城市社區建設正負效應和優化措施研究

宋曉強 張永春

內容提要 本課題運用“社區行動理論”和“社區互動理論”的方法和原理,分析了西安城市社區基層政權建設的社會正效應和社會負效應,重點提出了十個方面的優化措施:政府推動是主體,把社區基層政權建設真正作為“一把手”工程,知行合一;強化隊伍是基礎,要增加社區管理人員的編制,解決社區干部的后顧之憂;基礎設施是平臺,盡快補建和優化社區硬件設施;搞好服務與培育和諧是目的,應設立“民意接待室”, 推行“社區勞務儲蓄銀行制度”;財政支持是后盾,全力普及“一體兩翼多輪驅動籌資機制”;理順體制是關鍵,通過積極進行社區管理體制改革來理順各種關系和完善社區的自治功能;科學規劃是方向,要立足于本地的實際,制定切實可行并具有前瞻性的社區發展規劃;完善法制是保障,國家應適時出臺“社區法”,并及時修訂和完善過去社區建設方面的法律、法規、條例;動力機制是根本,全力構建社區建設的長效互動機制;科學考核是基石,制定科學、量化、系統和可行的“城市文明社區指標考核體系”。

關鍵詞 城市社區 正負效應 優化措施

〔中圖分類號〕C916 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)05-0157-09

“基礎不牢,地動山搖!”這是對城市社區基層政權建設重要性的深刻總結。城市社區基層政權建設是發展我國民主政治的基礎性工程,是我國政治制度的一項基本內容,是完善基層群眾自治制度的治本之策。我們在城市社區由居民直接投票選舉社區居委會成員,這是“人民主權理論”的真實體現,是人民當家作主最直接、最廣泛、最有效的實現途徑。

一、城市社區建設的正效應分析

西安市2008年有城鎮社區人口534.6萬余人,劃分為586個社區,其中綜合型社區有461個,單位型社區有125個,社區工作者共計3632人,涵蓋了13個區縣的所有城鎮。

(一)社區基層政權建設工作比過去進一步得到各級黨委和政府的重視

自2000年以來,西安市委、市政府先后出臺了《中共西安市委、西安市人民政府關于大力推進社區建設的意見》、《中共西安市委辦公

廳、西安市人民政府辦公廳關于進一步深化城市社區建設的實施意見》,《中共西安市委、西安市人民政府關于進一步加強社區工作的意見》(市發〔2008〕15號),并且于2008年7月10日召開了西安市社區建設工作會議,參會代表有一千余人。

西安市2007年586個社區任期屆滿, 按照《城市居民委員會組織法》“居委會每屆任期三年”的要求,在市委、市政府的統一部署下,西安開展了全市第三屆社區換屆選舉工作,全市應進行換屆選舉的社區549個(閻良區除外),實行居民代表選舉的社區102個、戶代表選舉97個、直接選舉221個、成員代表會議139個。本屆社區換屆共有選民265687人, 推選產生居民小組10179個、居民代表42191人。投票選舉共選出社區干部3496名,其中主任549人、副主任756人、委員2191人。經過各方面的共同努力,全市第三屆社區居委會換屆選舉工作已于2007年12月中旬圓滿結束。

(二)社區基層政權聯動共建機制已經形成

“社區行動理論”的提出者美國學者H?F考夫曼于20世紀50年代提出了衡量社區行動的6條標準:第一,全面追求滿足利益需要的程度;第二,該行動認同于地方性的程度;第三,當地居民參與人數、狀況的程度;第四,當地社團參與的數目及其重要性程度;第五,該行動保持和改變當地社會的程度;第六,該行動的組織程度。而美國社區社會學家桑德斯則進一步強調,把社區行動的理論研究與社區發展的實際工作聯系考慮,他在論述作為社區行動場地的社區時,突出闡述可改善社區生活的計劃。這種研究方式,反映了社區行動研究與社區發展工作合流的新趨勢。西安市社區基層政權建設也突出了社會行動的特色,形成了共建聯動機制。

市民政局作為西安市社區建設的牽頭部門,按照社區建設的發展要求和市委、市政府的安排,在協調、促進西安市社區建設方面做了大量工作,先后代政府起草和下發了推進社區建設的各種文件,大力推行了“星光計劃”,想方設法籌措資金解決社區建設中的資金短缺問題。

市委組織部重視社區黨建工作,在社區黨組織重組工作中,及時下發了《關于加強基層組織建設的若干意見》和《關于加強街道社區黨建工作的意見》等文件,召開了西安市街道社區黨建工作現場會,培訓了新上任的社區黨支部書記,有力地促進了社區黨組織的建設。

市委宣傳部、市文明辦以貫徹《公民道德建設實施綱要》為基礎,以創建全國文明城市為目標,以“講文明、樹新風、共建美好家園”為主題,以輿論宣傳為先導,在西安市組織開展了創建文明社區的宣傳報道活動。通過開展創建文明社區的系列宣傳活動,使社區建設工作日益深入人心。

(三)西安城市 “最低生活保障制度”在社區做到了“應保盡保”

1998年,西安市開始全面實施城市低保制度,先后三次修訂《西安市城市居民最低生活保障制度實施辦法》,實施了分類施保,推行了“民主評議陽光管理”制度、聽證制度、申請人承諾制度、“低保”文明服務承諾和行政執法責任制度,建立了“就業漸退幫扶”機制。2008年,全市在冊低保對象有7.5萬戶,總計16.1萬人,占城市非農業人口的5.03%。如果沒有西安市586個社區、3632名社區干部的辛勤工作,16.1萬人的最低生活保障就根本沒有辦法落到實處。西安市最低生活保障做到了應保盡保,這是西安市社區基層政權組織對維護社會穩定和促進社會和諧的最大貢獻。

(四)社區基層政權自治組織得到加強

西安市嚴把換屆選舉程序關。2007年新一屆社區居委會成員平均年齡38歲,初中以下文化121人、高中文化3079人、大專以上文化495人,黨員1282人,婦女占1852人,同上一屆選舉結果相比,本屆當選成員平均年齡上升了2%,大專以上文化上升了11.4%,婦女上升了5.4%,黨員上升了8.1%。通過此次選舉,社區干部隊伍結構進一步得到優化,社區干部素質明顯提高,基層組織建設進一步得到加強。同時在442個社區中建立了基層黨支部,加強了黨在城市基層的組織建設。在組建黨支部、社區居委會的同時,還普遍建立了社區居民協商議事會、社區成員代表大會等組織,健全了社區各項制度。通過依法選舉,廣大選民認真推選出自己信任的社區帶頭人,有力地加強和改進了城市基層組織建設,鞏固了黨的執政基礎和基層政權,

(五)社區和諧度進一步提高

2008年8月19日,西安市統計局公布了“和諧社區”建設滿意度調查結果。本次調查的對象是城六區范圍內18-66周歲、在本地居住一年以上的城鎮居民,調查樣本采用簡單隨機抽樣的方法抽取,成功訪問了1570名居民。調查顯示,九成多居民認為所在社區和諧,其中認為很和諧的比例占7.7%,和諧的占36.8%,比較和諧的占49.9%,三者合計占94.4%;認為不和諧的占5.2%,很不和諧的只占0.4%。(如圖2所示)同時,作為衡量居民生活質量的重要標尺的社區環境狀況也得到了居民們的肯定。調查顯示,86.1%的居民認為社區環境衛生好,65.8%的居民明確表示創建“和諧社區”活動使居民居住環境更優美,讓老百姓得到了實惠。另外,近八成居民對居住地的社會治安狀況感到滿意。調查顯示,居民對社區治安狀況表示很滿意的占9.6%,滿意的占27.1%,比較滿意的占39.1%,滿意度合計為75.8%,認為不滿意和很不滿意的分別占20.6%和3.6%。

二、城市社區建設存在的社會負效應

(一)有些領導對社區建設的重要性和緊迫性認識不足,新建城區沒有及時成立社區居委會

社區建設在西安市開展已經多年了,但仍有少數領導對社區建設到底干什么、應該如何支持等問題并不十分明確,對中央、省委、省政府、市委、市政府關于社區建設方面的要求落實不夠,造成了各部門間在社區建設上不能協調一致,區縣領導對社區建設的重視程度差異較大,雖然13個區縣都成立了社區建設指導委員會,但部分區縣沒有制定貫徹落實市委市政府三次加強社區建設文件的具體實施方案,如對無辦公用房的社區,本可以通過調劑解決辦公場地的,也要等市上安排資金解決;區縣本級應承擔的辦公經費、人員補貼資金長時間不到位,社區及其工作者僅能拿到市財政安排的補貼資金。全市社區建設覆蓋不全,部分新

發展區域居民區社區尚未建立,社區駐地單位沒有對社區建設形成共識,如高新技術開發區僅僅成立了一

個楓葉新都市社區居委會,僅有20㎡的辦公用房,西安經濟開發區至今未成立社區居委會。

(二)社區超負荷運轉

西安市自社區組織成立以來,由于其職責定位不清,各項社會工作紛紛壓向社區。我們在調查中對39個社區2007年的工作任務情況進行了統計,發現社區所承擔的工作任務非常繁重,最少的為78項,最多的高達147項,且呈逐年增多趨勢。社區工作者苦于沒有分身之術,只好犧牲大量節假日和休息時間,加班加點,疲于應付,有的社區工作者一年只能休息10多個節假日,根本沒有時間和精力做好為居民服務的本職工作。這使社區居委會僅有的5至7名社區工作者普遍感到不堪重負。

(三)社區居委會普遍存在著責大權小、責權利脫節的問題,管理力度不夠

社區居委會作為“兩級政府,三級管理”中的基層組織,缺乏管理所需的相應權力和財力。在調研中我們發現,許多新成立的社區居委會的工作方式仍按原有的社區服務和社區管理那種模式運作,主要服務對象仍舊是孤寡老人、優撫對象、嬰幼兒等,社區建設中的社區工作沒有實質性的進展。另外街道辦事處和社會居委會仍屬行政隸屬關系,行政命令色彩較濃,社會居委會的自治性沒有充分體現出來。2008年8月19日,西安市統計局公布的“和諧社區”建設滿意度調查結果顯示,有45.3%的居民知道社區居委會,不知道的占到45.9%,另有8.8%的人不關心;有65.1%的居民反映所在社區存在不文明養狗的現象;31.9%的居民反映所在社區有亂擺亂放、占用公共空間的現象;45.9%的居民認為社區文化活動不豐富,居民普遍認為社區最缺少健康運動服務和針對老人、兒童等弱勢群體的專業服務。

(四)社區服務業整體水平不高,缺乏政策支持,整體發展滯后

社區服務業是社區建設的龍頭,是建設和諧社區的根本出發點和落腳點,是提高城市居民生活質量的重要手段,是解決城市再就業問題的主要渠道之一。但由于在實踐中缺乏明確的配套政策,與先進城市相比,我市的社區服務還基本是處在小規模、低檔次、零星分散的粗放階段。特別是工商、稅務等垂直管理部門與民政部門在認識上有分歧,執行上有爭議,影響了社區服務業的實際發展效果。比如在就業支持方面,政府有關職能部門的力度還不夠。課題組調查人員在問及“您所在的社區主要為你們提供何種形式的就業支持?”時,很多低保戶回答“從來沒有”,具體數字如圖3所示。

注:其他包括政府投資項目雇用下崗職工和對下崗職工再就業提供的一些優惠政策。

我們在圖中可以看出,接近60%(89人)的被調查者表示社區沒有為其家庭成員提供過就業支持。由于低保戶的知識水平較低,同時沒有接受過專門的培訓,從而使他們的失業問題難以解決,這就使得他們很難擺脫貧困。

三、城市社區建設的優化措施

(一)政府推動是主體,把社區基層政權建設真正作為“一把手”工程,知行合一

西安要進一步健全社區基層政權建設的領導體制和工作機制。各級黨委、政府要把社區建設擺上重要議事日程,納入目標考核管理。要進一步建立健全組織機構,沒有成立領導機構的個別區縣和各開發區,要盡快成立,已經成立機構的區縣要切實發揮作用。區縣要明確一名區級領導專門負責社區建設工作,街道要實行黨政一把手負責制。各級社區建設指導委員會辦公室要充實加強力量,建立健全聯席會議、目標考核等制度,加強協調指導,督促檢查,充分發揮黨委、政府參謀助手的職能作用。各成員單位要按照職責分工,發揮自身優勢,通力協作配合,參與支持社區建設工作,多為社區辦實事、做好事、解難事。要實行社區工作準入制度,切實幫助社區減負。駐社區單位、各類社會組織、物業組織要將社區作為自己的家園,積極參與建設,真正形成黨委政府領導、民政部門牽頭、相關部門配合、社會廣泛參與的領導體制和工作機制。

(二)強化隊伍是基礎,要增加社區管理人員的編制,解決社區干部的后顧之憂

西安要增加社區管理人員的編制,解決社區干部的后顧之憂——即配備好各種必需的工作條件。要規范社區居委會選舉制度,逐步擴大社區直選范圍,保障居民群眾的選舉權。積極探索外來務工人員、流動人口參與社區居民自治的新途徑,保證其民主權利。完善社區民主決策議事制度,健全居民會議、社區成員代表會議制度。堅持社區重大事項民主決策,保證居民群眾的參與權、決策權。要健全居務公開制度,及時公布居民關注和涉及居民利益的重大事項,接受居民監督,保障居民對社區事務的監督權。定期組織居民對社區黨組織成員、居委會成員和政府部門招聘派駐社區的人員進行民主評議。結合社區實際,完善居民自治章程和居民公約,實現社區內部事務民主管理。

(三)基礎設施是平臺,西安應盡快補漏和優化社區硬件設施

西安應按照四種方式加強社區基礎設施建設。一是新建方式。對新建小區達到1000戶以上規模的,由市規劃局在規劃審批時,按照“產權歸業主,使用權交社區”的原則,明確社區辦公用房、活動用房的位置、面積,并要求開發商在首期工程中完成,市建委可減免此部分的城市建設配套費;在工程驗收時,應由同級社區建設指導委員會辦公室參加,驗收合格后,移交給社區辦交付社區使用。二是購買方式。凡不能新建但可通過購買方式解決辦公用房和活動用房的社區,以區縣財政為主,市財政根據規模給予3-5萬元補助的方式解決。三是租賃方式。對暫時無法新建和購買,但可通過租賃方式解決辦公用房和活動用房的社區,原則上由區縣財政支付租金。四是整合調整方式。對不能通過上述途徑解決辦公、活動用房的社區,可通過合并調整社區的方式,將現有社區合并調整到具備辦公活動條件的社區。

(四)搞好服務與培育和諧是目的,應設立“民意接待室”, 推行“社區勞務儲蓄銀行制度”

我們應在西安的所有城市社區居委會設立“民意接待室”。在社會階層利益多元化和社會階層關系復雜化的今天,一些群眾有抱怨、有意見是不可避免的現象,關鍵不能積小怨成大怨,不能從抱怨意識發展為抱怨行為。我們對民怨不能再用硬賭的辦法,而應采取疏導的策略。“民意接待室”正是這種疏導的有效渠道。從社會心理學分析,有抱怨要傾訴,傾訴是一種積極的宣泄,根據心理學的測試,痛快淋漓地傾訴之后,人們心中70%的積怨會消失。可見,社區的“民意接待室”可以把矛盾化解在基層,而且,它還能吸納群眾提出的解決問題的建議,集中民智,共筑和諧西安。

筆者特別建議,西安市應該推行“社區勞務儲蓄銀行制度”。以小區為單位,建立社會保障勞務儲蓄銀行,本小區居民在自己青壯年時期為小區內需要幫助的弱勢群體提供義務的勞務幫助,由小區進行登記。待勞務提供者自己需要幫助時,再由其它居民為其提供幫助。這樣的制度實際上是社會互助的一種方式,能夠很好地體現社會保障的社會性,而且也有利于構建和諧社會。

(五)財政支持是后盾,全力普及“一體兩翼多輪驅動籌資機制”,加大對西安社區基層政權建設的資金投入力度

西安應力爭在三年內建成社區建設的“一體兩翼多輪驅動籌資機制”。“一體”是指以政府給社區建設的投入為主體,政府財力包括三個層次——西安市政府的財力、西安各區政府的財力、作為政府派出機構的各街道辦事處的財力。縱觀世界達到小康水平以上國家的政府都是城市社區建設的投資主體。在西安市政府、各區縣政府、各街道辦事處成為社區建設的投入主體后,西安還應多管齊下,廣開渠道,除了政府的“一體”外,還應構建“兩翼”:一翼是社區居委會,另一翼是駐社區的單位。西安的社區居委會作為社區自治的直接組織者和管理者,用社區經濟的資金投入社區建設自然責無旁貸。駐社區的各單位不能只是社區建設的受益者,同時應是社區建設的投入者,兩者應形成正比關系,投入越多,受益越多,反之亦然。西安城市社區建設的投入機制除了上述“一體兩翼”外,還有“多輪驅動”,這“多輪”包括社區居民集資、吸引慈善捐贈、向銀行貸款、發行多種社會福利彩票、個人投資、吸收外資、以勞務頂替投資等多種方式。

(六)理順體制是關鍵,要通過積極進行社區管理體制改革來理順各種關系,完善社區的自治功能

西安應盡快明確職責,理順社區關系。一是進一步明確社區的職能。按照社區內公益事業和行政工作區別對待的原則,進一步明確哪些工作是社區居委會的本職工作,應該義務承擔;哪些是屬于協助政府完成的工作,需按照“權隨責走”、“費隨事轉”的要求,通過政府“購買服務”、項目管理等多種形式,交由社區協助完成。二是設立社區準入制度。各職能部門的工作任務和需由社區協助的評比考核等工作,進入社區時必須通過同級社區建設指導委員會辦公室審批,對未獲批準的工作任務,社區有權拒絕執行,從根本上解決因亂分配、亂攤派而導致社區負擔過重的問題。三是建立評議監督制度。區縣社區建設指導委員會定期組織召開評議會,由社區對政府各職能部門服務社區的工作情況進行評議,提出建議,并把評議結果作為考核部門工作的一項指標。四是要處理好社區與物業管理企業的關系,社區要支持、指導物業管理企業依法經營,幫助其改進服務方式,提高服務質量;物業管理企業要自覺接受社區的指導和居民的監督,在積極參與社區建設、服務群眾中得到支持和認可。要通過理順關系,真正形成黨委、政府領導組織、有關部門指導幫助、社區黨組織和居委會具體實施、社會各方大力支持、居民群眾廣泛參與的社區建設良好格局,推進全市社區建設持續健康發展。

(七)科學規劃是方向,要立足于西安市本地的實際,制定切實可行并具有前瞻性的社區發展規劃

西安市的社區建設規劃必須結合本地區的實際,在指導思想上要堅持“以人為本,服務居民,資源共享,共駐共建,責權統一,管理有序,開拓進取,勇于創新”的原則,以適應市場經濟和現代化城區發展為導向,以滿足社會成員多層次的需求為目的,以進一步加強城市基礎建設、促進社會穩定為重點,以社會服務為切入點和突破口,以發展社區各項事業為基本途徑,逐漸形成一種以街道為載體,區抓、街管、居委會落實、居民參與的社區建設格局。在具體建設上,合理配置社區資源,形成社區服務網絡化、基層組織健全化、醫療衛生全面化、文化體育系列化、教育經常化、治安保障化、環境舒適化、計生規范化的環境優美、生活便利、管理有序、秩序良好、關系和諧的城市社區,使居民具有強烈的歸屬感和認同感;形成“社區是我家,關系你我他”、“社區是我家,建設靠大家”的良好氛圍,使社區建設深入人心。在社區的長遠規劃上,西安應構建并普及街道辦事處領導、專家學者、社區干部、居民代表“四結合”的規劃組織,使社區的長遠規劃既有先進性,又有可行性。

(八)完善法制是保障,適時出臺“社區法”,并及時修訂和完善過去社區建設方面的法律、法規、條例

國外許多發達國家的法律構建已經深化至社區,出臺了專門的社區法,取得了很好的經濟效益、社會效益、環境效益。出臺社區法是社區建設的必然規律。我們也應遵守這一規律,啟動社區法的調研工作,在成熟后適時推出社區法。

國家和省市應盡快修訂已出臺的有關社區建設方面的法律、法規、條例、政策,并建立起自成體系的規章制度。由于經濟的發展,新情況會層出不窮,為此,在修訂和制定法律、法規之前,應組織有關方面的專家和人員,進行嚴格的論證和實地考察,制定一系列既具有前瞻性、又適應新形勢的規章制度,尤其是現在對于各職能部門同街道辦事處和社區居委會的職責權限以及利益劃分必須做一個調整,盡快對工商、稅務、城建、公安、環保、衛生、醫療、文化等部門的有關職能交叉性政策予以修訂,出臺一系列有利于西安市社區發展的新政策和新法規。

(九)動力機制是根本,全力構建社區建設的長效互動機制

社區建設是國家和廣大社區居民共同的事業,但社區居民才是社區自治的主體。因此,只有讓社區自身充分行動起來的社區建設才是有效的建設,才是成功的建設。社區建設的成功與否,其關鍵就取決于社區能否在政府的有效主導和推動下,與政府和其他社會力量之間實現良性互動。縱觀現在的社區建設狀況,不可謂政府的推動不大。但政府的推動是否達到了預期效果或是否成功,要看社區與政府間的互動機制是否形成,具體來說這又需要從兩個維度來檢驗,一是互動中的角色應如何定位和把握,二是角色間的┗ザ關系應如何理順和規范。西安要健全社區建設的激勵機制:一是要鼓勵創新,鼓勵實踐,尊重群眾的首創精神,及時總結推廣基層工作中的好經驗,形成各具特色、活力豐沛的建設局面,在全市培育打造出一批特色社區。二是要大力宣傳社區建設中的先進個人和事跡,力爭在全市涌現出更多的象白秀蘭、鄧菊梅一樣的優秀社區工作者,用他們鮮活感人的事跡來教育居民、凝聚居民、感召居民,從而形成人人關心社區、熱愛社區、奉獻社區的良好氛圍。三是大力開展和諧社區示范單位建設活動,在全市社區和社區工作者中形成爭先創佳當示范的競爭機制,從而推動工作整體水平提升,為創建全國社區建設示范城市奠定良好的基礎。

(十)科學考核是基石,西安應制定科學、量化、系統和可行的“城市文明社區指標考核體系”

為了激勵上游社區,提升中游社區,鞭策下游社區,西安市應該制定和全面啟動“城市文明社區指標考核體系”,這對西安市社區建設來說是一種突破性探索。

“社區指標”是概括地反映社區發展狀況和社區建設內容的一系列統計數據,是衡量和監測社區建設、評價社區進步及揭示社區問題的重要量化手段。“社區指標考核體系”是根據社區建設的實際需要、為監測和評估社區建設狀況、科學選取的具有代表性的重要指標組合而成的指標群。

啟用“城市文明社區指標考核體系”,有利于人們對文明社區認識的深化,有利于把社區建設的科學理論轉化為科學的實踐,有利于把城市文明社區的考評從定性評估上升為定量評估,有利于提高城市社區管理和社區建設的科學化、制度化和規范化程度,有利于不同城市社區間的縱向對比和橫向評比,這對推動西安城市文明社區的建設躍上新臺階具有十分重要的理論價值和實踐價值,并且具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

我們可啟用的“城市文明社區指標考核體系”如下:

上述“城市文明社區指標考核體系”適用于城市的各個社區居委會。以上12大類細分出的50項考核指標共計100分,省級文明社區應得90分以上,市級文明社區應得85分至89分之間,區級文明社區應得80分至84分之間。只有高標準、嚴要求,才能使城市社區建設日臻完善。

作者單位:宋曉強,西安電子科技大學人文學院

張永春,西安市社會科學院

責任編輯:曹 英