美國環(huán)境影響評價聽證制度及對我國的啟示

彭光明 宋占新

中圖分類號:DF31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:聽證會作為公眾參與的主要形式,在美國環(huán)境影響評價制度中發(fā)揮著重要作用。美國的環(huán)評聽證制度較為完善,表現(xiàn)于其行政聽證程序的立法詳細(xì)、具有較強的可操作性。反觀我國的環(huán)評聽證立法急待完善之處諸多,直接影響著公眾參與環(huán)評的有效性。本文緊扣美國相關(guān)立法,全面探析美國環(huán)評聽證制度,并詳細(xì)剖析我國完善相關(guān)立法的可借鑒之處。

關(guān)鍵詞:美國 環(huán)境影響評價 聽證會 中國

聽證會是公眾參與的一個主要形式,為公眾口頭表達(dá)意見和提交證據(jù)提供了正式的機會。美國環(huán)境影響評價中的聽證制度(以下簡稱環(huán)評聽證)淵源于美國《國家環(huán)境政策法》,該法第102條(c)規(guī)定舉行公眾聽證獲取公眾評議是編制環(huán)境影響評價報告的必經(jīng)程序和內(nèi)容;之后,美國環(huán)境質(zhì)量委員會根據(jù)《國家環(huán)境政策法》于1978年發(fā)布了“國家環(huán)境政策法實施條例”(以下簡稱《條例》),該條例使公眾聽證在環(huán)評中更具可操作性;另外,美國的《聯(lián)邦行政程序法》也是環(huán)評聽證的重要依據(jù)。

公眾聽證對美國環(huán)評程序的影響力

在美國,有正式聽證和非正式聽證之分。在正式聽證中,是指行政機關(guān)有義務(wù)根據(jù)聽證記錄或充分考慮聽證記錄做出行政決定。如果環(huán)境法律中沒有規(guī)定聽證,或者只規(guī)定環(huán)境行政主管部門作出決定時必須舉行聽證,沒有規(guī)定必須根據(jù)聽證記錄作出裁決,這種聽證則是非正式的聽證。公眾可通過隨后取證的聽證會對政府的決策進(jìn)行評論和建議。雖然在美國環(huán)評領(lǐng)域,公眾的評論和建議對政府決策的影響不是必然的,而僅僅以可能性的形式存在,但是它對保證利益群體的利益,控制行政權(quán)力的濫用發(fā)揮著重要作用。

美國有關(guān)環(huán)評聽證的具體制度

(一)信息公開制度

美國《國家環(huán)境政策法》第102條規(guī)定:明確規(guī)定環(huán)境影響報告書及所征詢的相關(guān)機關(guān)的意見,應(yīng)按照《情報自由法》的規(guī)定對外公開。

統(tǒng)一的信息公開渠道。《條例》規(guī)定:有關(guān)的各種文件信息必須在《聯(lián)邦登記》上公開,所以《聯(lián)邦登記》是聯(lián)邦政府公開環(huán)評文件的一個媒介。

政府的通告義務(wù)。《條例》要求聯(lián)邦或者州機關(guān)在環(huán)評程序中不時地發(fā)布公告,使公眾明了政府環(huán)評的各階段進(jìn)展情況和獲知每一個參與的機會、途徑。公告包括范圍界定會議公告、初步?jīng)Q定公告、意思通告、可獲得環(huán)境影響報告書草案的通告、可獲得最后的環(huán)境影響報告書的通告,以及作出決定記錄的公告等。

公開信息的范圍。《條例》規(guī)定了行政部門免除公開文件的情形。對于免除公開文件的界定依據(jù)美國《情報自由法》和10 CFR 1004.10(b)的規(guī)定。但并不是凡涉及免除公開信息的文件都可不公開。《條例》規(guī)定一切可能的情況下,政府應(yīng)從文件中分離免除公開的信息,將其它部分進(jìn)行公開,否則撤回整個文件,不予公布。

(二)聽證主持人制度

美國聽證實行行政法官制,行政法官是美國行政機關(guān)中行使準(zhǔn)司法型聽證權(quán)的一種特殊行政人員,由行政法官辦公室任命,主持個案聽證,并不受聽證所在機關(guān)的影響。行政法官除了具有組織聽證權(quán)利外,還具有美國《聯(lián)邦行政程序法》第556條第3款(8)項所賦予的做出初裁決定或建議性裁決的權(quán)利。除此之外,聽證主持人應(yīng)“不偏不倚”的執(zhí)行職務(wù),否則應(yīng)予回避。當(dāng)事人也可依據(jù)該法第556 條(b)款規(guī)定申請聽證主持人回避,這一規(guī)定包括三方面的程序要求: 一是申請回避必須用宣誓書形式并說明理由;二是當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)及時申請回避,否則將視為放棄申請回避;三是行政機關(guān)應(yīng)對申請作出裁決。

(三)預(yù)備聽證會

預(yù)備聽證會是聽證主持人在聽證前舉行的預(yù)備會議,通過議定將要進(jìn)行的聽證程序的有關(guān)事宜,總結(jié)、歸納爭論點,給當(dāng)事人提出有關(guān)文書、證據(jù)及協(xié)商的機會,從而簡化爭端甚至避免不必要的時間和財政上的浪費等。在實踐中,當(dāng)事各方信息的交換是預(yù)備聽證的重要內(nèi)容。依據(jù)《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》第408條,聽證主持人簽發(fā)指令,要求當(dāng)事各方交換各自信息,并交由聽證會存檔,否則不予采用,但有關(guān)協(xié)商解決的信息除外。各方應(yīng)交換的信息具體包括參加聽證的專家或其它證人的姓名,專家證言的簡要概述或者無證人出席的聲明;在聽證中作為證據(jù)引入的所有文件的復(fù)本和證物。除此之外,預(yù)備聽證會的主要內(nèi)容還包括確定當(dāng)事各方已達(dá)成共識的事實和仍存在沖突的事宜,聽證主持人就此提出修正訴求的建議,確定專家和其它證人的數(shù)量,以及確定聽證會的時間、地點和其它事宜。

(四)聽證會的具體程序

美國環(huán)評聽證會的正式程序主要涉及三個階段:第一個階段:開始階段。具體內(nèi)容應(yīng)包括對聽證會目的的說明,有關(guān)聽證會通知的公示方式,對聽證會成員包括政府決策者、公共顧問、申請人、利益關(guān)系人和其它有關(guān)人員的介紹。第二階段:質(zhì)辯階段。在聽證主持人的主持下,由行政機關(guān)的調(diào)查人員與當(dāng)事人就環(huán)境影響的事實和法律問題展開質(zhì)證和辯論的過程。在質(zhì)證和辯論中,公眾當(dāng)事人可以針對自己的主張自行或在主持人的要求下提出相關(guān)證據(jù)。第三階段:結(jié)束。主持人認(rèn)為當(dāng)事人的意見已經(jīng)充分陳述,案件事實基本清楚,證據(jù)確鑿,可以宣布聽證結(jié)束。當(dāng)事人或其它人都可在支付復(fù)印成本費之后獲得聽證筆錄復(fù)本。各方當(dāng)事人在收到復(fù)本后,認(rèn)為聽證筆錄未能反映實質(zhì)事實的真實情況,可以提出口頭辯論書面申請,是否接受由主持人自由裁量決定,并做出安排。口頭辯論內(nèi)容應(yīng)局限于聽證筆錄、聽證會前交換的信息和存檔文件中涉及關(guān)鍵事項和歸檔例外事項。

(五)延期聽證和再次聽證

在聽證通知發(fā)出后,聽證舉行前重要證據(jù)未齊備、申請聽證主持人回避、由于正當(dāng)原因無法按時參加等特殊情況致使聽證無法按時進(jìn)行,聽證主持人應(yīng)做出延期聽證的決定。如果各當(dāng)事方在聽證會結(jié)束后,發(fā)現(xiàn)新證據(jù),特定的時間內(nèi)可以向主持人提出再次聽證的動議(motion)。動議應(yīng)明確新證據(jù)的實質(zhì)內(nèi)容、引證目的以及在原聽證會未引證的原因,并由聽證員歸檔。在聽證主持人規(guī)定的時間內(nèi)其它各方應(yīng)做出答辯,并歸檔。

我國環(huán)評聽證制度的借鑒

自2003年《環(huán)境影響評價法》原則規(guī)定公眾參與制度之后,2004年《環(huán)境保護(hù)許可聽證暫行辦法》(以下稱《暫行辦法》)出臺,確定了兩類建設(shè)項目和十類專項規(guī)劃必須允許公眾參與,為環(huán)境保護(hù)聽證提供了具體的行政依據(jù)。美國較為完善的環(huán)評聽證制度為我國相關(guān)制度的完善拓寬了思路,提供了參考。

(一)擴大公眾參與人的范圍

《環(huán)境影響評價法》沒有具體規(guī)定公眾參與的權(quán)利主體。本文認(rèn)為,由于環(huán)評的對象所涉及的環(huán)境整體及其要素屬于公共物品,具有非排他性,因此不宜將公眾參與的權(quán)利主體限定為具有直接利害關(guān)系的個人和單位,也就是說,任何單位和個人均可基于保護(hù)環(huán)境公益之目的而要求聽證等公眾參與形式。

(二)參與時間應(yīng)提早

將公眾參與的階段盡量前置于建設(shè)項目環(huán)評大綱的編制階段,并盡量使公眾了解此類項目存在的主要環(huán)境問題,從而便于在各個環(huán)節(jié)考慮到該項目對公眾產(chǎn)生的危害及公眾的意見,并采取有效的防治措施。環(huán)評編制單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見,并應(yīng)當(dāng)在報送審查的環(huán)境影響報告書中附注對意見采納或者不采納的說明。另外,還應(yīng)明確可能直接對公眾環(huán)境權(quán)益產(chǎn)生重大影響的規(guī)劃和建設(shè)項目,必須采取一次以上的聽證會形式,為公眾提供一個表達(dá)意愿的正式場合。

(三)賦予公眾享有聽證程序啟動權(quán)

《暫行辦法》僅將建設(shè)單位設(shè)定為聽證程序的啟動主體,這也同樣是不適當(dāng)?shù)摹１疚恼J(rèn)為,應(yīng)當(dāng)賦予公眾啟動聽證程序的權(quán)利:只要公眾的聽證申請合理,環(huán)評機構(gòu)或環(huán)保行政機構(gòu)就應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。

(四)健全公眾知情權(quán)制度

我國在環(huán)評過程中,應(yīng)借鑒美國的做法,擴大政府公開信息的范圍,不宜公開的信息必須依法界定,規(guī)范可公開信息的公開途徑;加大信息公開的力度和效果,行政機關(guān)應(yīng)將背景信息、建議活動時間表、冗長材料或技術(shù)材料用清晰簡練的語言總結(jié),確保公眾能夠理解信息。

(五)建立聽證主持人制度

在現(xiàn)行的聽證中,聽證會是由建設(shè)單位或者其委托的環(huán)評機構(gòu)組織并選定,僅要求“非本案調(diào)查人員”,不僅對保障公正聽證遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,違反了職能分離原則。立法應(yīng)借鑒美國的做法,明確規(guī)定聽證主持人獨立性、職能范圍、責(zé)任承擔(dān)以及回避制度。

(六)完善環(huán)評聽證程序

“程序的公正決定著實體的公正”。《環(huán)境影響評價法》只提到“聽證會”一詞,并未對具體程序作詳細(xì)的規(guī)定。《暫行辦法》是唯一對聽證會程序做出規(guī)定的行政規(guī)章,但是其效力位階較低,不能很好地發(fā)揮作用。因此,在《環(huán)境影響評價法》的修訂中或者制定《實施細(xì)則》的過程中,宜將聽證程序具體化為聽證前預(yù)備程序、聽證會進(jìn)行程序、特殊的聽證程序(如聽證的延期或中止程序) ;同時,規(guī)定聽證的方式、步驟和時限。

參考文獻(xiàn):

1.宋雅芳.行政程序法專題研究[M].法律出版社,2006

2.王名揚.美國行政法[M].中國法制出版社,1995