的教育理念和方法，力求使得更多的代課教師通過培訓有效提升其教育能力和專業素質。

參考文獻：

［１］陳振明.公共政策學——政策分析的理論、方法和技術［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

［２］鄧恩.公共政策分析導論［M］.2版.北京:中國人民出版社，2002.

［３］張國慶.現代公共政策學導論［M］.北京:北京大學出版社，1997.

［４］李迎新.渭源縣代課教師狀況調研.甘肅日報，2005年7月28日.

［５］王德文.中國農村義務教育：現狀、問題和出路.中國農村經濟，2003（11）.

［６］傅劍鋒.代課教師艱辛執著著震動人心［N］.南方周末，2005年11月3日.