關于政府公共服務管理與運營模式的思考

劉 重

摘要：政府在公共服務管理中的角色大體分為參與型、不參與型和分權管理模式。政府公共服務的基本職能是依法提供基本社會保障。對公共服務的管理，政府趨向專注“核心”，脫離“非核心”業務，對“可市場化的”公共品和服務實行社會化、市場化。

關鍵詞：公共服務；管理模式；社會保障；公共服務體系

中圖分類號：D03

文獻標識碼：A

文章編號：1003—1502(2009)05—0053—04

一、政府對公共服務管理的基本模式與特征

公共服務的改革與創新不僅是世界各國政府面臨的新問題，也是我國改革和發展中亟待解決的現實問題。目前，各國都在對建立的公共服務體制與公共服務管理和運營模式進行有益的探索和改革。從當代發達國家政府公共服務管理與運營的經驗與教訓來看，探索和建立適合我國國情的公共服務模式和管理運營體系，已經成為我國經濟社會發展現階段必須優先解決的現實問題。由于各國都有自己的歷史背景，有不同的經濟、社會環境，特別是各自政治體制上和文化的差異，導致政府公共服務范圍、標準與供給方式的不同，形成了具有不同特色的公共服務模式。目前理論界比較公認的主要模式有以美國為代表的“效率與公平并重型”的公共服務模式；以北歐國家為代表的“全面公平型”的公共服務模式；以新加坡和智利為代表的“效率主導型”的公共服務模式，等等。

這些主流模式，政府在公共服務中扮演著不同的角色，從政府對公共服務的參與度這一角度分析，大體也可以分為以下基本模式：其一，政府公共服務不參與型。政府公共服務不參與型是指在某些公共服務中，政府不是服務的直接供給者，而是充當“幕后”的管理者或是付費者。政府是公共服務決策的制定者，在執行過程中私營部門、非營利部門通過競爭，政府將執行權即經營權交給私營部門和非營利部門，使他們成為供給服務的主體，承擔公共服務的責任。政府在此過程中是“公共物品和服務的確認者和購買者，對所購買物品和服務進行監督、檢查和評估，征收合理的稅賦和結算。其二，政府公共服務參與型。政府公共服務參與型是指在某些公共服務中，政府直接參與到公共服務中來，政府既是公共服務的安排者，又是公共服務的提供者，直接對公民負責。政府參與型的公共服務社會化模式主要是通過公私合作來實現。政府參與型的公共服務社會化模式是政府以某種優惠政策或其他特許形式來吸引私營部門參與到原本由政府包攬的公共服務中來。私營部門有投資收益權，通過使用者付費的方式收回成本，追求投資回報。其三，中央政府和地方政府職能分權管理模式。中央政府和地方政府所管轄的事務分別是由政府組織法和地方自治法所決定的。中央政府主管國防、治安等關系國家安危的服務以及經濟事業和社會福利等服務。地方政府主管一般行政、社會福利、產業福利、建設、地區開發、環境美化、地區安全、文化、體育等公共服務。值得注意的是，雖然地方公共服務的主體是地方政府，但實際上公共服務的生產在多數情況下是由民間組織代理完成的。特別是在社會福利領域，許多民間福利機構得到地方政府的補助，提供服務。

從國外公共服務管理的基本特征分析，國外公共服務管理主要有以下基本特征：

一是政府在公共服務方面提供較為普遍的社會保障。政府在公共服務方面讓每個公民在同一標準上實現機會均等的社會保障或者稱之為“社會福利”。在教育、就業、醫療、養老、住房等有關民生領域，每個公民都享受到最基本的保障。例如，加拿大和美國在關系民生的社會保障方面，已經實現一定標準的公共服務均等化。再比如，在歐洲，特別是在德國社會保障受益人范圍：領薪雇員、受培訓人員、領救濟金者、殘疾人、高校學生、農民及其家人、有失業保障的失業者、依靠他人生活者、藝術家、作家，都在醫療保險范圍內；所有的產業工人和非產業工人都可以享受養老金；全體雇員都可以享受失業保險。

二是公共服務立法保障。公共服務和公共管理本身必須遵守法律。依法提供公共服務是所有政府行為的基礎和準則。例如，德國的公共管理有一套完善的公共采購體制。公共投標宣布需要什么樣的物品和服務，并通過特定的采購機構來購買物品。在很多部門中，國家是市場上物品和服務的重要需求方。然而，政府采購也嚴格限制在那些被認為“可市場化的”物品和服務，例如道路的養護、建筑服務、辦公用品的供應等等。也就是說，公共服務及其相關活動都是在法律框架內以及按照法律規定進行的。政府行政機關被賦予了適用法律的任務，它在與其行為對象或者說公民的交往與沖突中對法律任務加以具體化。在這個過程中，公民的愿望和意志通過法律得以實現。

三是政府在籌措社會保障資金來源上，在強調國家財政補貼的同時，趨向更強調個人責任。從總體上看，國外社會保障資金一般來源于雇員繳納的稅金、國家財政補貼和社會保障資金。但是，各國在繳納的比例上有所差別。在歐洲各國社會保障支出占國內生產總值的比重有所不同，荷蘭、德國、西班牙，社會保障支出占國內生產總值的比重相對較高，荷蘭占33％，德國占29％，西班牙占21.8％；其他非歐盟發達國家相對較低，如美國為15％，澳大利亞為13％，日本為12％。

四是政府在公共服務管理中只是政策的制定者而不是政策執行者。為了提高公共服務的效率，與傳統公共管理中政府只是收稅和提供服務不同，新加坡政府的公共管理主張在管理中只是制定政策而不是執行政策。執行政策的職能大多下放給法定機構，而法定機構實行的是企業運作模式，采用符合國際會計準則的借貸記賬法，具有一定的執法權和較大的自主權，大多數可以自負盈虧。這樣做的好處是可以縮小政府的規模，減少開支，提高效率，同時又可以滿足社會對公共服務的需求。

二、政府對公共服務管理與運營的現代趨勢

1.政府有效利用轉移支付，強化對公共服務的宏觀調控和指導，提高其有效性

轉移支付制度是實現基本公共服務均等化、調節收入再分配和實現政府政策目標的重要手段。一般性轉移支付是最具有均衡地方財力作用的轉移支付形式。從目前我國的情況看，轉移支付還不夠規范，結構也不合理，一般性轉移支付比重仍然過低，專項轉移支付占據主要地位，不僅削弱了中央政府均衡地方財力的作用，也限制了地方政府在提供地區性公共產品中的自主性。在加拿大和美國，雖然聯邦政府不直接負責基本公共服務的管理，但是通過轉移支付，不僅平衡了地方政府間的財政能力，提高了個人的支付能力，更重要的是，增強了聯邦政府對全國基本公共服務的宏觀調控和指導。在美國，聯邦政府給予州政府大量的以項目或計劃為基礎的專項轉移支付，以確保為具有全國意義的公共服務提供最低標準。聯邦政府轉移支付的每一個專項，都附有特別規定，目的是為了專款專用，提高轉移支付的有效性。哪個部門撥出的專項，就由哪個部門進行管理和監督，主要手段為

審計和報告。

2.政府把一些科學的企業管理方法引入公共管理

為了提高政府對公共服務管理的效率和水平，越來越多的國家政府把一些科學的企業管理方法引入公共管理，對公共服務進行標桿管理或者績效評估。公共部門績效管理是過去幾十年在德國公共部門出現的，同樣在地方也是很普遍的提高效率的管理方法。公共部門績效管理模式不僅僅是管理主體、管理范圍的擴大，與傳統的公共服務理念相比，它明顯增強了公共生產力的管理和服務理念，突出出發展和變革的脈絡。公共部門績效管理是以向公民和社會提供優質高效的服務為宗旨，以服務導向、社會取向、結果取向、市場取向作為基本的價值取向。新加坡在公共管理中強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。新加坡公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率有很大的促進作用。

3.政府在對公共服務管理與運營中趨向專注“核心”。脫離“非核心”業務

政府在對公共服務管理與運營中專注于符合其職能的“核心”業務，逐漸脫離“非核心”業務，以提供社會所必需且民間無法自行提供的公共服務為主。到了民間可以提供某種服務，不需再由政府來提供時(由公共服務轉向市場服務)，其相應的法定機構便可以關閉了。

4.政府公共服務信息化網絡化趨勢

完善政府公共服務的提供方式主要體現為以下兩種服務方式的變革，一是政務信息公開透明。政務信息公開透明有利于各方交流溝通，有利于公眾監督。例如，美國國會預算辦公室和美國行政管理預算辦公室一個年度內分別對聯邦預算有三次報告，這些聯邦預算制定后會印成公開的冊子，并掛在因特網上可以任意瀏覽，有利于公眾監督。此外，與國民有關的稅、費和保險均可以在網上繳納、申報和查詢。加拿大“我的網上就業保險信息”系統，失業人員和用人單位可以通過網絡系統查找就業保險金的繳納、申領有關信息，非常方便。二是政務信息化。新加坡是全世界最早推行“政務信息化”的國家之一，也是全球公認的電子政府發展最為領先的國家之一。從1981年起，新加坡就以綜合并且一貫的方式，實施政務電子化，有效地改造了公共服務的提供方式以及政府、公民和商家之間的互動交流方式；以更高水平的便利度、效率及效力提供公共服務，在政策的擬訂和審查方面與公民進行大規模的交流，增強凝聚力。

5.公共服務社會化、市場化

公共服務的社會化、市場化是許多國家公共服務改革的一個基本趨向。隨著社會的發展，公民在物質生活和精神生活方面的要求也越來越多，工業時代的壟斷供給公共服務顯然正在逐漸失去民心。公民們已經開始認識到管得最少的政府才是最好的政府，同時公民要求直接參與公共服務的供給過程，要求政府賦予其更多的選擇權利。作為追求商業利益的企業也越來越希望政府改變固有的公共服務提供方式，希望政府支出更多地向他們傾斜，為其提供更多的勞動、就業和商業機會。地方政府以及企業和非營利組織的發展，為中央政府公共服務輸出模式的變革提供了良好的載體。原來只能由中央政府提供的服務，現在可以由地方政府來提供，同時，也可以由企業和非營利組織來完成。通過公共服務的社會化、市場化改革，提高了管理效率，增強了公共服務決策的科學性，同時也降低了公共服務成本，提高了服務水平。

三、我國公共服務管理與運營的對策與建議

1.為了保證經濟長期可持續快速發展，公共服務管理必須適度超前發展

在經濟發展的過程中，公共服務管理應適度超前發展，這是經濟長期持續快速發展的根本保證。公共服務具有整體性、系統性和基礎性，公共服務制度的建立和公共服務的普及就需要系統設計、適度超前發展。如義務教育制度的普及在許多國家都是率先完成的，這樣才能保證為經濟結構調整提供人力資源基礎；又如1890年前后，英國、美國等國由于過度迷信市場自我調節的能力與自由競爭機制，沒有及時建立以社會保險為主的公共服務制度，經濟長期停滯、徘徊并導致了世界經濟大危機。1929年經濟大危機后，美國羅斯福政府被迫實施“新政”，于1935年頒布《社會保障法》。完善的公共服務制度使美國開始了長達70余年的經濟增長過程。對于我國來說，為了保證經濟長期可持續快速發展，防止由于公共服務滯后造成經濟發展中的大起大落，必須加速公共服務體系的建立和完善。

2.積極吸收西方國家“福利國家”建設的經驗與教訓

公共服務體系建立與完善必須與經濟發展水平相協調，避免社會福利水平過高而影響經濟增長。公共服務特別是社會保障過快發展，超出了現有經濟所能承受的范圍，會給經濟增長和國家的宏觀調控能力帶來負面影響，導致稅收過高、通貨膨脹、失業危機顯現、財政危機加劇等后果。這也是西方國家于20世紀70年代“福利國家的危機”后，普遍開展新公共管理改革的根本原因。

3.公共福利增長和經濟增長必須保持均衡

公共福利離不開經濟發展，而經濟發展又離不開社會穩定。公共服務的目標是在經濟發展過程中實現的，公共服務不僅是一個發展的過程，同時也是一個改革的過程。一方面，只有經濟發展、經濟“蛋糕”做大、政府財力增強，才能更好地實現公共服務均等化，這也是公共服務均等化的物質條件和財力基礎。另一方面，基本公共服務是在其特定的體制下供給的，沒有合理的基本公共服務供給制度及相關體制，那么財力再多也不會有效率，導致資源嚴重浪費。因此，實現基本公共服務均等化是財力與制度兩者相結合的產物，財力必須跟上，制度也要改進。對于公共財政而言，也要在構建和諧社會的要求下，以實現基本公共服務均等化為導向，進一步完善公共財政制度。經濟發展要通過資源的合理配置提高效益，而且為了社會化再生產要進行必要的積累。強調社會保障而分配過多，就會削弱積累。因此，必須扣除發展經濟所需要的積累部分，將剩余部分公平地分配給全體國民。

4.合理劃分各級政府事權財權是實現基本公共服務均等化的重要前提

加拿大和美國三級政府的事權財權關系非常清晰。以美國為例，聯邦政府的收入主要來源是個人所得稅，其最大的支出項目是法律規定必保的國民社會福利項目，包括對老年人、兒童、殘疾人和收入在貧困線以下者的生活補助與醫療補助等。州政府的收入來源是銷售稅和所得稅，其最大的支出項目是對地方政府的撥款和教育支出。地方政府最大的兩項收入來源是房地產稅和上級政府的撥款，其支出主要用于地方的公共服務項目，包括中小學教育等。我國地方政府公共服務的能力還比較弱，這與事權財權定位不清、公共服務投入比重過低有直接關系。

5.從單一的縱向轉移模式，向縱向與橫向轉移相結合的模式轉變

財政部門應盡快制定出臺科學、合理、規范的財政轉移支付資金分配標準和依據。建立健全行之有效的轉移支付管理辦法。進一步規范轉移支付資金的項目、內容和撥款程序，發揮轉移支付資金應有的使用效益。上級財政部門應根據各地區經濟發展狀況，適時調整轉移支付政策。世界各國大都實行單一的縱向轉移模式，即中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的財政轉移支付模式。只有德國、瑞典和比利時等少數國家實行縱向和橫向混合的轉移模式，即在實行縱向轉移的同時，還實行富裕州向貧困州進行橫向轉移。我國一直實行單一的縱向轉移模式，目前應在繼續實行以縱向轉移模式為主的同時，向縱向與橫向轉移相結合的模式轉變。

責任編輯：宋奇