權(quán)利視野下的我國(guó)戶(hù)籍制度分析

摘要： 我國(guó)建國(guó)以來(lái)確立的二元戶(hù)籍制度，盡管對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定產(chǎn)生了積極的作用，卻制約了公民的人身自由和人人平等的權(quán)利，包括遷徙自由權(quán)、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和人格權(quán)利等，不利于社會(huì)秩序的良性循環(huán)和理性發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 戶(hù)籍制度 遷徙自由 經(jīng)濟(jì)權(quán)利 政治權(quán)利 人格權(quán)利

戶(hù)籍制度是國(guó)家行政管理的一項(xiàng)重要制度，是對(duì)人口進(jìn)行社會(huì)管理的重要手段和措施。在我國(guó)，戶(hù)籍制度具有悠久的歷史、深厚的文化傳統(tǒng)和法律制度淵源。新中國(guó)成立以后，隨著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展逐步的建立健全，1958年我國(guó)頒行了《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，初步實(shí)現(xiàn)了戶(hù)籍管理的制度化、規(guī)范化。我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度基本上經(jīng)歷了三個(gè)階段：建國(guó)初—1958年的形成階段，1958—1978年的發(fā)展階段，1978年以后的初步改革階段。從1958年至1978年20年間，我國(guó)發(fā)布了一系列法規(guī)及規(guī)范性文件等，限制農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)，建立了以嚴(yán)格限制人口自由流動(dòng)為特征的二元戶(hù)籍制度，在城鄉(xiāng)之間豎立起一道牢不可破的“戶(hù)籍墻”。雖然戶(hù)籍管理隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展逐漸松動(dòng)，但這種城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍管理二元結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，其弊端暴露無(wú)余，已成為社會(huì)發(fā)展的阻力之一。

對(duì)現(xiàn)行戶(hù)籍制度日益暴露出來(lái)的問(wèn)題，學(xué)者紛紛從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、人口學(xué)等視角進(jìn)行了分析和論證。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本要求，不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而遏制了消費(fèi)市場(chǎng)的進(jìn)一步啟動(dòng)。社會(huì)學(xué)家認(rèn)為現(xiàn)行戶(hù)籍制度不利于形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，阻礙了城市的發(fā)展，延緩了城市化進(jìn)程。人口學(xué)者則認(rèn)為現(xiàn)行戶(hù)籍制度不能適應(yīng)對(duì)人口流動(dòng)的有效管理，影響了人口普查工作的質(zhì)量、速度和準(zhǔn)確性。上述觀點(diǎn)從多重視角分析了我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度的弊端，均有一定的事實(shí)和理論依據(jù)。筆者在此基礎(chǔ)上，從法學(xué)角度對(duì)我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度進(jìn)行了研究和分析，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度制約了公民的人身自由和人人平等的權(quán)利，違背了人權(quán)公約。

一、戶(hù)籍制度剝奪了公民的遷移自由權(quán)

遷徙自由是現(xiàn)代社會(huì)公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本人權(quán)，是涉及“尊重和保障人權(quán)”的重大法律問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》第1條規(guī)定：“人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等。他們賦有理性和良心，并應(yīng)以兄弟關(guān)系的精神相對(duì)待?！钡?3條規(guī)定：“人人在各國(guó)境內(nèi)有自由遷徙之權(quán)。”遷徙自由有助于塑造具有獨(dú)立人格和自治理念的“自由公民”形象，進(jìn)而有利于提高一個(gè)民族的整體素質(zhì)和建構(gòu)人格獨(dú)立的現(xiàn)代公民社會(huì)，遷徙自由也是廣大公民抵制政府專(zhuān)橫的獨(dú)特的民意表達(dá)方式（即用“腳”投票），所以當(dāng)今世界多數(shù)奉行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家均將遷徙自由上升為神圣的憲法性原則。我國(guó)1954年憲法中賦予了公民遷徙權(quán)，而以后幾部憲法沒(méi)有規(guī)定，特別是1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》使公民的自由遷徙權(quán)名存實(shí)亡，我國(guó)政府開(kāi)始對(duì)人口自由流動(dòng)嚴(yán)格限制。遷徙自由這一國(guó)際社會(huì)尊崇的基本人權(quán)，在我國(guó)卻受到了戶(hù)籍制度的限制和剝奪，籍地規(guī)則將公民束縛在出生之地，并在此基礎(chǔ)上附加了其他的不合理制度。這種集人口遷移控制和利益資源分配為一體的結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、功能強(qiáng)大的系統(tǒng)性政策，在城市與農(nóng)村、城市與城市之間構(gòu)筑了一道難以逾越的屏障，人為地把公民劃分為城鄉(xiāng)兩個(gè)不同的社會(huì)集團(tuán)，并賦予不同的身份，繼而使這些身份的差別長(zhǎng)期固定，甚至延及后代，形成了具有世襲等級(jí)色彩的身份制度，從而把農(nóng)村人口控制在處于優(yōu)勢(shì)地位的城市體制之外，使他們?nèi)鄙倭似降确峙鋰?guó)家資源、平等交流的機(jī)會(huì)。

二、戶(hù)籍制度引發(fā)了公民政治權(quán)利的不平等

政治權(quán)利是人們參與政治活動(dòng)的一切權(quán)利和自由的總稱(chēng)，主要包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)以及政治表現(xiàn)的自由和政治參與的權(quán)利。我國(guó)《憲法》第34條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)年滿(mǎn)十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”根據(jù)憲法這一規(guī)定，我國(guó)公民無(wú)論城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，在政治地位和社會(huì)地位上應(yīng)是完全平等的，但城鄉(xiāng)公民的選舉權(quán)卻體現(xiàn)出城鄉(xiāng)公民在政治地位上的顯著差別。

1.城鄉(xiāng)人大代表所代表的人口數(shù)存在著分配比例上的不平等。我國(guó)《選舉法》（2004年10月27日修訂）第16條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！北M管農(nóng)民可能因?yàn)樽陨硭刭|(zhì)等原因還不能充分行使民主權(quán)利，但法律卻不能因此作出不平等的規(guī)定。

2.全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》第9條規(guī)定：“選民在選舉期間臨時(shí)在外勞動(dòng)、工作或者居住，不能回原選舉區(qū)參加選舉的，經(jīng)原居住區(qū)選舉委員會(huì)認(rèn)可，可以書(shū)面委托有選舉權(quán)的親屬或者其他選舉權(quán)的選民在原選區(qū)代為投票。選民實(shí)際上已經(jīng)遷居外地但是沒(méi)有轉(zhuǎn)出戶(hù)口的，在取得原選區(qū)選民資格證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉?！彪S著我國(guó)流動(dòng)人口的增加，一方面，這些流動(dòng)人口在異地選舉權(quán)的行使遇到了重重障礙，而回原居住地參加選舉又增加了大量的選舉成本，基本被排除在選舉權(quán)之外，他們理應(yīng)享有的政治權(quán)利實(shí)際上被虛置，不能參與當(dāng)?shù)卣?quán)的管理，這違背了公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等基本人權(quán)的憲法原則。另一方面，我國(guó)現(xiàn)行的人大代表名額，是按照所在行政區(qū)域城鄉(xiāng)戶(hù)籍人口的數(shù)量進(jìn)行分配的，并沒(méi)有考慮流動(dòng)人口。以深圳市為例，2003年深圳常住人口有500多萬(wàn)，其中深圳戶(hù)籍人口僅為130多萬(wàn)，以現(xiàn)行的人大代表名額按照所在戶(hù)籍人口分配的原則，深圳超過(guò)300萬(wàn)的非戶(hù)籍常住人口沒(méi)有被考慮在內(nèi)，因此，深圳市分配到的省十屆人大代表名額只有19名。入選的人大代表結(jié)構(gòu)與深圳人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不符，難免造成國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利之間的不對(duì)稱(chēng)，以及不同利益階層之間的權(quán)利不對(duì)稱(chēng)。流動(dòng)人口的選舉權(quán)能否“落地”和我國(guó)的戶(hù)籍制度是息息相關(guān)的，現(xiàn)行戶(hù)籍制度下所作出的這種人為劃分使我國(guó)的選舉制度在此沒(méi)有體現(xiàn)出公民平等的政治權(quán)利和平等的法律地位。

三、戶(hù)籍制度形成了公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的不平等

經(jīng)濟(jì)權(quán)利是指憲法所保障的有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，是公民實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的保障，包括勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、生存權(quán)和受教育權(quán)等權(quán)利。我國(guó)憲法體現(xiàn)著權(quán)利平等的法律精神，憲法規(guī)定公民有勞動(dòng)的權(quán)利、受教育的權(quán)利和獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，現(xiàn)行戶(hù)籍制度卻造就了公民在權(quán)利事實(shí)上的不平等，根本原因是戶(hù)籍制度承載了太多的附加功能，使戶(hù)口簿不僅成為一種身份的體現(xiàn)，更是一種資源享有權(quán)的確認(rèn)。

1.勞動(dòng)就業(yè)權(quán)的不平等

《世界人權(quán)宣言》第23條規(guī)定：“人人有權(quán)工作，自由選擇職業(yè)，享受公正和合適的工作條件，并享受免于失業(yè)的保障?！?964年的《就業(yè)政策公約》（第122號(hào)公約）第2條規(guī)定：“每個(gè)人不論其種族、膚色、性別、宗教信仰、政治見(jiàn)解、民族血統(tǒng)或社會(huì)出身如何，都有選擇職業(yè)的自由，并獲得必要技能與天賦的最大可能的機(jī)會(huì)，并取得一項(xiàng)對(duì)其很適合的工作?！蔽覈?guó)《勞動(dòng)法》第3條規(guī)定：“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利……”但這些權(quán)利在現(xiàn)行戶(hù)籍制度下，長(zhǎng)期表現(xiàn)出就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)待遇上的不平等。在就業(yè)機(jī)會(huì)上，國(guó)家招工、招干，都是面向城市居民；地方政府在解決城市再就業(yè)時(shí)，往往通過(guò)出臺(tái)帶有明顯地方保護(hù)色彩的用工制度以排斥外來(lái)流動(dòng)人員；就業(yè)待遇上的歧視則表現(xiàn)在工酬的不同及就業(yè)保障的區(qū)別對(duì)待，外來(lái)人員與城市職工同工不同酬，在遇到失業(yè)時(shí)，城市居民可以獲得相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)和救濟(jì)，領(lǐng)取最低生活保障，享受政府的再就業(yè)技能培訓(xùn)，農(nóng)民與農(nóng)民工不僅不能享受以上的權(quán)利，而且有時(shí)連最基本的工資報(bào)酬都無(wú)法得到，憲法賦予給公民的勞動(dòng)權(quán)利無(wú)法獲得平等的實(shí)現(xiàn)。

2.受教育權(quán)的不平等

受教育是一種特殊的權(quán)利，保證公民普遍享有平等受教育的權(quán)利，是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的基礎(chǔ)。然而長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)辦學(xué)政策的偏斜，使教育失去了傳統(tǒng)價(jià)值系統(tǒng)賦予其的道義色彩，造就并擴(kuò)大了階層鴻溝。一方面，義務(wù)教育階段的起點(diǎn)有失公平。2006年6月29日修訂的《義務(wù)教育法》第4條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。”第5條規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行本法規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利?！鐣?huì)組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)為適齡兒童、少年接受義務(wù)教育創(chuàng)造良好的環(huán)境?！钡捎诔青l(xiāng)差別、區(qū)域差別的存在，導(dǎo)致教育資源分配不均衡，流動(dòng)人口進(jìn)城后，其子女在流入城市接受教育通常難以與城市居民子女享有同等的待遇，往往要支付數(shù)額不等的“贊助費(fèi)”等附加費(fèi)用。另一方面，公民接受高等教育的機(jī)會(huì)不平等。在現(xiàn)行的高考制度下，我國(guó)采取的是按戶(hù)口報(bào)考、按考區(qū)劃定分?jǐn)?shù)線的方法，上海、北京等一些大城市相對(duì)于其他省份的考生錄取分?jǐn)?shù)線低、升學(xué)率高，為了享受到這種高考制度的優(yōu)厚待遇，高考移民現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生。高考移民的真正原因在于教育不公平，在不公平的前提下再出臺(tái)不合理的政策，只能加劇不公，而對(duì)地域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)沒(méi)有絲毫改變；限制報(bào)考地域、計(jì)劃性分配招生名額的行為，是對(duì)學(xué)生受教育權(quán)的強(qiáng)行干涉，也是在維護(hù)不公平的制度。

3.社會(huì)保障權(quán)的不平等

在物質(zhì)幫助上，以二元戶(hù)籍制度為分水嶺，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差，沒(méi)有建立良好的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)福利和社會(huì)保障制度，而城市的社會(huì)福利、保障主要提供給擁有本城市戶(hù)籍的人員，導(dǎo)致憲法賦予公民“在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助”的權(quán)利無(wú)法平等地實(shí)現(xiàn)。戶(hù)籍歧視除了表現(xiàn)在這些基本的社會(huì)保障之外，另一個(gè)重要的方面體現(xiàn)在意外傷害保險(xiǎn)上的“同命不同價(jià)”。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》2006年1月24日?qǐng)?bào)道，重慶三個(gè)少女遭遇車(chē)禍，因?yàn)閼?hù)口、身份不同獲得的賠償不同，同樣的遭遇，同樣的生命，城市戶(hù)口的兩個(gè)受害者獲賠20萬(wàn)元，而農(nóng)村戶(hù)口的受害者獲賠只有5萬(wàn)多。意外傷害的賠償數(shù)額明確地表明了非農(nóng)業(yè)戶(hù)口與農(nóng)業(yè)戶(hù)口的“價(jià)值”，顯示了依據(jù)戶(hù)口而享受的社會(huì)保障的巨大差別。

四、戶(hù)籍制度造就了公民人格權(quán)利的不平等

人格權(quán)是個(gè)人置身社會(huì)求得生存和發(fā)展的基本條件，人格權(quán)利平等是法律面前人人平等的基本內(nèi)容，也是人權(quán)保障的基本內(nèi)涵。然而，令人遺憾的是，我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度，將戶(hù)口劃分為農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口、常住戶(hù)口和暫住戶(hù)口，并以戶(hù)籍制度為中心，附著住宅制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度、婚姻生育制度等十幾項(xiàng)制度，構(gòu)成了維護(hù)中國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度壁壘，限制了人的自由發(fā)展，人為地劃定城鄉(xiāng)之間的界限，形成“鐵籬笆”，使人一出生便具有“市民”和“農(nóng)民”兩種不同的身份和等級(jí)，造就了我國(guó)公民人格權(quán)利不平等的現(xiàn)實(shí)。

籍地身份作為享受權(quán)利和分配利益的依據(jù)，城市居民在受教育、工作、社會(huì)福利甚至選舉權(quán)和被選舉權(quán)等方面和農(nóng)民比較有著先天的優(yōu)越性，城市居民可以享受較高的生活福利和行政性劃給的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民則被束縛在土地上，實(shí)際上沒(méi)有得到與城市市民同等的國(guó)民待遇，從而演化為兩種不同的身份制度，形成不平等的兩個(gè)社會(huì)集團(tuán)。農(nóng)民在某種程度上屬于“二等公民”，農(nóng)民沒(méi)有自由選擇居住地的權(quán)利，沒(méi)有自由選擇工作和生活的權(quán)利，沒(méi)有城市居民所享有的各種社會(huì)福利保障。在某種意義上，農(nóng)民本來(lái)只是一種職業(yè)稱(chēng)呼，專(zhuān)指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口，應(yīng)該和從事其他任何職業(yè)的人一樣處于完全平等的地位，而現(xiàn)行的戶(hù)籍管理制度卻把公民劃分為農(nóng)村人口和非農(nóng)村人口兩大陣營(yíng)，農(nóng)民不再只是一種職業(yè)稱(chēng)呼，更是一種不可輕易變更且世代承襲的身份。

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