我國高等教育成本分擔與補償制度探析

崔榮芳 楊海平

中圖分類號:G526 文獻標識碼:A

內容摘要:本文依據高等教育成本分擔的經濟學理論,對我國高等教育成本分擔與補償制度的歷史演進及存在問題進行深入剖析,并提出了完善建議。

關鍵詞:高等教育 成本分擔 成本補償 學生資助

高等教育成本分擔與補償制度建立的理論依據

(一)成本分擔理論

1986年,布魯斯?約翰斯頓在《高等教育的成本分擔:英國、聯邦德國、法國、瑞典和美國的學生財政資助》一書中,提出了著名的成本分擔理論,即應由納稅人(政府)、學生、學生家長和社會人士(捐贈)共同分擔高等教育的成本。此后,成本分擔理論逐漸成為世界各國制定高等教育學費政策的重要理論依據。具體來講,成本分擔理論是指高等教育成本應該由從高等教育中受益的各方進行合理分擔,即受益各方根據各自收益程度高低及支付能力大小對高等教育費用進行補償。將一部分高等教育成本轉移給付得起學費的家長,并在經濟狀況調查基礎上對付不起學費的人給予資助,是相對合理的。

(二)公共產品理論

公共產品理論由薩繆爾遜于1954年創立,其依據是產品或服務在消費上是否具有競爭性和排他性,將全部社會產品和服務分為私人產品、公共產品和準公共產品。理論上,公共產品由政府提供,私人產品應由市場提供,準公共產品由政府與市場共同提供。當然在實踐上還要依據效率原則來確定由誰提供。高等教育服務是介于私人產品和公共產品兩者之間的準公共產品,但是高等教育具有巨大的正外部效應,如可以推動經濟增長,改善收入分配不公平,增進社會物質文明和精神文明等。由于高等教育屬于公共產品,政府投資高等教育是基于其產品公共性的一面和獲得預期社會收益的考慮,這是政府分擔高等教育成本的理論基礎。

(三)人力資本理論

1960年,舒爾茨在美國經濟學年會上發表了題為《人力資本投資》的演說,對人力資本觀點作了詳細、系統的論述。這篇演說成為人力資本理論體系奠基的重要標志,從而很快被西方很多國家所接受,成為20世紀60年代教育超前發展的理論基礎。人力資本理論認為,學生投資于現在的時間和金錢是為了獲得未來的收益,其暗含的假定是教育會使個人更具生產力,繼而使個人在未來能獲得更大的收益。換句話說,即教育可以使個人具有獲得更高收入的潛力。人力資本一旦形成,就像物質資本投資可以獲得一定的利潤和利息一樣,表現為一種價值運動,具有增值能力。人力資本增長速度比一般物質資本增長速度快得多,從長期看,人力投資比物質投資能賺得更多的利潤,更能推動經濟持續發展。

我國高等教育成本分擔與補償制度的歷史演進

新中國成立至今,我國高等教育成本分擔制度的演變大致經歷了以下四個階段:

(一)完全免費階段(1949-1978年)

在這一時期,我國實行計劃經濟體制,高等教育實行“統包統分、免費入學、畢業分配”的政策。在免交學雜費的同時,學生還可以領取一定的生活補貼及等次不一的助學金。免交學雜費的政策是與當時的計劃經濟及高度集中的政體相適應的。當時的大學為經濟需要培養特定規格的人才,促進了新中國經濟的發展。但由于高等教育完全被當作公共產品對待,也在一定程度上為以后成本補償制度的確立帶來思想阻力。

(二)成本補償制度初顯階段(1978-1984年)

十一屆三中全會以來,我國經濟體制中逐漸引入了市場調節機制。1978年出現了“收費走讀,不包分配”的大學生,這標志著高等教育中首次嘗試成本補償制度。1984年,教育部、原國家計委、財政部聯合發布《高等學校接受委托培養學生的試行辦法》(下文簡稱《辦法》)后,普通高等學校開始招收委托培養的學生。除全民所有制企事業單位外,委培生的錄取分數不低于招生學校在當地的最低錄取分數線。《辦法》中規定:“委托單位要負擔為其培養的學生所需的基本建設投資和經費”。委培生的經費標準由雙方協商決定。

(三)成本補償制度發展階段(1984-1992年)

1985年,《中共中央關于教育體制改革的決定》中進一步肯定了高等院校招收委培生和自費生的培養模式,明確高校“在執行國家的政策、法令、計劃的前提下,高等學校有權在計劃外接受委托培養學生和招收自費生”,“可以在計劃外收少量自費生,學生應交納一定數量的培養費”。1989年,國家教委、原國家物價局和財政部聯合頒布文件《關于普通高等學校收取學雜費和住宿費的規定》,宣布“從1989學年度開始,對新入學的本、專科學生實行收取學雜費制度”。“雜費、住宿費具體標準由各省、自治區、直轄市教育、物價和財政部門,根據本地經濟發展水平、群眾的收入水平和經濟承受能力以及學校條件等實際情況研究確定”。當年全國大部分高校開始收取每年100-300元的學費。1990年,國家教委會同原人事部等部委發布了《普通高等學校招收自費生暫行規定》,明確提出“普通高等學校招收自費生計劃是國家招生計劃的一部分”,并將自費生定義為“普通高等學校按招生規定錄取并由本人繳納培養費、學雜費,畢業后可以由學校推薦就業,也可以自謀職業的學生”。這一系列政策性文件的出臺,使教育成本補償制度得到了國家層面的明確肯定,高等教育成本補償制度基本成形,普通高等學校招生與畢業生就業的“雙軌制”配套制度也開始確立起來。

(四)成本補償制度完善階段(1992年至今)

1992年6月,國家教委、財政部、原國家物價局發布的《關于進一步改革和完善普通高等學校收費制度的通知》指出,“由于我國地域遼闊,各地經濟發展很不平衡,全國制定統一的普通高等學校收費標準和辦法,已不能適應改革開放的新形勢和各地各校的具體情況”,所以“普通高等學校可根據本地區、本校和學科特點研究擬定學雜費、住宿費、委托培養費”。文件發布后,全國高校開始大幅度地進行成本補償制度的改革,學雜費占高等教育成本的比例大幅度上升,由1992年的4.34%躍升為1993年的12.12%。從1993年開始,部分高校出于教育公平的考慮,開始進行招生并軌和繳費上學的嘗試,即取消國家任務招生計劃和市場招生計劃,采用統一的計劃形式招生。與此同時,對所有被錄取的學生實行收費上學。

我國高等教育成本分擔與補償制度存在的問題

(一)政府投入不足且撥款不合理

從高等教育投資負擔的受益原則和能力原則看,政府應成為高等教育投資的主要負擔者。據教育部、國家統計局、財政部三部門共同公布的2005年教育經費執行情況統計公報,2005年全國教育經費總支出為8418.84億元,比上年增長16.24%。其中高等學校的生均預算內事業費支出為5375.94元,比上年下降3.18%;生均預算內公用經費支出為2237.57元,比上年下降2.65%。另外,2005年我國財政性教育經費支出占國內生產總值的比例為2.82%,比上年的2.79%略有增長。國家財政性教育經費占GDP的比例增加體現了政府教育投入總量的繼續增加,但預算內教育經費占財政支出比例比上年有所下降,部分自治區、直轄市沒有達到《教育法》規定的教育投入增長要求。2.82%的比例也未達到《中國教育改革和發展綱要》中提出的在20世紀末教育投資占國民生產總值的比例要達4%以上的指標。

另外,作為教育成本補償的一個主要途徑,政府撥款也存在著不合理問題,主要表現在:第一,政府經費的劃撥與經費的使用績效聯系不緊密;第二,不同級別和地區的高校所得到的財政經費差別巨大。教育部所屬高校與地方高校的財政撥款差別很大,由于一般高校來自于政府以外的社會、個人投資很少或基本沒有,因此,在現行學費標準下,有相當多的高校教育成本無法得到全額補償,沒有能力改善辦學條件。學校的各項條件與教育部的要求差距很大,影響了學校的人才培養質量和學校的發展,一些高校甚至違規收費,更多的高校采取大額度較長時間向銀行貸款的方式解決問題,但由于高校本身不直接創造經濟價值,存在貸款如何償付的問題。

(二)個人分擔比例過高且學生資助體系不完善

自1997年我國實行高等學校收費并軌以來,由高等教育的直接受益者—學生個人及其家庭分擔一定比例的教育成本,打破了過去由國家投資而由少數人接受高等教育的不公平局面。然而,1997年至2001年四年間,我國高校學費年均增長23%,遠遠超過我國同期經濟增長水平和居民人均可支配收入的實際增長率。2001年,我國普通高等學校個人分擔教育成本的比例平均為24.21%,而同期美國個人分擔高等教育成本的比例為18%,澳大利亞為20%,中國香港為18%,印度為18%,印度尼西亞為11%。由此可見,我國高校個人分擔高等教育成本的比例不但超過了發達國家和地區的水平,而且也遠遠高出與我國經濟發展水平相當的發展中國家。

目前,我國已基本形成了助學貸款、獎學金、助學金、特困補助、減免學費等綜合資助體系。但從現實情況來看,我國學生資助體系的正常運行卻面臨諸多的困難。首先是學生資助體系覆蓋面低,不能充分發揮其應有的功能。由于我國尚未建立相應的貸款運行市場以及資助制度的不健全和管理的不規范,以致學生貸款業務開展緩慢且其他方式不配套。從總體上來看,學生資助體系覆蓋面還不夠大,許多特困學生的生活仍然面臨著困難。其次是資助方式單一,種類有限,未形成立體資助架構。我國現有國家獎助學金,其資助面還不到3%。有些地方已經或正在建立地方助學基金,但因沒有形成制度規范,其資助效果還未顯現。最后是學生貸款回收率低。學生貸款的回收率是影響學生貸款政策能否持續并健康運行的關鍵。導致學生貸款拖欠率高的原因是多方面的,如未能建立有效的個人信用體系,誠信缺失,以致產生道德風險。

(三)企業參與程度不足且社會捐贈份額小

企業僅僅通過繳納稅款來盡其公民責任,而對額外獲得的收益,沒有采取相應形式的補償。國家的財稅政策缺乏激勵,企業自身的社會責任感不強,沒有積極參與到對高校的資助中來。而且沒有認識到可以通過與高校開展合作達到雙方均獲益的共贏結果,對高校科研的參與和扶持的力度也不夠。

在我國高等教育成本分擔體系中,社會分擔的能力明顯太弱。捐贈是國外名校重要的收入來源,為了鼓勵社會各界增加對教育的支出,各國都對企業和個人用于教育捐贈的費用部分采取稅收上的優惠措施。比如在美國,哈佛大學至1997年所獲捐贈高達110億美元,麻省理工學院至1998年所獲的捐贈達36.781億美元,耶魯大學至1999年所獲捐贈達72億美元。在1999-2000財政年度,美國公立大學捐贈收入超過5%。近年來,我國在加大教育總經費的同時,社會捐贈并沒有同比例地增長,社會捐資和集資辦學經費僅占高等教育經費的1.4%。社會對教育捐贈的意識不足,其主要問題是沒有形成長效機制,隨機性較強,如許多捐贈活動常常是在大學校慶及其他大型活動時才得以開展。

完善我國高等教育成本分擔與補償制度的建議

(一)擴大國家財政供給且改革財政撥款機制

雖然我國已經全面實行個人分擔部分高等教育成本的政策,但是這并不意味著國家財政因此就可以降低其對高等教育的資金供給,而很多國家的實際情況是,個人高教支出增長較快的同時,公共教育經費也是快速增長。如1990-1995年間,澳大利亞私人高等教育投資成倍增加的同時,其公共教育投入也增長了26%;在西班牙,公共和個人經費支出都增長了30%;在法國和日本,公共投入的增長分別為30%和23%,而這兩個國家的私人投入增長則慢于公共投入,分別為23%和16%。高等教育作為準公共產品,在很大程度上仍然應該由公共提供,也就是說由國家財政主要負擔。高等教育是使整個社會受益的公共消費產品,對國民經濟的增長具有突出的作用,在提高民族創新水平和國際競爭能力方面居于特殊的地位。而且,由于高等教育培養的社會勞動力的成本補償應該在其以后的社會勞動創造的價值中得到體現,創造的價值作為國民收入的一部分,進而也是財政收入的一部分,所以這部分沒有補償來源的成本也應該由財政支出負擔。考慮到目前我國的具體國情,在今后一個時期內,高等教育投資仍然應該堅持以國家財政投資為主。為此,必須堅持“以財政撥款為主,其他多渠道籌措教育經費為輔”的體制,落實“三個增長”和“兩個比例”,各級財政應加大財政的投資力度,保持在擴招后財政投資水平不變的前提下有所增長,國家亦應在財政狀況允許的情況下,逐步增加對高等教育的投入,并采取有效措施,確保教育總經費占國民生產總值的4%以上,高等教育經費占國民生產總值的1%左右。為了促進我國高教事業的健康平衡發展,考慮東西部的差距,兼顧公平,國家財政還應通過財政的轉移支付功能更多地支持西部高等教育的發展,制定一些對于中西部高等教育特殊的優惠政策,以吸引更多的社會資金參與中西部高等教育,促進我國中西部高等教育的健康發展。

(二)減輕個人成本負擔且完善學生資助制度

根據當代經濟理論中的尋租理論,免費的高等教育是在用全體公民交納的稅金,供養少數人上學,而絕大多數未上大學者卻承擔著隱性教育開支,這對未上大學者是不公平的。因此,個人應該分擔部分成本。但是,高等教育的費用是昂貴的,我國長期以來實行的是低工資的政策,而且居民個人手中的貨幣儲量是有限的。特別是對于絕大多數農村居民而言,還處于剛剛達到溫飽的水平線上,因此,如果對于高等教育的成本進行同等比例的個人分擔,對居民來說,承受的經濟壓力差異很大。因而在制定高等教育的收費制度政策時,必須要考慮到我國的國情,考慮到廣大民眾的承受能力。在這種情況下,建立和完善對弱勢群體的補償制度和助學保障制度,加大對貧困學生的資助制度,對發展高等教育消費,確保教育消費公平具有積極的作用。同時,這也符合我國社會和經濟發展戰略目標,解決無論是地區間的還是城鄉間的貧富差距問題已經成為當前政府工作的一項重要任務。

目前高等學校主要采取獎、助、補、減、貸五種方式對貧困生進行扶助。發達國家的銀行一般允許學生畢業后十幾年甚至二十幾年還清貸款,在我國由于個人信用體系的不完善,銀行擔心收不回貸款,因而規定畢業四年內還貸,畢業生的還貸壓力很大。

要解決這個問題,還需要國家在政策上大力扶持,比如,可以建立專門的教育風險基金,幫助銀行分擔風險。同時,應繼續完善國家助學體系。以往主要以家庭收入為考核指標判斷學生資金需求狀況,但是,我國目前缺乏完善的收入信息,個人收入不透明,這使得政府很難對國家助學資金的潛在需要者進行有效的收入識別,不能為最需要資助的人提供資助,也無法為所有需要資助的人提供充分的資助。因此,我國國家助學體系首先需要考察家庭主要成員的收入狀況,可以沿用已有的做法,由申請人提供書面申請、家庭經濟情況調查、鄉鎮級以上的困難證明;其次,對個人的社會狀況進行識別,包括民族、性別、父母受教育狀況、所處地區等信息。一般來講,少數民族地區發展比較落后,受高等教育機會不平衡。而父母受教育狀況不但會影響其家庭收入,也在為子女提供接受高等教育的機會方面存在差異。個人所處地區也可以提供有效信息,通常,西部地區、農村地區收入較低,東部地區、城市地區收入較高。通過上述信息的識別,真正鑒別學生的助學需求,以切實體現國家助學體系的公平、效率的目標。

(三)鼓勵捐贈稅收優惠且完善教育捐贈機制

鼓勵企業和社會的捐贈助學。社會捐贈對于高校的擴大發展,學校經費結構的改善,具有非常明顯的作用,絕對不可忽視。國家要努力完善教育捐贈機制,一是完善高等教育捐贈鼓勵機制,通過各種優惠政策,鼓勵工商企業、社會團體、私人等以各種方式介入對高校的資助事業。工商企業、社會團體或個人可以通過捐資成立公益性教育基金或者在高校設立獎學基金,建立社會化的高等教育“希望工程”,給貧困生以盡可能多的幫助。二是完善社會捐贈管理機制,大力扶持、發展、培育社會捐贈事業的載體非營利組織,設立負責捐贈的機構,規范管理。配備專門工作人員,做好常年捐贈和專項捐贈兩項工作,常年捐贈面對各類愿意為教育事業貢獻力量的人提供專門服務,使他們能更有機會投身其中,也使整個捐贈更加便利。同時要建立配套可行的法律政策體制和監督機制。三是完善社會捐贈的回報機制,建立正確的社會評價體系并完善捐贈的表彰獎勵制度,切實保障捐贈者的精神利益。

加大鼓勵捐贈的稅收優惠政策。我國在現行的所得稅征收規定中制定了一定的稅收優惠政策:企業和個人除了通過非營利的社會團體和國家機關向農村義務教育捐贈可以在稅前的所得額中全額扣除(財稅[20011103號]);其他對教育的捐贈,企業在年應稅所得總額3%以內的,可以稅前列支予以扣除,超過應稅所得3%的部分則全額計稅。但是,我國目前的稅收體系不完善。我國還沒有開征遺產稅和贈與稅,高稅率的遺產稅和贈與稅配合對捐贈于公益慈善事業的免稅政策,可以激勵納稅人將財產捐贈給公益事業。因此,政府可以考慮在合適的時機開征遺產稅和贈與稅,以此促進社會對高等教育的資金支持。

參考文獻:

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